4738

средств осуществляет внутренний контроль, направленный:

– на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчётности и ведения бюджетного учёта непосредственно самим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;

–подготовку и организацию мер по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Помимо внутреннего финансового контроля, главные распорядители (распорядители) средств местного бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета наделены полномочиями по осуществлению внутреннего аудита.

Третий компонент контроля, осуществляемого в отношении муниципальных финансов, – контроль со стороны представительного органа муниципального образования. Данный вид контроля реализуется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения местного бюджета на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, а также в ходе проводимых представительными органами слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Каковы особенности муниципальной финансовой политики?

2.Какова роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальными финансами?

3.Какие виды деятельности осуществляют контрольно-счётные органы муниципальных образований?

4.Приведите примеры муниципальных финансовых прогнозов и планов.

5.Назовите объекты муниципального финансового контроля.

5.Местные бюджеты как основное звено муниципальных финансов

5.1.Сущность местного бюджета

Местный бюджет является достаточно сложной категорией, содержание которой раскрывается в системе экономических и организационно-правовых признаков. Например, по мнению И.В. Ускова, бюджет можно рассматривать с позиций финансов, экономической теории, организации и управления, с политиче-

41

ской и правовой точки зрения.

Представим основные подходы к определению местного бюджета.

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [2]. При этом действующее бюджетное законодательство РФ устанавливает запрет на формирование каких-либо иных, отличных от бюджета форм исполнения расходных обязательств. Например, на современном этапе не допускается создание целевых бюджетных фондов, формирование которых было разрешено до 2008 года.

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Соответственно в системе местных бюджетов можно выделить бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты муниципальных районов, бюджеты муниципальных образований городов федерального значения, бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Расходные обязательства муниципального образования – это обусловленные муниципальным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования или действующего от его имени казённого учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публичноправовому образованию средства из соответствующего бюджета.

С организационно-правовой точки зрения местный бюджет – это финансовый план муниципального образования, утверждаемый на определённый срок и обязательный для исполнения всеми участниками бюджетного процесса. Например, Г.С. Закревская утверждает, что «необходимость в бюджете муниципального образования как в финансовом плане обусловлена требованиями рационального ведения муниципального хозяйства, учёта источников доходов и предположительных направлений использования средств и их объёмов. Непременным условием бюджета как финансового плана является сбалансирование его доходной и расходной частей». В соответствии с законодательством РФ местный бюджет утверждается в форме муниципального правового акта представительного органа местного самоуправления [2].

Вусловиях перехода к среднесрочному финансовому планированию муниципальным районам и городским округам предоставлено право формирование бюджета на трехлетний период либо бюджета на очередной финансовый год и

42

среднесрочного финансового плана, если законом субъекта Федерации не установлен срок, на который должны составляться и утверждаться бюджеты на его территории. Городские и сельские поселения вправе осуществлять однолетнее бюджетное планирование. На практике преобладающая часть муниципальных образований составляет бюджеты на трёхлетний период.

Экономическое содержание местного бюджета, как и бюджета любого пуб- лично-правового образования, относится к числу дискуссионных вопросов теории общественных финансов.

Например, И.В. Усков предлагает следующее определение: «Местный бюджет – экономические отношения, возникающие между муниципальными органами власти с субъектами хозяйствования, домашними хозяйствами с целью формирования и использования фондов денежных средств для обеспечения развития экономики территорий и удовлетворения социальных потребностей проживающего там населения» [32].

Местный бюджет как экономическая категория выполняет те же функции, что и бюджет любого публично-правового образования. Не останавливаясь на дискуссионных вопросах функций бюджета, приведём одну из наиболее распространённых точек зрения.

В качестве основной функции бюджета рассматривается перераспределение стоимости в денежной форме. Конкретными объектами перераспределения через бюджеты муниципальных образований являются национальный доход и часть национального богатства. Перераспределение осуществляется главным образом между различными группами населения, сферами муниципального управления и секторами экономики посредством налогового механизма формирования доходов местного бюджета и механизмов расходования бюджетных средств.

Большинство авторов (например, В.М. Родионова, О.В. Врублевская, Г.Б. Поляк) выделяют контрольную функцию бюджета, содержание которой состоит в отражении пропорций воспроизводственного процесса через параметры бюджетов бюджетной системы. По мнению указанных учёных, состояние местного бюджета может рассматриваться как один из индикаторов состояния финансов муниципального образования, результативности проводимой социальноэкономической политики и деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, основными функциями местного бюджета является перераспределение национального дохода и контрольная функция.

