4

ВВЕДЕНИЕ

Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для хозяйственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. №305, ознаменовало переход на современную систему конкурсных и внеконкурсных способов размещения государственных заказов.

Государство, в лице его различных органов является крупнейшим покупателем товаров, работ и услуг. Оно закупает от канцелярских принадлежностей до атомных электростанций. В зависимости от конечного потребителя государственные заказы делятся на два вида: закупки для собственных нужд и для использования в общегосударственных интересов. От государственных закупок зависит судьба многих отраслей. Так, во Франции государство закупает 10% отраслевого объема судостроения, 26,4% добычи и обработки металлов. Высокий удельный вес государственных закупок продукции определенных отраслей находит свое отражение и в структуре самих закупок. Не все государственные закупки тождественны заказам, они производятся как в форме заказов, так и в виде прямых закупок товаров на рынке.

Впоследнее время наметилась тенденция к расширению государством прямых рыночных закупок, поскольку с их помощью удается приобретать товары по более низким ценам и более высокого качества, позволяет использовать преимущества коммерческого рынка – наличие массового сбыта и конкуренции, которые способствуют достижению экономии средств.

Врыночной экономике при юридической самостоятельности хозяйственных субъектов государственные закупки строятся на принципе экономической заинтересованности в нем исполнителей. Установление с государством связей со стороны частных компаний привлекательно по той причине, что оно представляет собой состоятельного, надежного покупателя. Контракты с государством строятся на коммерческой основе и являются для поставщика прибыльными.

Вэтих условиях повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы государственных закупок, возрастает ответственность государственных служащих, осуществляющих данные закупки, так как им в нашей стране приходится осваивать новые процедуры отбора партнеров по хозяйственным связям. Сложность данной проблемы усугубляется фактически полным отсутствием методических и учебных материалов в области государственных закупок.

Предлагаемое учебное пособие предназначено для студентов специальности 351300 “Коммерция (торговое дело)”, 061000 “Государственное муниципальное управление”, а также может быть полезно для практических работников органов государственного управления, занятых в сфере обеспечения государственных нужд товарами, работами и услугами, а также для поставщиков продукции для государственных нужд.

5

1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

Конкурсные торги в России – дело не новое и как любое явление имеет естественное развитие. Развитие социально-экономических отношений привело к возникновению различных форм контактов между государством и частным предпринимательством. Эти контакты складывались стихийно, но при накоплении некоторого опыта возникла необходимость их законодательного регулирования.

В России привлечение частных капиталов и предприимчивых лиц к обеспечению государственных нужд на определенных условиях происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий конкурсных или публичных торгов относятся к XVII веку.

7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича, отца Петра Великого, был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. “Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: велено на Москве и в городах, Государев указ всяким людем сказать, которые люди захотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут”. Говоря современным языком, за определенный объем груза (который измерялся кулями, возами и пр.) назначалась различная цена – 40; 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвести хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил “публичных” торгов, относятся, как и многие в нашей истории, к правлению Петра Великого.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам, а также поручителей; эти же сведения подавались в Канцелярию Сената. На воротах же вывешивались и судебные решения, которые зачастую касались результатов конкурса. Мелкое и крупное жульничество не могло не сопровождать такое выгодное дело, как поставки для казны; с их появлением стали совершаться и всевозможного рода аферы: подставные лица, взяточниче-

6

ство, сговор “конкурсантов” между собой или с членами Комиссии, сокрытие полученных ранее, но не выполненных заказов.

Учреждение, занимавшееся вопросами поставок и продаж, называлось “Канцелярия подрядных дел”, подчинялось оно Камер-Коллегии. В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-

комиссару. Этот чин заведовал преимущественно финансовыми операциями, касавшимися обеспечения жалованьем офицеров и солдат, в его же ведомстве находилось снабжение провиантом и амуницией частей русской армии.

