4738

ся в городской собственности. Кроме того, в доходы местных бюджетов зачислялись сборы с городского имущества общего пользования, штрафы, косвенные налоги, доходы от размещения временно свободных денежных средств [37].

Основными направлениями расходов бюджетов в крупных городах являлись: содержание органов управления и городских учреждений, здравоохранение, образование. К 1914 г. существенно возросли расходы на содержание предприятий, таких как коммунальные предприятия, предприятия пищевой промышленности, типографии, транспортные предприятия и др. [37].

Для бюджетов крупных городов так же, как и для бюджетов земств, был характерен дефицит. Основным источником его финансирования являлись займы, в том числе облигационные. Нередко дефицит и необходимость заимствований были обусловлены активной инвестиционной деятельностью органов местного самоуправления, направленной на создание дорожной, коммунальной и иной инфраструктуры, благоустройство и развитие города.

По мнению многих историков и экономистов, существовавший в дореволюционной России механизм формирования финансовых ресурсов земств и городов позволял органам местного самоуправления активно участвовать в решении различных социальных, бытовых и экономических вопросов.

3.2. Развитие системы местных финансов в советский период

Изменение политического строя государства в 1917 г. привело к реорганизации системы управления и упразднению местного самоуправления. Функционирующие на уровне губерний, уездов, городов и других территориальных единиц органы управления – местные советы – представляли собой низовое звено системы государственной власти.

До середины 1930-х гг. к местным бюджетам относились городские, районные, уездные и губернские бюджеты.

В1918 – 1920 гг. местные Советы не обладали финансовой самостоятельностью. Их деятельность полностью финансировалась за счёт поступлений из государственного бюджета. В связи с этим в 1920 г. было принято решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный [20].

Вгоды новой экономической политики, напротив, роль местных бюджетов

существенно возросла. По мнению многих исследователей, уровень финансовой автономии местных Советов в данный период был сопоставим с дореволюционными показателями. Местные бюджеты получили статус самостоятельного звена

21

финансовой системы. За ними было закреплено более 30 видов доходов, включая налоги и сборы. Доля поступлений от местных источников составляла 50 % и более процентов общей суммы финансовых ресурсов местных советов. В их структуре преобладали налоговые и иные поступления от предприятий (прежде всего, предприятий коммунального хозяйства, сельского хозяйства и промышленности) [21]. Основными направлениями использования средств местных бюджетов являлись: содержание местных советских органов управления и учреждений; коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение; социальное обслуживание; сельское хозяйство; транспортное хозяйство и другие экономические вопросы. В ведение местных Советов была передана значительная часть учреждений социально-культурной сферы [20, 21].

К 1926 – 1927 гг. преобладающая часть расходов осуществлялась за счёт бюджетов низовых звеньев местного советского управления, то есть городских и районных бюджетов, что тоже является индикатором децентрализации.

В1930-е гг. децентрализация сменилась новым этапом снижения автономии местных бюджетов и их роли в финансовом обеспечении социальных и экономических вопросов. Этому способствовали следующие обстоятельства: проведение налоговой реформы, в результате которой значительно сократилось число местных налогов; упорядочение бюджетного устройства СССР, предусматривающее включение местных бюджетов в состав общегосударственного бюджета

СССР. Основным источником доходов местных бюджетов стали поступления от регулирующих налогов, основным из которых был налог с оборота [20].

Согласно Конституции СССР 1936 г., в состав местных бюджетов включались областные, краевые бюджеты, бюджеты городов республиканского подчинения, районные, окружные, городские бюджеты, бюджеты рабочих посёлков и сельских Советов [20].

Вгоды Великой Отечественной войны перечень местных налогов был не-

сколько расширен в целях укрепления финансовой основы местных советов. Эти изменения были связаны с наделением местных Советов дополнительными пол-

номочиями по решению социально-бытовых вопросов (например, обеспечение жильём эвакуированного населения, социальное обеспечение населения, воз-

вращающегося из эвакуации и др.).

