4738

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Хабаровский государственный университет экономики и права» Кафедра финансов

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Учебное пособие

Хабаровск 2015

1

ББК У 9 (2) 26 Х 12

Муниципальные финансы : учеб. пособие / сост. М. Н. Соломко. – Хабаровск : РИЦ ХГУЭП, 2015. – 100 с.

Рецензенты: А.В. Барчуков, д-р экон. наук, профессор кафедры финансов и бухгалтерского учёта

ФГБОУ ВО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения» С.М. Чёрная, заместитель директора финансового департамента Администрации города Хабаровска

Содержание учебного пособия соответствует федеральному государственному образовательному стандарту по направлению «Экономика» для экономических вузов.

Предназначено для студентов бакалавриата всех форм обучения. Кроме того, пособие может представлять интерес для студентов магистратуры и аспирантов.

Утверждено издательско-библиотечным советом университета в качестве учебного пособия для студентов

© Хабаровский государственный университет экономики и права, 2015

2

4.2.Основы управления муниципальными финансами……………....…… 32

4.3.Характеристика функциональных элементов управления муници-

6.1.Сущность муниципальных заимствований……………………….…… 68

6.2.Понятие и структура муниципального долга. Методы управления

3

Введение

Курс «Муниципальные финансы» направлен на формирование и развитие у студентов знаний об особенностях организации финансовых отношений на муниципальном уровне. На современном этапе одним из приоритетов финансовой политики Российской Федерации является обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы. Очевидно, что достижение данной цели невозможно

вусловиях низкой эффективности управления муниципальными финансами. В связи с этим данное звено финансовой системы требует всестороннего изучения,

втом числе с теоретической точки зрения.

Данное учебное пособие содержит материал по базовым вопросам курса «Муниципальные финансы». В частности, в пособии рассмотрены:

–теоретические и организационные основы местного самоуправления;

–сущность муниципальных финансов;

–общие подходы к разработке и проведению муниципальной финансовой политики, основы управления муниципальными финансами;

–экономическое содержание местного бюджета, состав и структура его доходов и расходов;

–проблемы сбалансированности местных бюджетов, муниципальные заимствования и муниципальный долг;

–местные налоги;

–основы оказания муниципальных услуг.

Вопросы курса изложены с позиций действующего финансового законодательства, на основе общепризнанных в российской учебной и научной литературе подходов к рассмотрению экономических категорий.

Помимо теоретического материала пособие содержит вопросы, задания и тесты для самопроверки, что позволяет студентам самостоятельно оценить уровень полученных знаний и наиболее эффективно подготовиться к семинарским занятиям и экзамену. Учебное пособие предназначено для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению «Экономика». Кроме того, оно может представлять интерес для студентов других направлений и аспирантов.

Содержание учебного пособия соответствует требованиям федерального государственного образовательного стандарта по направлению «Экономика» и рабочей программе курса «Муниципальные финансы».

4

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1. Понятие и содержание местного самоуправления

Среди факторов, влияющих на организацию финансов, немалое значение имеют такие, как территориальное и политическое устройство, исторические и иные традиции. В связи с этим, прежде чем исследовать сущность муниципальных финансов, обратимся к содержанию местного самоуправления, рассмотрим его правовые, организационные и экономические основы.

Вопрос о периоде возникновения местного самоуправления как политического и общественного института носит дискуссионный характер. Существуют исторические свидетельства существования элементов местного самоуправления в Древнем мире и в эпоху Средневековья (древнегреческие полисы, «вольные города» Западной Европы и др.). Термин «местное самоуправление» был введён в

лексикон западноевропейскими учёными в первой половине ХIХ века. В России он стал употребляться в 1860-е годы. Однако даже на современном этапе это понятие используется далеко не во всех странах. Например, в ряде европейских стран вместо него употребляются термины «муниципальная власть», «местная власть», «децентрализация» [14].

Первые теории, объясняющие роль локальных территориальных единиц в политической и экономической системе и обосновывающие их право на определённую автономность от органов государственной власти, появились в первые годы ХIХ века. Наиболее известными концепциями местного самоуправления считаются теория свободной общины, общественно-хозяйственная теория, государственная теория, теория дуализма и теория социального обслуживания. Первоначально основной целью исследований в области местного самоуправления являлось обоснование права локальных территориальных сообществ на самостоятельное функционирование и развитие, поиск аргументов для ограничения вмешательства государственных органов в решение вопросов локального характера. В ХХ и ХХI вв. в рамках концепций местного самоуправления обосновываются оптимальные механизмы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти, разграничения предметов ведения и источников их финансового обеспечения и др. Выделим основные аргументы в пользу функционирования местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления и население локальной территории располагают более достоверной информацией о социально-экономическом состоя-

5

нии муниципального образования, что позволяет им принимать верные решения относительно его развития, распределения финансовых и иных ресурсов и т.д.

2.С точки зрения общества в целом, «цена» (финансовые и иные последствия) неверных решений, принятых на уровне муниципального образования, значительно меньше «цены» управленческих ошибок, допускаемых в случае централизованного управления.

3.Наличие конкуренции между муниципальными образованиями, что в конечном итоге создает мотивацию для повышения качества местного самоуправления и оказания муниципальных услуг.

По мнению большинства современных исследователей, местное самоуправление является достаточно сложной категорией, которая может быть рассмотрена, по крайней мере, с трёх точек зрения:

– местное самоуправление – форма самоорганизации жителей локальной территории;

– местное самоуправление – форма публичной власти;

– местное самоуправление – особый вид управленческой деятельности. Местное самоуправление как форма самоорганизации жителей локальной

территории характеризуется следующими основными признаками:

– население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу;

– население вправе осуществлять местное самоуправление не только через специально созданные органы, но и непосредственно, в любых не запрещённых законодательством формах;

– в ряде случаев законодательство позволяет муниципальным образованиям отказаться от формирования представительных органов, предоставив права по рассмотрению проектов муниципальных правовых актов сходу граждан.