В гражданской же жизни закупки иногда использовались для проведения не совсем обычных операций. Так, например, с целью получения у иностранных торговых людей крупной серебряной монеты в декабре 1716 года был оглашен указ: “ …. послать из Сената купчину, доброго человека, в Ярославль и прочие города, где юфть делают. И сторговать той юфти до 100 тыс. пудов или меньше ….. ценой по 4 р. за пуд, с договором, чтобы продавцы юфти поставили ее в г. Архангельск в следующем году на ярмарку, взяв на себя расходы (“своими харчами”) и с платежом пошлин, по указанной цене. Для них никаких препятствий (“озлоблений и пресеканий”) в торговле не будет, но и налоги не уменьшатся”.

Казна продавала поступившую юфть по той же цене приплывшим в Архангельск – крупнейший международный порт России – иностранцам только за талеры (крупную серебряную монету), которые поступали в “монетный передел”, т.е. на них чеканились русские рубли того времени. В начале XVIII века Россия добывала очень мало серебра, и его не хватало на нужды нормального денежного обращения.

Так же, как и сейчас, “бизнесмены” XVIII века старались избежать “излишних” расходов, выискивая самые разные пути. Доношение Петру Алексеевичу об этом было представлено в апреле 1720 года; “Подряды, которые бывают от дома Его Царского Величества и из Сената, и из Коллегий, и от прочих управителей ….. а уговоры (контракты) пишут без пошлин и счеты снимают (округляют) на себя, и оттого в доходах утрата и под видом подрядов и другие товары беспошлинно привозят; а надлежит указом объявить, никто бы подрядов без пошлин не чинил, и счеты на себя не принимал, а платить всем пошлины по указу”. Петр утвердил это решение с отметкой о немедленной передаче пошлинных денег Коллегии, заключавшей подряд.

Но злоупотребления при получении подряда не прекращались. Судебные процессы по тем или иным поводам велись безостановочно. Многие закупки обходились казне очень дорого; назначенное следствие выявляло покровителей некоторых купцов или промышленников в составе комиссий по рассмотрению предложений. Естественно, это покровительство вознаграждалось материально.

7

На городские ворота в июне 1721 года был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. С лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовали “передаточные деньги” (т.е. переплаченные) и известный штраф. А если кто из подрядчиков с документами в руках и другими свидетельствами доказывал, что судья (решающий голос комиссии) допустил подлог, приняв от подрядчика взятку, возвращение части переплаченной суммы вместе со штрафом, после расследования, возлагалось и на судью.

В 1721 году Российское царство получило титул империи, все гражданское и военное управление должно было соответствовать повышенным требованиям. Среди потока реформирующих указов, решений, реляций и прочего был принят Регламент Адмиралтейства и верфи. Это был очень передовой документ своего времени, включавший максимум опыта управления такой новой для России организации, как флот и его строение; в основе его лежали изученные и переработанные флотские Регламенты других стран. Вопросы снабжения адмиралтейств и верфеалтейств и верфесле важнейших, и инструкции по их решению находились в первой главе, в пункте 15 “Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться”.

Схема работы с подрядчиками предлагалась такая: когда возникала необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда; время, с которого начинали принимать заявки; и место, в какое должны были прибыть соискатели подряда. Обычно это была канцелярия оберкомиссара от подряда и покупки. Билеты отправлялись полицмейстеру, который с целой свитой подчиненных ходил по городу и с барабанным боем (для привлечения внимания) прибивал их в нужных местах. Сразу же шла рассылка билетов в магистраты (администрации) других городов. О материалах, чья поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, о зимних же – не позднее июля.

У прибывших подрядчиков обер-комиссар в присутствии контролера спрашивал цену, которую те хотели получить за выполненную работу, претенденты должны были самолично написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока участников торгов три раза в неделю приводили в Коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Иногда это затягивалось на три недели, т.е. настаивавшие на своем конкурсанты подвергались государственному прессингу девять раз.

Подряд отдавался предложившему нижайшую цену при условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар свидетельствовал поручительства и сведения передавал в Коллегию. Если подрядчик оказывался “неверным”, т.е. необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался пусть даже и подороже, но “верному” человеку, чьи поруки и состояние соответствовали требованиям. По истечении трех недель после

8

отдачи подряда (подрядчики все еще находились при канцелярии) зажигалась суточная свеча, и соискателям говорилось, “что ежели из них кто одумается или вновь явится во время горения той свечи и брать будет меньше – надёжная персона”, то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему. Но если такое предложение поступало после сгорания свечи, то оно не принималось. Свечу, во избежание различных эксцессов, охраняли два специально приставленных офицера.

