Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

технических регламентов, которые распространяются на обычную продукцию.

Необходимо отметить, что технические регламенты принимаются только в целях защиты жизни или здоровья граждан, животных и растений, имущества, охраны окружающей среды, а также в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности:

•безопасность излучений;

•ядерную и радиационную безопасность.

В[63] неоднократно подчеркивается, что требования технических регламентов должны быть минимально необходимыми и не создавать препятствий осуществлению нормальной предпринимательской деятельности. Одной из мер для выполнения этого условия является указание, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции и связанных с ней процессов, на которые распространяются его требования. Это правило дополнено указанием, что сами требования технического регламента также должны быть исчерпывающими.

Вглаве 3 [63] уделено внимание целям и принципам стандартизации, правилам разработки и утверждения национальных стандартов, стандартам организаций.

Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя в Системах добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем:

• принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств;

211

• принятие декларации о соответствии на основании доказательств, полученных с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра).

Форма подтверждения соответствия в виде обязательной сертификации в наиболее полной мере обеспечивает безопасность и надежность ОИАЭ. Это вытекает из ст. 37 [10]: «Оборудование, из-

делия и технологии для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения подлежат обязательной сертификации

всоответствии с законодательством Российской Федерации».

Вглаве 6 [63] указаны органы и объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия и обязанности этих органов. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов могут осуществлять уполномоченные органы исполнительной власти.

Первое важное условие создания и эффективного применения системы технического регулирования в атомной отрасли – установление четкого разделения полномочий и ответственности между органами государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности за разработку технических регламентов, необходимых для применения правил и методов исследований, испытаний и измерений; за внедрение, реализацию требований и пересмотр регламентов, правил и методов с учетом достигнутого уровня развития материаль- но-технической базы отрасли и научно-технического прогресса.

Второе не менее важное условие – установление и четкое распределение функций, полномочий и меры ответственности между осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии Ростехнадзором, МЧС и Минздрава, включая подведомственные ему федеральные органы.

Уместно отметить обстоятельство, на которое недостаточно обращается внимание: атомные объекты, как они определены в [10], неоднородны с позиции норм закона [63]. Так, ядерные материалы, радиоактивные вещества, тепловыделяющие сборки и радиацион-

212

ные источники являются предметом производства – продукцией, и [63] предусматривает разработку требований ядерной и радиационной безопасности к процессам производства, эксплуатации, транспортирования, хранения этой продукции, но не при проектировании и сооружении самих установок, на которых эта продукция производится.

А ядерные установки и пункты хранения являются продукцией тогда, когда они создаются или продаются. Облученные тепловыделяющие сборки – результат эксплуатации тепловыделяющих сборок в составе ядерных установок, а радиоактивные отходы, которые хранятся на пунктах хранения, – это отходы производства ядерных материалов, радиоактивных веществ и тепловыделяющих сборок, отходы эксплуатации ядерных установок и результат утилизации радиационных источников.

При таком дифференцированном подходе к атомным объектам и их разнообразии едва ли следует стремиться к реализации единого принципа, положенного в основу системы технических регламентов (по видам деятельности или по объектам). Здесь необходимо проявить гибкость, исходя именно из принципа максимального сохранения наработанной системы требований по безопасности, содержащихся в федеральных нормах и правилах.

Подробнее этот вопрос освещен в [65], где проанализированы противоположные интенции обоих федеральных законов [10, 63] (рис. 11.7).

Там же предложена иллюстрация иерархии нормативных документов, облегчающая понимание требований по безопасности в рамках, установленных обоими федеральными законами (рис. 11.8). Хотя в настоящее время из закона исключено разделение технических регламентов на общие и специальные, связь между ними и рекомендательными документами в сфере технического регулирования сохраняется.

213

Но при обоих подходах остается проблема несоответствия эксплуатируемых объектов действующим требованиям феде-

ральных норм и правил. Конечно, технические регламенты – это не законы, а документы, принимаемые федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства или уполномоченными органами власти. В области использования атомной энергии технические регламенты должны устанавливать обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность. Но правовой статус технических регламентов соответствует статусу тех нормативно-правовых документов, которыми они приняты.

Если совершенствование норм, усиление технических требований по обеспечению ядерной и радиационной безопасности станет возможно только через изменение законов, то возникнет противоречие международной практике в атомной отрасли и объективно затормозится как развитие собственно технологий, так и развитие самих требований.

