4738

страция.

Долгосрочный бюджетный прогноз муниципального образования – это документ, содержащий прогноз основных характеристик местного бюджета (консолидированного бюджета муниципального образования), показатели финансового обеспечения муниципальных программ на период их действия, а также основные подходы к формированию муниципальной бюджетной политики на долгосрочный период. Согласно Бюджетному кодексу РФ, долгосрочный бюджетный прогноз муниципального образования формируется на период не менее 6 лет. Разработка долгосрочного бюджетного прогноза основывается на показателях прогноза социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Проект долгосрочного бюджетного прогноза подлежит предоставлению в представительный орган местного самоуправления в составе документов и материалов, прилагаемых к проекту местного бюджета. В период, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования решения о местном бюджете, долгосрочный бюджетный прогноз муниципального образования должен быть утверждён местной администрацией.

Как было указано выше, на современном этапе многими муниципальными образованиями утверждены муниципальные программы, обеспечена их интеграция в бюджетный процесс. Муниципальная программа – это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач со- циально-экономического развития муниципального образования.

Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ муниципального образования, их формирования и реализации утверждает местная администрация. В соответствии с действующим законодательством муниципальная программа может иметь сложную структуру и содержать подпрограммы, основные мероприятия и мероприятия. Подпрограммы выделяются в случае, если муниципальная программа охватывает сравнительно широкую сферу общественных отношений и её реализация направлена на решение нескольких взаимосвязанных крупномасштабных задач.

Механизм разработки и реализации муниципальных программ осуществляется по следующей схеме:

– инициирование разработки программы, основанное на анализе социальноэкономической ситуации в муниципальном образовании, определении приоритетных проблем, преодоление которых возможно с применением программного

61

метода управления;

–принятие главой муниципального образования решения о разработке муниципальных программ;

–формирование перечня муниципальных программ;

–разработка проектов муниципальных программ;

–публичное обсуждение проектов муниципальных программ;

–согласование проектов муниципальных программ;

–утверждение муниципальных программ постановлениями администрации муниципального образования;

–реализация муниципальных программ;

–мониторинг реализации муниципальных программ;

–оценка эффективности реализации муниципальных программ.

По каждой муниципальной программе определяются цель, задачи, основные индикаторы реализации программы и их целевые значения на весь срок реализации программы, объёмы финансового обеспечения, планируемый эффект. Основным источником финансовых ресурсов на реализацию программы являются средства местных бюджетов. Кроме того, допустимо привлечение средств других бюджетов бюджетной системы и ресурсов из внебюджетных источников. Обязательным требованием является соответствие объёмов расходов на реализацию программы, утверждённых постановлением администрации и определённых решением о местном бюджете. В случае расхождений после принятия бюджета должны быть внесены изменения в постановление об утверждении соответствующей программы. Ежегодно проводится оценка эффективности реализации муниципальных программ. К основным задачам оценки эффективности относятся выявление недостатков в механизме реализации программ, выявление причин отклонений фактических показателей реализации от целевых значений, корректировка содержания программ и др.

Оценка эффективности муниципальных программ основывается на системе критериев, которые определяются каждым муниципальным образованием индивидуально. Например, администрацией городского округа «Город Хабаровск» в качестве критериев оценки эффективности муниципальных программ определены индекс результативности, социальная значимость, уровень фактического финансового обеспечения программы (за весь период реализации и в отчётном году), качество управления программой, качество и достоверность ежегодного отчёта о реализации программы и ряд других [40].

В соответствии с действующим законодательством субъект РФ своим зако-

62

ном может предусмотреть обязанность муниципальных образований утверждать местный бюджет в программном формате.

Как было указано выше, местный бюджет составляется и утверждается сроком на один год либо на очередной год и плановый период. При этом субъект РФ своим законом может ввести обязательное требование об утверждении бюджетов муниципальных районов и городских округов на трёхлетний период. На бюджеты поселений такое требование со стороны субъекта РФ не распространяется. В случае составления и утверждения местного бюджета на один год, муниципальное образование обязано разрабатывать среднесрочный финансовый план. Среднесрочный финансовый план – это индикативный план, разрабатываемый на трёхлетний период и содержащий основные параметры бюджета муниципального образования. Порядок разработки среднесрочного финансового плана утверждает местная администрация.

Среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие показатели:

–прогнозируемый общий объём доходов и расходов соответствующего местного бюджета и консолидированного бюджета муниципального района (городского округа с внутригородским делением);

–объёмы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

–распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между городскими, сельскими поселениями (внутригородскими районами) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов);

–нормативы отчислений от налоговых доходов в бюджеты городских, сельских поселений (внутригородских районов), устанавливаемые (подлежащие установлению) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением);

–дефицит (профицит) местного бюджета;

–верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).

Составление проекта бюджета предполагает прогнозирование доходов бюджета, планирование бюджетных ассигнований, расчёт величины дефицита бюджета, определение потребности в источниках финансирования дефицита бюджета, разработку программы муниципальных заимствований и др.

63

Порядок и методику прогнозирования доходов местного бюджета утверждает финансовый орган муниципального образования. Прогнозирование доходов осуществляется финансовым органом муниципального образования во взаимодействии с главными администраторами доходов местного бюджета. Прогнозирование доходов основывается на показателях прогноза социальноэкономического развития, нормах (планируемых с очередного финансового года изменениях норм) бюджетного и налогового законодательства, сведениях, представленных главными администраторами доходов местного бюджета.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется соответствующими главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств в соответствии с порядком и методикой, утверждённой финансовым органом муниципального образования. Составление расходной части бюджета основано на принципе раздельного планирования ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств. При этом участники бюджетного процесса должны исходить из первоочередной необходимости исполнения действующих обязательств. Новые обязательства могут быть приняты только при наличии средств на финансовое обеспечение их исполнения. Принятие новых расходных обязательств предполагает оценку их социальной, экономической и бюджетной эффективности. Срок предоставления проекта местного бюджета на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением о бюджетном процессе в муниципальном образовании с учётом требований Бюджетного кодекса РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ, проект бюджета муниципального образования должен быть внесён в представительный орган местного самоуправления не позднее15 ноября года, предшествующего очередному. Бюджетным кодексом РФ установлены общие требования к содержанию решения о местном бюджете. Решение о местном бюджете всегда имеет текстовую часть и приложения. В текстовой части закрепляются основные характеристики бюджета (общий объём доходов, расходов, дефицита или профицита бюджета). Также в текстовой части утверждается общий объём расходов на исполнение публичных нормативных обязательств, верхний предел муниципального долга, в том числе долга по муниципальным гарантиям, объём межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам. Если бюджет формируется сроком на три года, все указанные показатели утверждаются на очередной год и плановый период. Кроме того, в этом случае решение о бюджете должно содержать объём условно утверждённых расходов бюджета на первый и второй год планового периода.

Приложениями к решению о местном бюджете утверждаются:

64

–перечень главных администраторов доходов местного бюджета;

–перечень главных администраторов источников финансирования дефицита местного бюджета;

–распределение бюджетных ассигнований в традиционном либо программном формате с учётом требований Бюджетного кодекса РФ и муниципального правового акта представительного органа местного самоуправления;

–ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

–источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

–другие показатели, предусмотренные решением муниципального образования. Одновременно с проектом местного бюджета в представительный орган под-

лежат представлению следующие документы и материалы:

–основные направления муниципальной бюджетной политики и основные направления муниципальной налоговой политики;

–предварительные итоги социально-экономического развития муниципального образования за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития муниципального образования за текущий финансовый год;

–прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

–прогноз основных характеристик консолидированного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (для муниципального района или городского округа с внутригородским делением) либо утверждённый среднесрочный финансовый план;

–пояснительная записка к проекту местного бюджета;

–методики (проекты методик) и расчёты распределения межбюджетных трансфертов;

–верхний предел муниципального внутреннего долга на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода);

–оценка ожидаемого исполнения местного бюджета на текущий финансовый год;

–предложенные представительным органом, органом внешнего муниципального финансового контроля проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

65

–паспорта муниципальных программ, если бюджетом утверждается распределение ассигнований в программном срезе;

–другие материалы и документы, предусмотренные муниципальным правовым актом. Порядок рассмотрения проекта местного бюджета определяется муниципаль-

ным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Решением представительного органа местного самоуправления может преду-

сматриваться процедура рассмотрения проекта местного бюджета в одном, двух либо трёх чтениях. Например, проект бюджета Находкинского городского округа рассматривается представительным органом в трёх чтениях, проект бюджета Вяземского муниципального района – в двух чтениях. В течение финансового года в принятый бюджет могут быть внесены изменения. Основания и порядок внесения изменений в утверждённый местный бюджет установлены решением представительного органа местного самоуправления.

Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии с правовыми актами представительного органа местного самоуправления, местной администрации и финансового органа муниципального образования с учётом норм Бюджетного кодекса РФ. Полномочия в области исполнения местного бюджета разграничены следующим образом.

Местная администрация обеспечивает исполнение местного бюджета. Финансовый орган организует его исполнение. Кассовое обслуживание исполнения большинства бюджетов осуществляют органы Федерального казначейства. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита местного бюджета исполняют бюджет в части соответствующих расходов либо источников финансирования дефицита.

Исполнение местного бюджета организовано на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Бюджетным кодексом РФ установлены основы исполнения бюджетов по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита. Эти подходы являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, то есть в полной мере распространяются на бюджеты муниципальных образований.

Законодательством предусмотрены различные варианты организации испол-

нения местных бюджетов. В соответствии с первым вариантом в территориаль-

ном органе Федерального казначейства открывается лицевой счёт финансового

органа муниципального образования. Соответственно финансовый орган муни-

66

ципального образования открывает и ведёт лицевые счета главных распорядите-

лей (распорядителей) средств местного бюджета, получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) источников финансирова-

ния дефицита местного бюджета, осуществляет санкционирование платежей.

Второй вариант предполагает, что территориальный орган Федерального казна-

чейства ведёт лицевые счета всех участников бюджетного процесса. Кроме того,

существует «смешанный вариант». Органы местного самоуправления вправе са-

мостоятельно выбирать вариант организации исполнения местного бюджета.

Вместе с тем Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения для муници-

пальных образований с высоким уровнем дотационности. Исполнение бюджетов таких муниципальных образований должно быть организовано на основе вари-

анта, предусматривающего открытие и ведение лицевых счетов всех участников бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Исполнение местного бюджета предусматривает ведение учёта всех соверша-

емых операций и их отражение в бюджетной отчётности. Основы ведения бюд-

жетного учёта и составления бюджетной отчётности, установленные Бюджет-

ным кодексом РФ и правовыми актами Министерства финансов РФ, распростра-

няются на бюджетный процесс на муниципальном уровне.

Отчёт об исполнении местного бюджета за квартал, полугодие, девять меся-

цев текущего финансового года утверждается правовым актом местной админи-

страции. Годовой отчёт утверждается в форме решения представительного орга-

на местного самоуправления. Принятию решения об исполнении местного бюд-

жета предшествует проверка годовой бюджетной отчётности контрольно-

счётным органом муниципального образования, рассмотрение проекта решения

исопровождающих его документов и материалов представительным органом.

Всоответствии с принципом прозрачности информация о ходе бюджетного процесса, проекты местных бюджетов и решений об их исполнении, утверждён-

ные бюджеты и отчёты об исполнении, иная информация, характеризующая со-

стояние местных бюджетов, является открытой. В целях повышения информа-

ционной открытости и привлечения внимания широкой аудитории к вопросам управления муниципальными финансами органы местного самоуправления пуб-

67

ликуют брошюры «Бюджет для граждан» и «Отчёт для граждан», в доступной форме раскрывающие основные подходы к организации бюджетного процесса и тенденции исполнения местных бюджетов.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Дайте определение местного бюджета по Бюджетному кодексу РФ.

2.Перечислите налоговые доходы бюджетов муниципальных районов.

3.Какие нормативы отчислений доходов в местные бюджеты вправе устанавливать субъекты РФ?

4.Каковы правовые основания возникновения расходных обязательств муниципального образования?

5.Какие ограничения на размер дефицита местного бюджета установлены Бюджетным кодексом РФ?

6.На каких документах и материалах основано составление проекта местного бюджета?

6.Муниципальный долг

6.1.Сущность муниципальных заимствований

Согласно статистическим данным, более 45 % муниципальных образований исполняют свои местные бюджеты с дефицитом. Значительно больший процент муниципальных образований предусматривает дефицит при утверждении бюджета на очередной год (очередной год и плановый период) и соответственно планирует источники его финансирования. Как следует из материалов предыдущего раздела, существуют различные способы финансирования дефицита местного бюджета, один из них – долговой метод. Данный метод предусматривает обращение к муниципальным заимствованиям. Кроме финансирования дефицита бюджета, назначение муниципальных заимствований заключается в привлечении средств для погашения долговых обязательств.