Развитие системы публичных торгов выявляло различные нюансы в их организации.

Путь к решению появившихся вопросов был обозначен в новом Регла-

менте Камер-Коллегии, принятом Анной Иоановной в 1723 году. Было приказано:

объявления печатать три раза в “Русских курантах” – общегосударственной центральной газете;

купцов пускать и выслушивать порознь;

спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;

после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, если не хотят их изменить, также являться и к торгам;

в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не найдется подрядчиков (охотников), объявления не делать (речь идет о специальном, помимо газетного, варианте публикации), так как “только труд и продолжение времени произойдет”;

при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жи-

телю того города или губернии, где проводился торг.

Последний пункт гласит о мудром государственном решении, направленном на развитие торговли и промышленности в губерниях. При неравномерном развитии различных регионов России дельцы из более развитых в экономическом отношении местностей могли захватить в свои руки всю казенную поставку. В том же случае их участие в торгах другой губернии не только уравнивалось с местными купцами, но и давало поощрительное преимущество последним.

Такая тщательная регламентация косвенно свидетельствует, что, несмотря на все сложности, дело государственных поставок и подрядов на основе торгов шло и процветало. Возникала масса всевозможных вопросов, решение которых вырабатывалось коллегиально, упразднялись не оправдавшие себя пункты, предусматривались возможные проблемы или злоупотребления. Например, в Регламенте 1732 года уже не оговаривалось возжигание свечи, но организаторы торгов не заметили ее отсутствия, поэтому столь откровенно “выжимание” скидок было отменено специальным распоряжением. Отслеживалось и такое распространенное явление, как попытка решить проблемы расчета с государством путем подряжания на другие работы. В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц

9

без справки из Коммерц-Коллегии об отсутствии у них государственных “доимок”, долгов по векселям и пр. Приблизительно в это время в актах начинает обращаться внимание на качество приобретаемых товаров. Уже знакомому нам Генерал-кригс-комиссару указывалось, что “провиант, сукна мундирныя и амуничныя вещи, оныя заготавливать подрядами и покупками с публичных торгов со осмотрениями и предостерегая Наш Императорского Величества интерес”. Выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок.

Следующий крупный документ – Регул провиантского правления – был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году. Как следует из названия конторы, для которой приняли этот документ, он касался поставок продовольствия (преимущественно хлеба). Какие новые положения были введены через двадцать шесть лет после Регламента Анны Иоановны?

Особое внимание уделялось рекламе и публикации объявлений о торгах, билеты с сообщением и условиями указывалось “чинить с барабанным боем”, по окончании службы священники должны были сообщать о назревшей государственной необходимости, причем не затягивая во времени, - последнее касалось глубинки, где ни шелест газет, ни “барабанный бой” не слышались;

каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора с другими соискателями;

в каждой следующей публикации сообщались анонимно предложенные цены, чем отсекались лица, жаждавшей большей наживы;

в определенное время давался последний торг и передача подряда самому уступчивому;

особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей, минуя купцов.

Относительно поставок ткани, фурнитуры и прочего принимались другие акты, так как по этим поставкам были иные условия, и занимались ими другие подразделения. Примером тому является Регламент Адмиралтейской коллегии, которая решала вопросы, прежде всего военного морского строительства. Обеспечение новых кораблей парусным вооружением и такелажем, матросской формой и снаряжением, посудой, частично некоторыми видами оружия и массой других вещей, требовавшихся на суда в большом количестве и хорошего качества, производилось именно частными фабриками и мануфактурами.

В 1775-1776 годах была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название “Учреждение о губерниях”. Он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья

118 этого документа называлась “О контрактах по подряду, поставках и откупах”. Правила, данные в этой статье, послужили отправным пунктом

10

для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами. Можно сказать, что этот документ подвел черту законодательной базе торгов в XVIII веке.

По новому положению функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10 000 руб. на срок не более 4 лет. Жестко определялись сроки объявления о казенной необходимости:

с 8 января по Страстную неделю; после Троицына дня по 27 июня; со 2 октября по 18 декабря.