В послевоенный период развитие системы местных бюджетов осуществля-

22

лось по пути усиления бюджетной централизации. Это проявилось в перерас-

пределении средств от бюджетов низового уровня (например, бюджетов сель-

ских Советов, рабочих посёлков и районных бюджетов) к местным бюджетам вышестоящего уровня (в частности, краевым и областным). Уровень налоговой и бюджетной автономии местных Советов оставался низким. Роль основного ис-

точника финансовых ресурсов по-прежнему сохранялась за налогом с оборота.

Кроме того, в условиях несоответствия круга местных вопросов объёму налого-

вых доходов существовала необходимость в предоставлении дотаций. Отсут-

ствие экономической связи между суммой доходов, поступающих в местный бюджет, и результатами экономического развития соответствующей территории привело к ослаблению мотивации местных советов к проведению политики, поз-

воляющей получать общественно и экономически значимый результат [20].

Таким образом, на протяжении практически всего советского периода мест-

ные советы обладали незначительной финансовой самостоятельностью. Исклю-

чение составили только период новой экономической политики и годы Великой Отечественной войны. Расширение бюджетной автономии местных советов на этих этапах развития государства рассматривалось в качестве временных мер,

направленных на преодоление экономических трудностей, обусловленных поли-

тическими и иными факторами. Недостатки сложившейся к 1990 г. системы фи-

нансовых отношений органов государственного управления СССР обусловили необходимость проведения реформы.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного само-

управления и местного хозяйства в СССР», которым было введено понятие

«местное самоуправление».

Полномочия по управлению на местном уровне сохранялись за местными Сове-

тами. При этом предполагалось расширение самостоятельности этих органов, что было закреплено гарантиями политической, экономической, финансовой независи-

мости от органов государственной власти, политических структур и др. Экономиче-

ской основой деятельности Советов должна была стать коммунальная собственность,

а в качестве основного источника доходов местных бюджетов был определён подо-

ходный налог. Однако на практике эти нормы не были реализованы.

23

3.3. Развитие системы муниципальных финансов в условиях перехода России к рыночной экономике

Развитие системы муниципальных финансов России в постсоветский период начинается с принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Этим Законом было уточнено понятие местного самоуправления, установлена его многоуровневая система, определён перечень административно-территориальных единиц, в границах которых устанавливалось местное самоуправление. В целях упорядочения системы местного самоуправления были выделены представительные и исполнительнораспорядительные органы местного самоуправления. За органами местного самоуправления была закреплена муниципальная собственность, составлявшая материальную основу осуществления ими полномочий.

Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» ввёл понятие «бюджетная система РСФСР», определил её структуру, основополагающие принципы формирования бюджетов бюджетной системы. Местные бюджеты образовывали третий уровень бюджетной системы РСФСР. На органы местного самоуправления возлагались бюджетные полномочия. В целях формирования финансовой основы деятельности им предоставлялось право введения на соответствующей территории 23 местных налогов. Примерами местных налогов являются налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, сбор за право торговли, налог на рекламу, сбор с владельцев собак, сбор на уборку территорий населённых пунктов. Также законодательными актами, принятыми с 1991 г. по 1993 г., были определены основы межбюджетных отношений.

Одним из них является Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Данный Закон был направлен на обеспечение гарантий бюджетной устойчивости и самостоятельности региональных и местных бюджетов, а также на формирование правовых основ межбюджетных отношений на региональном уровне.

Законом были введены понятия закреплённых и регулирующих доходов, минимального бюджета. Под закреплёнными доходами понимались доходы, кото-

24

рые в полном объёме на постоянной основе или в фиксированном размере (доле) на долговременной (не менее 5 лет) зачисляются в региональный (местный) бюджет. Регулирующие доходы – доходы, поступающие в бюджеты нижестоящего уровня в виде процентных отчислений от налоговых и иных платежей по нормативам, установленным на срок 1 год. Органы власти наделялись правами по установлению единых или дифференцированных нормативов отчислений по регулирующим доходам в отношении нижестоящих бюджетов. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов законом устанавливалось требование по минимальному уровню закреплённых доходов.