Как форма публичной власти местное самоуправление обладает следующими признаками:

– юридическое закрепление вопросов местного значения муниципальных образований, полномочий и ответственности органов местного самоуправления;

– наличие аппарата управления, имеющего черты сходства с аппаратом государственного управления, и права легитимного принуждения;

– наличие собственной экономической основы, элементами которой являются средства местных бюджетов, муниципальная собственность и имущественные права муниципальных образований;

– наличие у органов местного самоуправления налоговых полномочий и пол-

6

номочий по введению неналоговых платежей, являющихся обязательными для лиц, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Характеризуя местное самоуправление как вид управленческой деятельности, необходимо выделить её субъектов и объект. Так, субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории муниципального образования. При этом население вправе осуществлять местное самоуправление как непосредственно, так и через выборные и иные специально созданные органы. Объектом управления являются различные сферы развития муниципального образования, включая, например, экономику, культуру, экологию и др. Управление муниципальным образованием осуществляется путём решения вопросов местного значения. Специфика местного самоуправления как вида управленческой деятельности заключается в юридически закреплённом праве жителей локальной территории воздействовать на её развитие.

Местное самоуправление – наиболее приближенная к населению форма власти, призванная регулировать отношения на локальной территории, обеспечивать стабильное экономическое, социальное, культурное развитие муниципального образования с целью достижения высокого уровня жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления, являющейся основным источником международного права в соответствующей сфере, «местное самоуправление – это право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в интересах местного сообщества» [4].

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» даётся следующее определение местного самоуправления. Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление основывается на системе принципов. Принципы местного самоуправления – идеи и положения, определяющие его построение и функционирование. К числу общих принципов местного самоуправления относятся:

– конституционные гарантии независимости местного самоуправления;

7

–самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

–обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления;

–недопустимость вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

–организационная обособленность органов местного самоуправления в системе решения общественных задач и взаимодействие с государством в вопросах осуществления общих задач;

–ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;

–открытость (прозрачность) деятельности местного самоуправления;

–сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления.

1.2.Модели местного самоуправления

С одной стороны, системы местного самоуправления различных стран имеют черты сходства, с другой – специфические признаки. В научной и учебной литературе представлены разнообразные классификации моделей местного самоуправления, отражающие территориальные, политические и иные особенности его организации. В рамках курса «Муниципальные финансы» наибольшее значение имеет классификация, которая учитывает экономические особенности моделей. В соответствии с этой классификацией в большинстве источников выделяют автономную (англосаксонскую) модель, модель наблюдаемого местного самоуправления и смешанную модели.

Автономная модель местного самоуправления получила развитие преимущественно в государствах с федеративным типом устройства. Эта модель предусматривает значительную степень самостоятельности органов местного самоуправления, отсутствие непосредственного подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти. В финансово-экономическом аспекте она характеризуется высокой степенью децентрализации и независимости в формировании финансовой основы местного самоуправления. Например, эта модель предполагает наделение органов местного самоуправления широкими полномочиями по введению и регулированию местных налогов. Предметом финансового контроля, осуществляемого органами государственной власти в отношении местного самоуправления, может быть соблюдение финансового зако-

8

нодательства, целевое использование средств, предоставленных местным бюджетам в форме межбюджетных трансфертов. Модель наблюдаемого местного самоуправления характерна для унитарных государств. Она представляется приемлемой для стран с небольшой территорией. Вторым обязательным условием её успешного функционирования выступает низкий уровень дифференциации со- циально-экономического развития муниципальных образований. Континентальная модель предполагает меньшую степень самостоятельности местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления контролируется посредством установления представительства государственной власти в муниципальных образованиях. Наряду с местным самоуправлением в муниципальных образованиях действуют органы государственной власти (должностные лица), осуществляющие прямое государственное управление. В рамках этой модели муниципальные образования более зависимы от органов власти в финансовом аспекте. Это находит отражение в составе бюджетных и налоговых полномочий органов местного самоуправления и механизме межбюджетного регулирования и в конечном итоге определяет структуру доходов местных бюджетов.

Смешанная модель характеризуется сочетанием элементов, присущих автономной и континентальной моделям. Смешанная модель получила развитие в странах, различных по уровню экономического развития, форме государственного устройства и особенностям политической культуры. Её разновидностями являются скандинавская и японская модели местного самоуправления.

По поводу принадлежности российской системы местного самоуправления к одной из трёх названных выше моделей существуют противоположные мнения. Мы полагаем, что сформировавшуюся в РФ модель можно назвать смешанной. С одной стороны, местное самоуправление в РФ обладает признаками, присущими автономной модели (конституционно гарантированная независимость, ограничения по сферам и предметам контроля, который вправе осуществлять органы государственной власти в отношении органов местного самоуправления). С другой стороны, механизм финансовых взаимоотношений субъектов Федерации и муниципальных образований позволяет выделить черты, характерные для континентальной модели. В их числе ограниченность налоговых полномочий органов местного самоуправления, высокая доля безвозмездных поступлений в структуре доходов местных бюджетов.

9

1.3.Территориальные основы местного самоуправления в РФ

Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в РФ формируются следующие виды муниципальных образований: сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения. Их краткая характеристика приведена в ст. 2 указанного Федерального закона.

Сельское поселение – это один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [8].

Городское поселение – город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [8].

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [8].

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [8].

Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования [8].

Внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [8].

10