В случае особой необходимости объявления предполагалось давать круглогодично. Около учреждения (обычно склада), в которое требовалась поставка или которое сдавало подряд, прибивалось объявление. Оно же рассылалось в губернские и уездные города; через печать уездный Суд, городской Магистрат, Ратушу и Нижнюю расправу (административный орган, ничего общего с карательной функцией не имевший) сообщалось всем заинтересованным слоям населения, “чего и сколько требуется, и что Казенная Палата созывает желающих к такому-то числу и в такое-то место для договора”. Соискатели должны были представить аттестации из судебного места, “где присудны” о своем состоянии и имении или о поручителях. Если раньше человек имел господряды, то необходимо было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта и указать сумму, в пределах которой соискатель заслуживал доверия.

Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. В губерниях давалось три дня на раздумье и на дорогу по 25 км в сутки от места пребывания соискателя в пределах уездов конкретной губернии. Если подрядчики не являлись или являлся только один; если прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия, противоречащие казенной и общественной пользе; если требуемые цены превышали среднюю расчетную за последние пять лет, то требовалось по той же схеме издавать второе объявление о торгах.

После прибытия всех участников или поверенных их по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего, сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Он предупреждался о том, что должен “поступать по правде, без всякого обмана и подлога” и во время договора не общаться с другими претендентами своей губернии.

Общее усложнение жизни в XIX веке, развитие техники, появление новых учреждений и возрастание обычных требований привели к расширению поля деятельности для взаимовыгодных контактов казны и частного капитала. В правление Николая I (1825-1855 гг.) уже настоятельно требовался новый, общий, документ для руководства компанией по госзакупкам.

11

Он был принят в 1830 году и послужил основной конструкцией для многочисленных правил торгов в различных областях имперского хозяйства.

В начале этого документа перечислялись сословия и разного рода деятельные лица, могущие вступать в обязательства с казной. Указывалось, какая группа населения к каким видам отношений допускается и некоторые репрессивные меры. Проводить торги было постановлено следующим образом:

1)желающие вступить в торги обязаны со времени последнего вызова представить надлежащие документы на гербовой бумаге;

2)желающие прибывают к сроку в указанное место, где в присутствии членов комиссии открывается торг, для действия которого составляются по приложенным формам торговые листы;

3)торг производится общий со всеми; “и на том листе, где записаны имена торгующих, записывается объявляемая каждым цена, пока

…ниже никто цены объявлять не будет”;

4)так называемая сбавка процентами и гуртом не допускается;

5)всякого рода “стачки” (сговоры) при торге строго воспрещены;

6)устанавливается только один торг и одна переторжка через три дня;

7)на переторжку допускаются и те, кто раньше не торговался;

8)цена переторжки есть окончательная, и другие предложения не приемлются;

9)с победителя берется подписка, что он принимает на себя подряд по цене и условиям, состоявшимся на торгах;

10)если после выдачи подписки подрядившийся: отказывается от подряда или поставки, то вновь производятся торги, причем удер-

живаются представленные им залоги “для пополнения убытка казны, от сего произойти могущего”.

Дополнениями к последнему акту служили “Положение о заготовлениях по военному и морскому ведомствам” (1867 и 1875 гг.).

C переходом страны к капиталистическому строительству Россией начинают интересоваться иностранные фирмы и банки, составляя порой жесткую конкуренцию отечественным предприятиям. Например, при постройке крейсера “Ярославль” на объявленный конкурс откликнулись семь фирм, предоставивших в комитет проекты судов согласно условиям. Морской технический комитет после тщательного рассмотрения предоставленных проектов выбрал марсельский завод “Форж э Шантье”, которому был дан заказ на постройку крейсера стоимостью 2,5 млн франков за 14 месяцев со дня подписания контракта.

Другой пример. В последнем десятилетии XIX веке началась работа над электрификацией городских железных дорог, то есть созданием трамвайной сети. В процесс активно включились и европейские предприятия. В Москве в марте 1898 года в конкурсе на право переоборудовать линии

12

участвовали германские концерны “Сименс-Гальске”, АЭГ, “Унион”. Они же торговались за получение концессии на устройство электрического освещения в Варшаве (которая была столицей Царства Польского в составе Российской империи).