Правовые основы осуществления муниципальных заимствований закреплены Бюджетным кодексом РФ. В соответствии со ст. 103 Бюджетного кодекса РФ муниципальные заимствования – это займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемые на внутреннем рынке в валюте РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положения-

68

ми Бюджетного кодекса РФ в местный бюджет, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Бюджетным кодексом РФ установлено ограничение на размер муниципальных заимствований. Так, предельный объём муниципальных заимствований не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита местного бюджета и (или) погашение долговых обязательств муниципального образования.

В РФ муниципальные образования не вправе выходить на зарубежные финансовые рынки, например получать кредиты от зарубежных кредитных организаций либо правительств зарубежных стран, размещать долговые ценные бумаги на зарубежных фондовых биржах и т.д.

Муниципальные образования могут привлекать кредиты в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций. Кредиты предоставляются в валюте РФ, исключение составляют только бюджетные кредиты, выделенные в рамках целевых иностранных заимствований.

Законом (решением) о бюджете публично-правового образования, планирующего предоставление бюджетных кредитов, определяются основания и условия кредитования. Ставки процента по бюджетным кредитам значительно ниже по сравнению с предложениями кредитных организаций. В отдельных случаях субъекты РФ предоставляют кредиты муниципальным образованиям под нулевую ставку процента. Например, такие условия устанавливаются в ситуации, когда проблема несбалансированности местного бюджета обусловлена последствиями чрезвычайных ситуаций.

На современном этапе получил развитие новый механизм краткосрочного бюджетного кредитования, предназначенный для пополнения остатков на счетах бюджетов публично-правовых образований. Первоначально он применялся в отношении бюджетов субъектов РФ, в настоящее время распространяется на бюджеты муниципальных образований. Смысл механизма состоит в следующем. Муниципальное образование заключает соглашение с территориальным органом Федерального казначейства. Источником кредитования являются остатки средств на счете по учёту средств федерального бюджета. Кредит предоставляется на срок до 30 дней с условием возврата не позднее 25 ноября текущего года. Сумма кредита ограничена одной двенадцатой объёма доходов местного бюджета без учёта целевых межбюджетных трансфертов. В течение финансового года кредит может быть предоставлен неоднократно.

Кредиты на пополнение остатков на счете бюджета являются платными.

69

Обеспечение по кредиту не требуется. Если муниципальное образование нарушает условия погашения кредита, территориальный орган Федерального казначейства осуществляет взыскание задолженности за счёт налоговых и неналоговых доходов, подлежащих распределению в бюджет данного муниципального образования. Основным преимуществом механизма кредитования на пополнение остатков на счетах бюджетов является оперативность предоставления бюджетных средств. Как было указано выше, наряду с получением кредитов, органы местного самоуправления привлекают средства путём размещения муниципальных ценных бумаг. Этот способ восполнения недостатка финансовых ресурсов в РФ развит в меньшей мере, чем в зарубежных странах. Принимая решение об осуществлении заимствований, муниципальные образования РФ нередко отдают приоритет кредитам. Причин этой тенденции несколько: организационные сложности, связанные с размещением займа, риск недостаточного спроса на муниципальные ценные бумаги и, как следствие, невозможность получить необходимую сумму денежных средств в короткие сроки, несовершенство инфраструктуры финансового рынка.

Основы эмиссионной деятельности муниципальных образований определены Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии

иобращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Кмуниципальным ценным бумагам относятся выпущенные от имени муниципального образования облигации и иные эмиссионные ценные бумаги, удостоверяющие право их владельца на получение от эмитента денежных средств (иного имущества), установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями эмиссии.

Таким образом, могут быть выделены основные признаки муниципальных ценных бумаг:

1)эмитентом муниципальных ценных бумаг является исполнительнораспорядительный орган местного самоуправления, действующий от имени муниципального образования на основании устава;

2)муниципальные ценные бумаги являются долговыми ценными бумагами;

3)муниципальные ценные бумаги являются эмиссионными ценными бумагами, то есть размещаются выпусками. Ценные бумаги, относящиеся к одному выпуску, обеспечивают своим законным владельцам равный объём прав.

К муниципальным ценным бумагам применимы основные классификации долговых ценных бумаг. Приведём некоторые из них:

1. По срокам обращения выделяют краткосрочные (срок обращения – до 1 го-

70