Очевидно, что данные функции могут быть реализованы различным образом в зависимости от типа публично-правового образования, формирующего бюд-

43

жет, экономических, политических и иных условий. Применительно к местному бюджету в современных экономических условиях может быть дана следующая краткая характеристика его общественного назначения:

–финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг посредством распределения средств местного бюджета в соответствии с приоритетами муниципальной политики, с учётом оценки потребности населения и юридических лиц в муниципальных услугах и качества последних;

–экономическое стимулирование отдельных секторов экономики или производителей товаров (работ, услуг) при помощи методов прямого и косвенного воздействия, в том числе посредством финансового обеспечения реализации инфраструктурных проектов и предоставления субсидий организациям и учреждениям различных организационно-правовых форм;

–регулирование уровня жизни населения посредством перераспределения средств через налоговый механизм и финансового обеспечения оказания услуг на бесплатной для граждан основе.

Материальным носителем бюджетных отношений являются средства местных бюджетов, которые также рассматриваются как компонент экономической основы местного самоуправления.

5.2. Бюджетные полномочия муниципальных образований

Бюджетные полномочия – установленные бюджетным законодательством права и обязанности органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса на муниципальном уровне [2].

Основные бюджетные полномочия муниципальных образований закреплены

вБюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

–установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета;

–составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении местного бюджета;

–установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

–определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

44

–осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

–установление, детализация и определение порядка применения бюджетной

классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;

–в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и др.

Кроме того, муниципальный район наделён следующими бюджетными полномочиями, связанными с организацией межбюджетных отношений с городскими и сельскими поселениями, расположенными на его территории:

–установление нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с бюджетным законодательством в бюджеты муниципальных районов;

–установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений и непосредственно предоставление таких межбюджетных трансфертов;

–определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ч. 4 ст. 35), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

–составление отчёта об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Городские округа с внутригородским делением также наделены дополнительными бюджетными полномочиями:

–установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с бюджетным законодательством в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

–установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов

45

из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригород-

ских районов и непосредственно предоставление таких межбюджетных трансфертов;

– составление отчёта об исполнении консолидированного бюджета городско-

го округа с внутригородским делением.

К дополнительным бюджетным полномочиям поселений относится установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населённых пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образо-

ваниями, входящих в состав территории городского (сельского) поселения.

5.3. Характеристика доходов местных бюджетов

Состав доходов местных бюджетов и принципы их формирования определе-

ны Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дохо-

ды местных бюджетов формируются за счёт налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.

Доходы от местных налогов (к ним относятся налог на имущество физиче-

ских лиц и земельный налог) подлежат зачислению в местный бюджет в полном объёме. Поступления от федеральных налогов зачисляются в местный бюджет по нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ.

В бюджеты городских округов (в том числе городских округов с внутриго-

родским делением) подлежат зачислению доходы от уплаты следующих феде-

ральных налогов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налого-

выми режимами:

–налог на доходы физических лиц – по нормативу 15 %;

–единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности – по нормативу 100 %;

–единого сельскохозяйственного налога – по нормативу 100 %;

–налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообло-

жения, – по нормативу 100%;

– государственной пошлины – в части видов, закреплённых за бюджетами го-

родских округов.

46

Субъект РФ своим законом вправе передать любые из указанных выше нало-

говых доходов бюджета городского округа с внутригородским делением (полно-

стью или частично) бюджетам внутригородских районов.

В таблице приведены нормативы отчислений доходов от федеральных нало-

гов в бюджеты муниципальных районов и поселений.

Таблица – Нормативы отчислений доходов от федеральных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений, %

Существует зависимость между разграничением вопросов местного значения между муниципальным районом и сельскими поселениями, с одной стороны, и разделением налоговых доходов между соответствующими бюджетами. Субъект РФ своим законом вправе закрепить за сельскими поселениями дополнительные вопросы местного значения (из числа вопросов местного значения городского поселения). Это требует перераспределения налоговых доходов от НДФЛ и единого сельскохозяйственного налога, взимаемых на территории сельских поселений, от бюджетов муниципальных районов в пользу бюджетов сельских поселений.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ субъекты РФ обладают полномочиями по установлению нормативов отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Подобная мера бюджетного регулирования позволяет увеличить объём налоговых доходов местных бюджетов, ре-

47

шить проблему их сбалансированности, а также создать дополнительные стимулы для укрепления налоговой базы.