Другим вопросом, связанным с поставками и подрядами, была проблема предпочтения предметов европейского или американского производства отечественным. Государство становились капиталистическим, и ему нужны были свой сильный купец, промышленник, опытный мастер и накопление капиталов внутри страны, а не вывоз их за границу. В 1860 году публикуется Высочайший указ о том, чтобы казенные заказы и покупки за рубежом ограничивались наименованиями, которых получить от русских фабрикантов было невозможно.

На практике применялось три способа совершения заготовок и работ. Нормальным считался период с торгов, а коммерческое и комиссионное заготовление допускалось “при неуспешности торгов, либо когда по обстоятельствам дела …. будет признано полезным обратиться к этим способам ….”. Наличные покупки и заказы на срок без торговли применяются при приобретении:

мелких предметов;

машин;

вещей, требующих “особого искусства”, изготавливаемых по особым рисункам;

изделий мануфактурной и заводской промышленности по предложениям фабрикантов.

Сами торги делились на торги с неограниченной и торги с ограниченной конкуренцией. Последние появились только во второй половине XIX века и были плодом борьбы за упрощение конкурса при сохранении качества поставок и работ. На торги с неограниченной конкуренцией допускались все приславшие свои условия, и у организации, проводившей конкурс, была возможность маневрировать, сравнивая качество предлагаемых товаров и работ и цену на них.

Система государственных закупок получила значительное развитие в конце XIX – начале XX века. В этот период активно строились железные дороги, обустраивались военные посты, положившие начало многим российским городам, в том числе и Хабаровску. Развивалась промышленность.

Впериод советской власти наиболее активный период – годы новой экономической политики (нэпа).

Вконце 20-х – начале 30-х годов рыночные преобразования в экономике свернуты. Система конкурсных закупок для государственных нужд прекратила свое существование.

Лишь в начале 80-х годов с началом “экономических экспериментов” в строительстве система конкурсных закупок начинает возрождаться вновь.

13

Впериод 1992 – 1995 годов принят пакет законов:

“О государственном материальном резерве № 79 – ФЗ от 29.12.94;

“О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья

ипродовольствия для государственных нужд” № 53 - ФЗ от

02.12.94;

“О поставках продукции для федеральных государственных нужд”

№ 60 – ФЗ от 13.12.94. Определены “государственные нужды” России, формирование резерва, поддержание обороноспособности страны, обеспечение федеральных программ и др. Закупки осуществляются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников;

“О государственном оборонном заказе” № 213-ФЗ от 27.12.95.

В1993 г. Госкомимущество и Госкомстрой приняли “Положение о подрядных торгах в Российской Федерации”. Законодательная база этого периода в истории государственных закупок характерна тем, что большинство законов не были направлены на установление конкретных процедур и порядка проведения торгов (конкурсов). Законы носили декларативный характер, плохо были связаны между собой и не соответствовали мировой практике и международным обязательствам России.

Всередине 1995 г. между Министерством экономики РФ и Международным банком реконструкции и развития было заключено соглашение о том, что Банк выделяет деньги на поддержку (разработку и внедрение) Закона “О торгах”. В конкурсе победили две американские фирмы. Одна

–на подготовку Закона “О торгах”, другая – на разработку комплекта типовой конкурсной документации. В январе 1996 г. Закон “О торгах” был готов и направлен в Правительство РФ, но в связи с перестановками в правительстве он в то время так и не был принят. В 1997 г. с приходом в правительство молодых реформаторов и в т.ч. Б.Е. Немцова закон переделан в указ, и в апреле 1997 г. он появился благодаря удачной формулировке Указ Президента РФ “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд. Указом Президента РФ утверждено “Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд”.

В1999 г. принят Федеральный закон от 06.05.1999 № 97 –ФЗ “О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд”. Данный закон применяется только к конкурсам, финансируемым из средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, простые закупки законом не предусматриваются. Таким образом, можно выделить следующие характерные этапы в развитии государственных закупок:

14

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ В РОССИИ

(краткая историческая справка) ХVII – начало XVIII в.

