4738

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) го-

рода федерального значения – часть территории города федерального значения, в

границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред-

ственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [8]. Наде-

ление муниципальных образований статусов сельского, городского поселения,

городского округа и т.д., а также определение границ муниципальных образова-

ний входит в полномочия субъекта РФ и оформляется законом субъекта РФ [8].

При определении статуса муниципального образования субъект Федерации ру-

ководствуется критериями, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в том числе компактность территории, численность населения, пешеходная (транспортная) доступность административного центра, наличие инфраструктуры и иных условий для реше-

ния вопросов местного значения. Кроме того, на практике немалую роль играет исторический фактор.

Новыми для РФ видами муниципальных образований являются городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Их создание началось во второй половине 2013 г. после внесения очередных поправок в Фе-

деральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления».

По данным на 1 января 2015 г. на территории РФ действовало 22 734 муни-

ципальных образования [19]. Наиболее многочисленны сельские поселения (бо-

лее 80 % всех муниципальных образований). Наименее малочисленной катего-

рией остаются внутригородские районы – 257 единиц. По сравнению с 2013 г.

число муниципальных образований сократилось, что обусловлено объединением сельских поселений [19]. В последние годы тенденция уменьшения количества муниципальных образований в связи с их объединением является стабильной.

Основной причиной является низкий уровень экономического и налогового по-

тенциала, практически полная зависимость от безвозмездных поступлений из ре-

гионального бюджета и бюджета муниципального района, объективная невоз-

можность решения первоочередных вопросов местного значения. Кроме того,

свой вклад в проблему вносит отсутствие квалифицированных кадров, способ-

ных организовать управленческий процесс.

11

1.4. Экономическая основа местного самоуправления в РФ

Всоответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» экономическая основа местного самоуправления включает три компонента: средства местных бюджетов, имущество, находящееся в муниципальной собственности, и имущественные права муниципального образования [8].

Согласно действующему законодательству, муниципальная собственность признаётся государством и защищается им наравне с другими видами собственности. Средства местных бюджетов представлены двумя компонентами – доходами местного бюджета и источниками финансирования его дефицита. Средства местных бюджетов направляются на исполнение бюджетных и долговых обязательств муниципального образования в соответствии с решением о бюджете на очередной год (очередной год и плановый период).

Всобственности муниципальных образований могут находиться следующие виды имущества:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных

полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в случаях перераспределения вопросов местного значения между муниципальными образованиями в соответствии с законами субъекта РФ и муниципальными правовыми актами, а также в случае решения муниципальным районом на территории сельского поселения вопросов местного значения городского поселения [8].

Основным компонентом имущества, находящегося в муниципальной собственности, является имущество, предназначенное для решения вопросов мест-

12

ного значения. Перечень вопросов местного значения приведён в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Правовым основам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом посвящена ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии с её нормами, органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе предоставлять муниципальное имущество во временное возмездное пользование, продавать (приватизировать) его, распоряжаться им иным, не запрещённым законодательством способом.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчёты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.

Всоответствии с действующим законодательством существует три типа муниципальных учреждений – казённые, бюджетные и автономные. Основы деятельности всех типов муниципальных учреждений закреплены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Муниципальные учреждения владеют и пользуются муниципальным имуществом на праве оперативного управления.

Информация о количестве муниципальных учреждений, сферах их деятельности и оказываемых ими услугах является открытой, она представлена на официальном интернет-сайте www.bus.gov.ru [42].

Вкачестве примера укажем, что по состоянию на 1 ноября 2015 г. в Дальневосточном федеральном округе функционировали 7 222 муниципальных учреждения, из них 4 900 бюджетных учреждений, 1 714 казённых учреждений и 608 автономных учреждений. Почти во всех регионах Дальневосточного федерального округа в структуре муниципальных учреждений преобладают бюджетные учреждения. Исключение составляет только Еврейская автономная область, в структуре муниципальных учреждений которой почти 70 % занимают казённые

13

учреждения. Правовые основы деятельности муниципальных предприятий установлены Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Последним элементом экономической основы местного самоуправления являются имущественные права муниципального образования. В качестве примера имущественных прав можно указать право на долю в уставном капитале акционерного или иного хозяйственного общества.

Вопросы для самопроверки

1.Чем отличается определение местного самоуправления, данное в Европейской хартии местного самоуправления, от понятия, закреплённого в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»?