На практике требование по обеспечению минимального уровня закреплённых доходов в местных бюджетах не соблюдалось. Значительная часть финансовых ресурсов местных бюджетов формировалась за счёт регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Неоспоримое значение для формирования системы местного самоуправления имело принятие Конституции Российской Федерации. Основным законом Российской Федерации установлены гарантии независимости местного самоуправления. Следующий этап в развитии муниципальных финансов в РФ связан с принятием двух федеральных законов – Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления».

Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был закреплён открытый перечень вопросов местного значения, включавший 30 позиций, была предусмотрена возможность делегирования государственных полномочий РФ (субъекта РФ) органам местного самоуправления.

Было определено, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с данным Законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Состав доходов местных бюджетов определялся в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ следующим образом:

– доходы от уплаты местных налогов, сборов и штрафов, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закреплённые на долговременной основе;

25

–денежные средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;

–поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

–дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления;

–другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Законом было установлено право органов местного самоуправления по самостоятельному распоряжению средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчётного года не подлежала изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Впоследствии данное положение было закреплено принципом самостоятельности бюджетов в Бюджетном кодексе РФ.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривались средства на финансирование решения вопросов местного значения и на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» определялись минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль, подоходного налога, НДС, акцизов), подлежащие закреплению за местными бюджетами.

Нормативы должны были устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ на срок не менее 3 лет.

Расчёт долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за местными бюджетами, производился исходя из общего объёма средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта РФ устанавливал для каждого муниципального образования долю соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе в соответствии с фиксированной формулой исходя из их среднего уровня по субъекту РФ.

Законом давалась детальная регламентация системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне (принципы и порядок предоставления финансо-

26

вой помощи). Было установлено, что в бюджете субъекта РФ создаётся фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формировались путём отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществлялось в соответствии с фиксированной формулой. Данная формула учитывала численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ. Доля каждого муниципального образования в общем объёме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливалась в процентах и утверждалась законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Во вступившем в действие в 2000 г. Бюджетном кодексе РФ были определены виды расходов, финансируемые исключительно из местных бюджетов, а также состав расходов, осуществляемых из всех бюджетов бюджетной системы.

Порядок формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований в 1990-е гг. имел ряд недостатков, в том числе:

–нечёткость разграничения бюджетных полномочий;

–нечёткость разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями различных типов;

–низкий уровень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления;

–нестабильность системы формирования доходов местных бюджетов, что не создавало экономической заинтересованности органов местного самоуправления

вукреплении налогового потенциала территории;

–непрозрачность и неупорядоченность межбюджетных отношений на региональном уровне.

В целях совершенствования правового регулирования местного самоуправления и создания основы для преодоления указанных недостатков в октябре 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По настоящее время данный Закон остаётся основным источником права, регламентирующим организационные и экономические основы местного самоуправления. Законом чётко определены виды муниципальных

27

образований, в границах которых осуществляется местное самоуправление. С принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в связи с совершенствованием правового регулирования межбюджетных отношений» принципиально изменились подходы к формированию местных бюджетов. Бюджетным кодексом РФ в уточнённой редакции были разграничены бюджетные полномочия между муниципальными образованиями, установлены закрытые перечни доходов бюджетов всех видов муниципальных образований, определены основы формирования расходов местных бюджетов.

Отдельное внимание было уделено механизмам межбюджетного взаимодействия муниципальных образований между собой и с субъектом РФ, в том числе определены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Корректировке было подвергнуто правовое регулирование вопросов, связанных с дефицитом местных бюджетов и его финансированием. С момента вступления указанных поправок в действие бюджетное законодательство РФ неоднократно менялось и дополнялось. Вместе с тем подходы, заложенные Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, в целом сохраняются. Современные подходы к организации муниципальных финансов нередко вызывают критику в научных и финансовых кругах. Как учёные, так и экономисты-практики указывают на нерациональность разграничения доходных источников между бюджетами публично-правовых образований, несоответствие перечня вопросов местного значения финансовым возможностям муниципальных образований, несовершенство системы трансфертов и другие аспекты.

Муниципальные финансы России в своем развитии прошли несколько этапов. В современных условиях их эволюция продолжается. Очевидны предстоящие изменения, связанные с принятием новой редакции Бюджетного кодекса РФ в 2016 г. и целого ряда других правовых актов.