первые попытки регулирования относятся к середине XVII века (“поручные записи”);

в связи с резким ростом государственных закупок в эпоху Петра I усиливается их регламентация для пресечения казнокрадства и сговора подрядчиков; в 1712 г. Указом введены обязательность оповещения о торгах,

письменная регистрация предложений, объявление имени победителя и цены.

XVIII ВЕК

“Регламент об управлении адмиралтейством и верфью” 1722 г.

“билеты” (объявления) о торгах вывешиваются во всех городах; подрядчик должен лично подать письменное предложение; добросовестность подрядчика подтверждалась поручительством известного лица; подряд присуждался тому, кто предлагал наименьшую цену;

торги проходили открыто, в присутствии всех претендентов (“сидение при свечах”); в 1758 г. Регламент дополнен предложением об обязательной

публикации объявлений о торгах трижды в течение полугода.

15

XIX ВЕК

“Положение о казенных поставках и подрядах” 1830 г. предусматривало:

открытые и закрытые торги; обязательную публикацию объявлений об открытых торгах;

предоставление предложений в запечатанных конвертах; внесение денежного залога в обеспечение исполнения подряда; публичное оглашение победителя и его цены; проведение повторных торгов, если наименьшая предложенная

цена была больше той, на которую рассчитывал покупатель;

система госзакупок значительно развилась в конце XIX – начале XX века (строительство железных дорог, казенных заводов, военные поставки); правовая база и практика совершенствовались исходя из пони-

мания, что торги обеспечивают “наибольшее соблюдение государственных и общественных интересов”.

СОВЕТСТКИЙ ПЕРИОД

в связи с введением нэп, в 1923 г. СНК принял “Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки”;

с начала 30-х годов практика рыночного размещения государственных подрядов и заказов прекратилась; с начала 80-х начались ограниченные “экономические экспери-

менты” по подрядным торгам в строительстве.

16

РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСЗАКУПОК В РОССИИ

в 92-94 гг. принят ряд законов о закупках для федеральных государственных нужд, в основном декларативных, не направленных на установление процедур, плохо связанных между собой, не соответствовавших мировой практике и международным обязательствам России;

в 93 г. Госкомимущество и Госкомстрой приняли Положение о подрядных торгах в Российской Федерации;

в 1995 г. на средства, выделенные Всемирным Банком, началась разработка закона о госзакупках;

96-97 гг. - разработка отраслевых положений о подрядных торгах (Минстрой, ФДД); 1997 г. – Указом Президента утверждено разработанное на базе

проекта закона “Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд”.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Назовите основные этапы развития государственных закупок в России.

2.Когда впервые появились и в каких документах нашли отражение закрытые торги?

3.В какой период прекратилась практика рыночного размещения государственных подрядов и заказов?

4.Когда и в какой отрасли начинает возрождаться вновь система конкурсных закупок?

5.Когда и за каким номером был подписан Указ Президента РФ “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд”?

18

Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”.

Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 “О реформа жилищнокоммунального хозяйства в Российской Федерации” (изменен и дополнен 26 мая 1997 г. Указом Президента № 528).

Указом предусмотрен преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы и поэтапное введение конкурсного обслуживания государственного и муниципального жилого фонда с доведением доли жилья, обслуживаемого по конкурсам, до 100 %

к 2000 г.

Указ Президента РФ от 25 июня 1997 г. № 630 “Об установлении звания “Поставщик продукции для государственных нужд России”.

Указ устанавливает звание “Поставщик продукции для государственных нужд России”, порядок его присвоения и поручает Правительству России в месячный срок утвердить положение об этом звании.

Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 294 “О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального продовольственного фонда в 1997 году” (изменено и дополнено постановлениями Правительства РФ от 1 июля 1997 г. № 778 и от 28 августа 1997 г. № 1082).

Постановлением было предписано организовать и провести конкурсы при указанных закупках и поставках.

Постановление Правительства РФ от 26 мая 1997 г. № 628 “Об утверждении Порядка проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей”.