2.Каковы принципы местного самоуправления?

3.Каковы признаки автономной модели местного самоуправления?

4.Какие виды имущества могут находиться в собственности муниципального образования?

2.Экономическое содержание и назначение муниципальных финансов

2.1.Сущность муниципальных финансов

Вопрос о сущности муниципальных финансов носит дискуссионный характер, что обусловлено неоднозначностью теоретических представлений об экономическом содержании финансов и структуре финансовой системы.

В качестве методологической основы изучения сущности муниципальных финансов нами выбрана распределительная концепция финансов. Согласно её основным положениям, финансы – это денежные распределительные отношения по поводу формирования и использования денежных доходов, поступлений и накоплений домашних хозяйств, организаций, государства и муниципальных образований в целях решения социально-экономических задач [33].

Совокупность разнообразных финансовых отношений, объединённых по звеньям и сферам, образует финансовую систему. На наш взгляд, финансовая система включает три сферы: финансы домашних хозяйств; финансы организаций; общественные финансы. Муниципальные финансы входят в состав в сферу общественных финансов, наряду с государственными финансами.

14

Муниципальные финансы обладают всеми свойствами, присущими финансам как родовому понятию: денежный характер; распределительный характер; наличие материальных носителей в виде доходов, поступлений и накоплений.

Кроме того, муниципальные финансы характеризуются специфическими экономическими, юридическими и организационными признаками:

–возникновение и функционирование преимущественно на этапе перераспределения валового внутреннего продукта (в отличие, например, от финансов организаций, которые обслуживают этап первичного распределения);

–общественное назначение муниципальных финансов – удовлетворение общественных потребностей населения и хозяйствующих субъектов локальной территории (этим муниципальные финансы отличаются от государственных финансов, назначение которых состоит в удовлетворении общественных потребностей общенационального или регионального масштаба);

–субъектный состав, то есть обязательным участником отношений являются муниципальные образования, от лица которых действуют органы местного самоуправления либо муниципальные казённые учреждения;

–регулирование нормами государственного (в федеративных государствах – федерального и регионального) законодательства, а также положениями муниципальных правовых актов.

Мы полагаем, что муниципальные финансы – это распределительные и перераспределительные отношения по поводу формирования и использования денежных средств и денежных фондов муниципальных образований в целях удовлетворения локальных общественных потребностей.

На организацию муниципальных финансов влияет широкий круг факторов. К внешним факторам относятся модель местного самоуправления; территориальная организация местного самоуправления; законодательно закреплённая система разграничения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти; приоритеты государственной экономической, в том числе бюджетной, политики. Основными внутренними факторами являются специфика локальных общественных предпочтений и социально-экономических потребностей; экономический потенциал территории; политические, культурные и иные традиции.

На наш взгляд, все муниципальные финансовые отношения так или иначе связаны с формированием местного бюджета и находят отражение в операциях по доходам, расходам или источникам финансирования дефицита бюджета.

К основным видам муниципальных финансовых отношений можно отнести:

–отношения по поводу формирования налоговых и неналоговых доходов бюджета;

15

–отношения по поводу поступления в местный бюджет межбюджетных трансфертов и их перечисления в другие бюджеты бюджетной системы;

–отношения по поводу финансирования дефицита бюджета, например привлечения кредитных ресурсов для финансирования дефицита местного бюджета; размещение муниципального облигационного займа; предоставление муниципальных гарантий и исполнение обязательств по гарантиям; предоставление бюджетного кредита и др.;

–отношения по поводу распределения средств местного бюджета и их расходования, например, предоставление муниципальным учреждениям субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг; оказание финансовой поддержки отдельным хозяйствующим субъектам посредством субсидирования; финансовое обеспечение локальных чистых общественных благ; оказание мер финансовой поддержки отдельных категорий населения и др.

Наряду с представленной точкой зрения, в литературе изложены более широкие подходы к определению муниципальных финансов и их структуры. Так, по мнению А.И. Фисенко и В.Е. Шибанова, муниципальные финансы включают четыре звена: местный бюджет; муниципальные внебюджетные фонды; муниципальный кредит; финансы муниципальных унитарных предприятий. Л.И. Игонина полагает, что к муниципальным финансам относятся все денежные распределительные отношения, возникающие на территории муниципального образования и связанные с решением проблем его социально-экономического развития.