Существует три вида нормативов отчислений доходов, устанавливаемых по решению органов государственной власти субъектов РФ для местных бюджетов:

–единые нормативы отчислений доходов;

–дополнительные нормативы отчислений доходов;

–дифференцированные нормативы отчислений доходов.

Единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты могут устанавливаться от всех налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Единые нормативы закрепляются законом субъекта РФ на бессрочный период. Термин «единый» означает, что норматив одинаков внутри группы муниципальных образований одного вида. При этом нормативы для городских округов, с одной стороны, и городских и сельских поселений, с другой стороны, могут различаться. Единые нормативы отчислений, как правило, устанавливаются от налогов, налоговая база которых размещена сравнительно равномерно. В противном случае применение данного инструмента бюджетного регулирования может усилить горизонтальные диспропорции, то есть углубить разрыв бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

По данным Министерства финансов РФ, в период с 2008 г. по 2014 г. число субъектов РФ, устанавливающих единые нормативы отчислений доходов, возросло с 54 до 78 [19]. Доля доходов, поступавших в местные бюджеты по единым нормативам, установленным региональными законами, оценивалась Министерством финансов РФ в диапазоне от 6,4 % до 11 % общего объёма налоговых доходов. Колебания суммы данных доходов и их удельного веса объясняются различными причинами, в числе которых выбор налогов, от которых установлены нормативы отчислений, состояние налоговой базы, а также результативность работы по обеспечению полной собираемости налогов. Наибольший вклад в формирование дополнительных доходов местных бюджетов обеспечивают поступления по единым нормативам от НДФЛ и налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения.

Дополнительные нормативы отчислений доходов закрепляются законом субъекта РФ о бюджете на очередной год и плановый период. Дополнительные нормативы отчислений доходов устанавливаются только от НДФЛ и служат полной либо частичной заменой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Замена осуществляется только по согласованию с органами местного самоуправления. При этом доходы, полученные по

48

дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ сверх расчётной суммы дотации, не изымаются из местного бюджета. Поступление доходов по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ в размере меньшем расчётной суммы дотации не компенсируется за счёт регионального бюджета и не учитывается при последующем распределении трансфертов в течение года.

Установление единых и дополнительных нормативов отчислений доходов в местные бюджеты – право субъекта РФ. Вместе с тем в Бюджетном кодексе РФ содержится требование, согласно которому субъект Федерации обязан обеспечить зачисление в местные бюджеты не менее 15 % налоговых доходов своего консолидированного бюджета от НДФЛ. Для выполнения данного требования субъект РФ вправе использовать в качестве инструмента регулирования дополнительные и (или) единые нормативы отчислений доходов.

Дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты устанавливаются от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ. Указанные нормативы закрепляются законом о бюджете субъекта на очередной год и плановый период. При определении нормативов отчислений субъект Федерации должен руководствоваться требованием о зачислении в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов своего консолидированного бюджета от данных акцизов.

Налоговые доходы от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ имеют целевое значение – они обеспечивают формирование муниципальных дорожных фондов.

По оценкам Министерства финансов РФ, в 2014 г. доходы местных бюджетов от данного источника составили около 2,5 % налоговых доходов местных бюджетов [19]. Муниципальный район обладает полномочиями по установлению единых нормативов отчислений доходов в бюджеты городских и сельских поселений, находящихся на его территории, от любых налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального района.

По данным Министерства финансов РФ, отдельные муниципальные районы устанавливают для бюджетов городских и сельских поселений нормативы отчислений от НДФЛ, единому сельскохозяйственному налогу, налогу, взимаемому в связи с применением патентной системы налогообложения и др.

Муниципальный район вправе установить дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в бюджеты городских и сельских поселений в случае, если

49

субъект РФ делегировал органам местного самоуправления района полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.

Городской округ с внутригородским делением может установить единые нормативы отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от любых налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет городского округа.

Состав неналоговых доходов местных бюджетов определён Бюджетным кодексом РФ. К основным видам неналоговых доходов местных бюджетов относятся:

–доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений,

атакже имущества муниципальных унитарных предприятий;

–доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий;

–доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;

–часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей (порядок определения нормативов отчислений от прибыли устанавливается муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);

–плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности;

–плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;

–плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;

–плата за негативное воздействие на окружающую среду;

–плата за пользование водными объектами, находящимися в муниципальной собственности, и др.

Кроме того, в местные бюджеты могут зачисляться средства самообложения граждан. Согласно ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, средства самообложения граждан – это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в

50