Анализируя развитие муниципальных финансов, безусловно, следует учитывать не только правовой фактор, но также экономическое состояние страны и региона, приоритеты государственной и муниципальной политики и другие обстоятельства.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Назовите основные виды доходов местных бюджетов дореволюционной России.

2.Как менялся уровень финансовой автономии местных Советов в 1918 – 1990 годах? Что являлось причиной его изменений?

3.Охарактеризуйте подходы к формированию доходов местных бюджетов в 1990-е годы.

28

4. Муниципальная финансовая политика и управление муниципальными финансами

4.1. Понятие и содержание муниципальной финансовой политики

Под финансовой политикой понимается совокупность мер, разрабатываемых экономическими субъектами в области использования финансовых ресурсов, обеспечивающих формирование финансовой основы для реализации мероприятий экономической и социальной политики государства, а также для достижения целей и задач организаций и домохозяйств.

Собственную финансовую политику разрабатывают и реализуют все без исключения экономические субъекты, включая муниципальные образования.

Муниципальная финансовая политика может быть определена как совокупность мер, разрабатываемых органами местного самоуправления в области формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов в целях достижения приоритетов развития муниципального образования.

Муниципальная финансовая политика является частью муниципальной экономической политики, следовательно, её цели, задачи и мероприятия должны соответствовать общеэкономическим ориентирам развития муниципального образования. Муниципальная финансовая политика, с одной стороны, имеет черты сходства с государственной финансовой политикой, с другой – обладает рядом особенностей. К ним относятся:

–согласованность с государственной финансовой политикой, отсутствие противоречий с общегосударственными и региональными приоритетами в сфере развития общественных финансов;

–объективная невозможность оказания воздействия на отдельные аспекты финансово-экономической системы, ограниченность направлений и инструментов управления, что определяется сферой полномочий (предметов ведения) муниципальных образований;

–зависимость финансовой основы местного самоуправления от межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы, что ограничивает самостоятельность муниципальных образований в сфере проведения финансовой политики.

Разработку муниципальной финансовой политики осуществляет финансовый орган муниципального образования или должностное лицо, в обязанности которого входит управление финансами.

На разработку и реализацию муниципальной финансовой политики влияют

29

внешние и внутренние факторы. В числе внешних факторов можно выделить следующие: модель местного самоуправления; экономическая и политическая ситуация в государстве (регионе); состояние финансового рынка; государственная финансово-бюджетная политика; система законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления. К внутренним факторам могут быть отнесены: тенденции социально-экономического развития муниципального образования; характер приоритетных задач, стоящих перед органами местного самоуправления; объём и структура финансовых ресурсов, аккумулируемых на территории муниципального образования.

Формирование муниципальной финансовой политики строится на следующих основных принципах:

1)целенаправленность – качественное и количественное обоснование целей

изадач финансовой политики;

2)объективность и реалистичность – предполагает определение реалистичных целей, соответствующих специфике социально-экономического развития муниципального образования, характеру актуальных проблем, а также финансовому потенциалу муниципального образования и возможностям по мобилизации доходов местного бюджета. Также этот принцип предусматривает использование обоснованных методов бюджетного прогнозирования и планирования;

3)системность. Данный принцип раскрывается в трёх аспектах. Во-первых, соответствие направлений муниципальной политики основным приоритетам финансовой политики государства (региона). Во-вторых, муниципальная финансовая политика должна рассматриваться как часть более сложной системы – со- циально-экономической политики муниципального образования. Это предполагает, что основой для разработки муниципальной финансовой политики должны быть показатели социально-экономического развития муниципального образования, а финансовая политика должна быть ориентирована на решение стратегических задач развития муниципального образования. В-третьих, обеспечение внутренней целостности, отсутствия противоречий между целями, отдельными направлениями финансовой политики, учёт комплексного влияния инструментов финансовой политики на объект регулирования;

4)эффективность. Данный принцип предполагает:

– распределение финансовых ресурсов с учётом приоритетов социально - экономического развития, планируемых и фактических результатов деятел ь- ности соответствующих распорядителей средств, реализации муниципальных программ;

30