Именно по этим причинам на момент написания книги ни один технический регламент в области использования атомной энергии так и не разработан, хотя на разных стадиях разработки находятся технические регламенты по безопасности продукции, используемой на атомных объектах: электротехническое оборудование, машины, механизмы, краны, лифты и т.п. По мере вступления в силу этих документов будет формироваться правовое поле в области технического регулирования атомных объектов.

В заключение главы полезно привести результаты поиска специалистами НТЦ ЯРБ основных определений российского законодательства, выполненного по базам данных (Гарант, Консультант плюс, РИС), словарям и энциклопедиям. Оказалось, что такие основополагающие понятия, как «закон», «правило», «норма», «требование» определены не в законодательстве, а в словарях и пособиях. В постановлении Госдумы содержатся только определения «нормативный правовой акт» и «правовая норма». Эту особенность отечественной юридической сферы полезно иметь в виду при рассмотрении системы нормативных документов в области использования атомной энергии, где большое значение придаётся как раз наличию, согласованию и непротиворечивости нормативных определений.

215

Глава 12 НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

12.1. Создание системы нормативных документов2

Разработка НД в технических науках всегда была почетной работой ученых, проектантов, конструкторов и других специалистов. Установление положений и требований НД служит демонстрацией признания предшествовавших ему исследований, проектных и конструкторских разработок, т.е. практической значимости полученных результатов.

В СССР до образования органа государственного регулирования ЯРБ нормативные документы разрабатывали специалисты организаций, которые осуществляли деятельность в области использования атомной энергии. Соответствующие ведомства, ответственные за развитие сферы использования атомной энергии, организовывали и финансировали разработку НД для регламентирования своей деятельности и широкого распространения научных достижений. Таким образом, первый этап развития нормативной базы в области использования атомной энергии характеризовался тем, что разработку и утверждение НД выполняли министерства, которые были заинтересованы в развитии атомной технологии.

С образованием органа государственного надзора за безопасным ведением работ в атомной энергетике (Госатомэнергонадзора

СССР) организация разработки НД стала одной из его основных задач. Госатомэнергонадзору был поручен контроль их разработки министерствами и ведомствами на основе требований к обеспечению безопасности объектов атомной энергетики, базировавшихся на научно-техническом опыте. Поэтому влияние министерств, ответственных за развитие сферы использования атомной энергии, на формирование нормативной базы по безопасности становилось более цивилизованным, соответствующим международной практике.

Свою деятельность Госатомэнергонадзор начал с создания перечня и плана разработки норм и правил в области использования

2 В разделе использованы материалы В.П. Слуцкера из книги [32].

216

атомной энергии – Сводного перечня и плана разработки правил и норм в области атомной энергетики (СППНАЭ). Первый вариант перечня утвержден в 1985 г., а затем после корректировки в связи с Чернобыльской аварией переутвержден в 1987-м.

Всостав СППНАЭ-87 вошли НД, утвержденные органами государственного надзора (Госатомэнергонадзор, Минздрав) или согласованные этими органами. Ведомственные документы, не требующие согласования органов надзора, в перечень не были включены.

Всоответствии с компетенцией органов надзора в СППНАЭ-87 были представлены НД, освещавшие вопросы проектирования, сооружения атомных объектов (АС, исследовательские ядерные установки, ядерные установки судов), конструирования, изготовления оборудования, важного для безопасности этих объектов, защиты от ионизирующего излучения персонала и населения.

Разработка НД была организована следующим образом. Ответственность за качество и сроки разработки документов СППНАЭ-87 была возложена на министерства и ведомства, в ведении которых находились организации-исполнители, а также соисполнители этих документов. Министерства должны были финансировать разработку НД, выполняемую подведомственными организациями. Госатомэнергонадзор контролировал выполнение разработки НД, а также согласовывал или утверждал совместно с соответствующими министерствами и ведомствами разработанные НД в соответствии со своей компетенцией.

Из перечня 101 НД, запланированного в соответствии с СППНАЭ-87 для утверждения или согласования Госатомэнергонадзором (в последующем Госпроматомнадзором), 51 был утвержден и согласован. Остальные документы были сняты с разработки из-за отсутствия необходимого финансирования или неактуальности тематики документа.