Постановление Правительства РФ от 25 августа 1997 г. № 1062 “Об утверждении Положения о звании “Поставщик продукции для государственных нужд России”. Звание может присуждаться только российским юридическим лицам, выигрывавшим конкурсы не менее трех раз подряд. Звание сохраняется в течение двух лет. В дальнейшем, для его подтверждения, поставщик должен выиграть конкурс дважды.

Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1222 “О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)”.

Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1239 “Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи”.

Правилами определено, что на почтовых отправлениях, предназначенным конкурсным комиссиям, на адресной стороне должна делаться по-

19

метка “На конкурс” (п. 66 “и”); на таких почтовых отправлениях может не проставляться обратный адрес (п. 68).

Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. № 1443 “О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд”.

Впостановлении определен целый ряд аспектов, касающихся подготовки специалистов по организации и проведению торгов. В частности, постановлением на Министерство экономики Российской Федерации возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет – Высшая школа экономики Министерства экономики Российской Федерации и Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1160 “О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения”.

Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 г. “О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд”.

Этим документом на Госкомитет РФ по стандартизации и метрологии возложена обязанность по созданию федеральной системы каталогизации продукции. Цель – формирование номенклатуры продукции для федеральных государственных нужд, повышение ее качества и конкурентоспособности на мировом рынке.

Постановление Правительства от 13 октября 1999 г. “Об обеспечении соблюдении экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий”.

Приказ Минэкономики России от 8 сентября 1997 г. № 104 “Об утверждении Положения об организации конкурсов на проведение научноисследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых по заказам Минэкономики России, в том числе работ, входящих в закрепленные за Министерством федеральные целевые программы”.

Приказ Минэкономики России от 30 сентября 1997 г. № 117 “Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) – (конкурсной документации)”.

Приказ Минэкономики России от 1 октября 1997 г. № 118 “Об утверждении Методических рекомендаций по реформе предприятий (организаций)”.

Вразделе I утвержденных приказом “Методических рекомендаций …” было установлено, что в целях обеспечения государственной поддержки

20

реформируемых предприятий к участию в конкурсах коммерческих высокоэффективных инвестиционных проектов, а также к торгам и конкурсам на размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд будут допускаться только предприятия, отвечающие оценочным критериям, устанавливаемым Правительством Российской Федерации (п. 20).

Оговорена возможность использования кредитных ресурсов на льготных условиях, предоставляемых МБРР в рамках проектов поддержки реструктуризации предприятий.

Кроме того, в разделе II (Методические рекомендации по разработке снабженческо-сбытовой политики предприятия) было рекомендовано (п. 44) иметь по любому виду сырья и материалов не менее двух поставщиков и указывалось, что для этого целесообразно проведение конкурсного отбора поставщиков. Вместе с тем отмечалось, что “покупка сырья, материалов и комплектующих изделий у одних и тех же поставщиков позволяет при необходимости получить у них отсрочку платежей из-за боязни потерять покупателя”.

Приказ Минэкономики России и Минобразования России от 31 декабря 1997 г. № 197/2731 “Об организации в Минэкономики России и Минобразовании России работы по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1997 г. № 1443 “О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд”.

Приказ Минэкономики РФ от 15 декабря 1997 г. № 172 “Об организации в Минэкономики России работы по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1997 г. № 1062 “Об утверждении Положения о звании “Поставщик продукции для государственных нужд России”.

Приказом утверждена инструкция, регулирующая порядок предоставления, подтверждения и лишения звания “Поставщик продукции для государственных нужд Российской Федерации”. В настоящий момент данный документ проходит регистрацию в Минюсте России.

Приказ Министерства науки и технологий РФ, Минэкономики России, Минфина от 17 октября 1997 г. № 94130/74н “Об утверждении Типового положения о порядке размещения заказов на выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов”.

Письмо Министерства науки и технологий Российской Федерации от 30 января 1998 г. № НП1-10-19 “О Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение НИОКР для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса)”.

21

Указанным письмом Миннауки России направило методические рекомендации, разработанные на основе “Типового положения о порядке размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупке и порядке заключения государственных контрактов” утвержденного совместным приказом Министерства науки и технологий РФ, Минэкономики России, Минфина России от 17 октября 1997 г. № 94/130/74н.