Вряде учебных и научных работ рассматриваются функции муниципальных финансов. В соответствии с распределительной концепцией выделяются две основные функции финансов – распределительная и контрольная. Эти функции присущи всем сферам и звеньям финансовой системы, включая муниципальные финансы. Муниципальные финансы, как и общественные финансы в целом, участвуют в основном в процессе перераспределения национального дохода, в то время как первичное распределение происходит в сфере организаций. Перераспределение осуществляется посредством изъятия части первичных доходов субъектов экономических отношений при помощи налогового механизма в местный бюджет и выделения бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение функций и задач местного самоуправления.

Всоответствии с воспроизводственной концепцией муниципальные финансы как составная часть общественных финансов выполняют следующие функции:

– образование централизованных денежных фондов;

– использование централизованных денежных фондов;

– контрольную функцию.

16

При выполнении муниципальными финансами их первой функции происходит формирование финансовых ресурсов органов местного самоуправления, в первую очередь доходов бюджетов, а также привлечение заёмных средств в случае недостатка доходов. Непосредственное формирование доходов осуществляется на стадии распределения в процессе первичного распределения и перераспределения национального дохода.

Выполнение второй функции связано с перераспределением аккумулированных в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов сообразно приоритетам государственной и муниципальной социальноэкономической политики и с учётом конкретных условий развития муниципального образования. Перераспределение финансовых ресурсов органов местного самоуправления направлено на преодоление диспропорций развития муниципального образования и содействие обеспечению условий для сбалансирования всех секторов муниципальной экономики.

Контрольная функция заключается в способности муниципальных финансов отражать состояние экономики муниципального образования и эффективность деятельности местного самоуправления. Об уровне и динамике социальноэкономического развития муниципального образования и результативности муниципальной политики свидетельствует объём средств, аккумулируемых в бюджете, структура доходов бюджета, потребность в заёмных средствах, направления и объёмы использования бюджетных средств.

В учебной и научной литературе можно встретить подходы, согласно которым муниципальные финансы наделяются регулирующей, стимулирующей, стабилизирующей функцией и др. Не отрицая научный интерес подобных точек зрения, отметим, что в данном случае речь, скорее, идёт о роли муниципальных финансов, но не об их функциях. Выполняя распределительную функцию, муниципальные финансы могут оказывать стимулирующее или, напротив, сдерживающее воздействие на тот или иной сектор экономики. Направление и степень воздействия муниципальных финансов на общественное воспроизводство непостоянно и меняется с учётом конкретных экономических условий, в то время как функции муниципальных финансов, как и любой экономической категории, достаточно стабильны во времени и отражают сущностные свойства категории. На наш взгляд, регулирование, стабилизация и экономическое стимулирование корректнее трактовать как функции органов местного самоуправления, реализация которых при помощи финансово-бюджетного механизма становится возможной благодаря объективным свойствам муниципальных финансов.

17

2.2. Муниципальные финансовые ресурсы

Материальным носителем муниципальных финансов являются финансовые ресурсы муниципального образования.

В Европейской хартии местного самоуправления выделены основные принципы формирования муниципальных финансовых ресурсов. Их смысл сводится

кследующему.

1.Органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточным объёмом финансовых ресурсов, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

2.Объём финансовых ресурсов органов местного самоуправления должен соответствовать характеру и составу полномочий, закреплённых за муниципальными образованиями законодательством.

3.Часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна формироваться за счёт местных налогов и неналоговых доходов, размер и условия уплаты которых органы местного самоуправления вправе регулировать.

4.Система местных финансов должна быть достаточно гибкой в целях обеспечения возможности маневрирования инструментами регулирования процессов формирования доходов местных бюджетов.

5.Защита интересов населения, проживающего на территории муниципальных образований с низким экономическим и бюджетным потенциалом, требует применения процедур выравнивания бюджетной обеспеченности.

6.Предоставляемые в местные бюджеты субсидии, по возможности, не должны носить узкоцелевой характер.

7.Органы местного самоуправления должны иметь доступ к национальным финансовым рынкам для восполнения дефицита бюджетных средств.

Муниципальные финансовые ресурсы подразделяются на денежные доходы, поступления и накопления. Примерами доходов являются налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные поступления. К поступлениям относятся поступления источников финансирования дефицита местного бюджета (в том числе бюджетные и банковские кредиты, поступления от размещения муниципальных займов, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, принадлежащих муниципальному образованию и др.). С определённой долей условности к накоплениям можно отнести остатки на счетах бюджета, в том числе остатки средств дорожного фонда. В соответствии с действующим законодательством РФ образование органами местного самоуправления переходя-

18

щих резервов, подлежащих обособленному управлению, не предусмотрено.

К муниципальным финансовым ресурсам применима классификация по источнику формирования средств. Согласно этой классификации, к собственным финансовым ресурсам муниципального образования относятся налоговые и неналоговые доходы. К заёмным – полученные в местный бюджет кредиты, средства от размещения облигационных займов. Привлечёнными муниципальными финансовыми ресурсами могут считаться остатки на счетах муниципальных бюджетных и автономных учреждений.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Каковы отличительные признаки муниципальных финансов?

2.Какие функции выполняют муниципальные финансы?

3.Назовите принципы формирования муниципальных финансовых ресурсов.

3.Развитие муниципальных финансов в России

3.1. Развитие муниципальных финансов в дореволюционный период (вторая половина XIX – начало ХХ в.)

На развитие муниципальных финансов в дореволюционный период влияли различные факторы, включая реформу местного самоуправления и состояние общественных финансов России в соответствующий период.

В середине 1860-х гг. в Российской империи была создана земская модель местного самоуправления. В соответствии с основными целями земской реформы и нормами законодательства о земском самоуправлении на органы земского управления были возложены полномочия по решению широкого круга вопросов. Для целей их реализации за местными бюджетами (бюджетами земств) были закреплены различные источники доходов.

Доходы бюджетов земств классифицировались на окладные и неокладные доходы. В состав окладных доходов местных бюджетов входили поступления от обложения земель и лесов, различных видов недвижимого имущества, платежи за получение патентов, прочих документов, выдача которых входила в компетенцию земских органов [10, 11]. Основными видами неокладных доходов являлись сборы с ценных бумаг, проценты с капитала, судебные пошлины. В структуре доходов земских бюджетов преобладали окладные доходы. Кроме местных

19

налогов, сборов и иных указанных платежей, в доходы местных бюджетов зачислялись безвозмездные поступления из общегосударственного бюджета. В некоторых источниках их называют «пособиями земству».

Всоставе расходов местных бюджетов выделялись обязательные и необязательные. К обязательным расходам относились расходы на содержание органов управления, на дорожное хозяйство, на социальное обслуживание. В состав необязательных расходов входили расходы на образование, здравоохранение, ветеринарию, экономические и иные мероприятия. Кроме того, при составлении и утверждении сметы земства могли предусматриваться резервы на случай возникновения непредвиденных расходов. Если у земства имелся долг, то в смете утверждались расходы на его обслуживание и погашение [11]. Несмотря на факультативный характер расходов на образование, медицинское обслуживание, их доля в местных бюджетах была значительной (более трети всех расходов).

Для местных бюджетов была характерна проблема дефицита бюджета, источником которой являлись опережающие темпы роста расходов. Существенной проблемой исполнения местного бюджета по доходам являлась значительная недоимка, в основном по доходам от обложения земель.

Основным финансовым документом земства являлась смета, в которой отражались доходы, расходы, а также остатки бюджетных средств. Смету земства можно сравнить с решением о местном бюджете современных органов местного самоуправления. Смета земства составлялась его исполнительным органом и предоставлялась на утверждение представительному органу вместе с объяснительной запиской, в которой приводилось сравнение расходов планируемого периода с данными отчётного года, а также давалось обоснование распределения бюджетных средств.

Интересным является тот факт, что бюджетное планирование в земствах и процесс формирования их доходов и расходов в большей мере регулировались нормативными документами Министерства внутренних дел Российской империи, а не Министерства финансов.

Для бюджетов крупных городов были характерны несколько иные тенденции формирования доходов и расходов бюджетов.

Вструктуре доходов бюджетов крупных городов преобладали поступления от прямых налогов (прежде всего, налог на недвижимое имущество и налоги, уплачиваемые торговыми организациями), сборы с предприятий (к ним относились типографии и предприятия коммунального хозяйства). К 1914 г. наблюдалась тенденция многократного увеличения доходов от предприятий, находящих-

20