Приказ Рослесхоза от 28 июля 1997 г. № 97 “Об организации торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для нужд лесного хозяйства”.

Условия конкурсного отбора контрольных приборов учета объемов производства алкогольной продукции (приложение к приказу Минсельхозпрода России и Федеральной службы РФ по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 25,28 июля 1997 г. № 77, 341).

Основные положения порядка организации и проведения подрядных торгов (конкурсов) на строительство объектов (выполнение строительномонтажных и проектных работ) для государственных нужд (утверждены Госстроем России 6 мая 1997 г. № БЕ-18-9).

Положение об аттестации менеджеров по организации и проведению подрядных торгов в строительстве (утверждено Росстроем России 20 августа 1997 г.).

Положение об аттестации (сертификации) инжиниринговых фирм на право оказания услуг в организации и проведении подрядных торгов в строительстве (утверждено Госстроем России 20 августа 1997 г.).

Порядок организации закупок и поставок продовольственных товаров для обеспечения военных и приравненных к ним спецпотребителей (утвержден заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Я.М. Уринсмоном 27 мая 1997 г.).

Постановление Госкомстата России от 6 июня 1997 г. № 37 “Об утверждении федерального государственного статистического наблюдения за проведением торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд”.

Постановлением утверждена форма 1-конкурс: “Сведения о проведении торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд”.

Постановление Госкомстата России от 30 июля 1997 г. № 51 “О федеральном государственном статистическом наблюдении за проведением торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд”.

Постановлением введена форма 1-конкурс в новой редакции: “Сведения о проведении торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд”.

22

Постановление Госкомстата России от 25 декабря 1997 г. № 88 “Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения за уровнем цен на важнейшие виды продукции, закупленной государственными заказчиками на конкурсной основе”.

Постановлением утверждено приложение к форме 1-конкурс, которое вводится начиная с отчета за I квартал 1998 г.

Постановление Госкомстата России от 12 января 1998 г. № 4 “Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников на выполнение федеральных и межгосударственных целевых программ и поставок (закупок) товаров, работ и услуг для государственных нужд”.

Постановлением утверждены форма 1-БЗ (которая вводится начиная

сотчета за I квартал 1998 г.) и инструкция о порядке ее заполнения.

Внастоящее время проводится работа по внесению дополнений и изменений в действующую нормативную базу госзакупок.

Министерство экономического развития и торговли подготовило проект Указа “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных нужд”. Практически готов проект Положения “О порядке организации и проведении госзаказчиками объединенных конкурсов на совместное размещение заказов на поставку однотипных видов продукции”.

Министерством финансов и Министерством экономического развития и торговли совместно готовится межведомственный нормативный документ, определяющий порядок финансирования поставок для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников.

Встадии завершения находится документ, устанавливающий порядок согласования проведения закрытых конкурсов.

Министерство экономического развития и торговли оценивает прогноз госзакупок в 2000 г. в 433,4 млрд руб. или 145,6 % к уровню 1999 года.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Какой законодательный документ на сегодняшний день является основным при закупках продукции за счет средств федерального бюджета, внебюджетных источников финансирования?

2.В каком документе вводится понятие о лесных конкурсах?

3.Какое правило и каким документом определило порядок почтовых отправлений в конкурсные комиссии?

4.Когда и каким приказом утверждены “Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков). “Конкурсная документация”?

23

3. ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Государственные закупки и материально-техническое обеспечение

Задачи, решаемые в плановой (дефицитной) экономике:

добиться выделения фондов / лимитов, обеспечить прямые поручения поставщикам и подрядчикам

добиться выполнения поставок и подрядных работ (жалобы начальству и специфические методы)

“получить”, “выбить”, “достать” – профессия “толкача” эффективность и экономия затрат не существенны (план)

Государственные закупки и материально-техническое обеспечение

Задачи, решаемые в рыночной экономике:

привлечь возможно большое число поставщиков / подрядчиков

правильно организовать конкурс

добиться надлежащего выполнения контракта (правовые и экономические меры)

эффективность и экономия затрат приобретают первостепенное значение

В рыночной системе заказчики сами закупают товары, работы и услуги, что повышает уровень их ответственности и экономичности