В1991 г. был образован Госатомнадзор России и ему были переданы функции регулирования безопасности объектов использования атомной энергии, ранее не находившиеся в компетенции его предшественников. Работа по созданию и совершенствованию системы НД по ядерной и радиационной безопасности была продол-

217

жена и велась в первые годы его деятельности по следующим направлениям:

•доработка НД, включенных в СППНАЭ-87;

•разработка первоочередных нормативных документов, регулирующих безопасность новых для Госатомнадзора объектов и видов деятельности в области использования атомной энергии.

Организация разработки и разработка НД, регулирующих безопасность в области использования атомной энергии, была возложена Госатомнадзором на НТЦ ЯРБ. В начале 1990-х существовали особые трудности в организации разработок НД, связанные с переходом экономики России на рыночные отношения, а также с отсутствием необходимой законодательной базы.

Министерства не были заинтересованы в финансировании разработки НД, которые утверждались Госатомнадзором. В свою очередь, НТЦ ЯРБ не имел необходимого финансирования для привлечения высококвалифицированных специалистов атомной промышленности для разработки указанных документов.

В связи с этим количество утвержденных НД сократилось, а сроки разработки некоторых из них значительно увеличились. Так, в 1992 г. было утверждено 2, в 1993 г. – 3, в 1994 г. – 1 НД.

Вте годы сократились работы по созданию нормативной базы, которую должны были использовать в своей деятельности Госатомнадзор и эксплуатирующие организации. Эта деятельность начала развиваться только после вступления в силу федерального закона [10], кадровых изменений в руководстве НТЦ ЯРБ и инициирования им ряда организационных мер по обеспечению разработки НД.

Как уже отмечалось, в 1995 г. Федеральный закон [10] установил новый вид нормативных документов – федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии (ФНП). Органы государственного регулирования безопасности получили согласно законодательству право утверждать федеральные нормы и правила, что рекомендуется международными конвенциями, документами МАГАТЭ и соответствует международной практике. Начался следующий период в развитии системы НД по ядерной и радиационной безопасности, и Госатомнадзор осуществлял планомерную ра-

218

боту по ее совершенствованию. Получив право разрабатывать ФНП в 1996 г., Госатомнадзор приступил к его реализации.

Вэтом же году начала создаваться и система ФНП в области использования атомной энергии. Был сформирован перечень предназначенных к разработке ФНП. За образец взяли системы документов, уже действовавших в России и зарубежных странах (прежде всего США), и рекомендации МАГАТЭ. Перечень состоял из более полусотни документов, разделенных по типам объектов: АС, исследовательские ядерные установки (ИЯУ), объекты ядерного топливного цикла (ОЯТЦ), ядерные установки судов и радиационные источники. Приказом по Госатомнадзору перечень был утверждён. Минатом и Минздрав согласовали его, но финансовой поддержки не оказывали, хотя отдельные специалисты этих ведомств участвовали в его реализации.

В1997 г. после вступления в силу [69] был определен порядок разработки и подготовлен перечень уже действующих ФНП, состоящий из 20-ти весьма разномастных документов (общие положения обеспечения безопасности, правила ядерной безопасности, нормы расчета на прочность и т.д.). В основном они касались АС. Именно комплект документов для АС был взят за основу при разработке ФНП для других типов объектов.

Исключение составили документы по РАО. Для планирования их разработки была собрана команда ведущих специалистов разных ведомств, сформировавшая систему ФНП для РАО, исходя из видов деятельности по обращению с ними. Именно в те годы разработаны основные приемы, процедуры и организационные формы для создания ФНП.

Вообще говоря, опыт разработки НД у человечества велик: десять заповедей Моисея, правила просветления Будды, Нагорная проповедь Христа – все они вполне могут быть признаны нормативными актами, которые становятся обязательными для последователей этих личностей, адептов их учений. Указанными примерами можно проиллюстрировать характерные черты, которыми должны обладать НД: ясность формулировок, однозначность толкования, обязательность исполнения, санкции за нарушения и т.п. Хотя можно, конечно, и у них найти неточности, отсутствие опре-

219

деления терминов. В конце концов, многотомный Талмуд – не что иное, как комментарий к Пятикнижию. Насчет ясности и однозначности бытовали разные мнения. Наполеон, например, требовал от своих законодателей кратких и двусмысленных формулировок.

Авторы упомянутых текстов были вдохновлены Богом, что делает их критику внутренним делом редких агностиков. Совсем другая ситуация складывается в нашей жизни. НД рукотворны, а значит, любой может считать себя вправе участвовать в их разработке, ревизии, дополнении и т.п., любой, кто считает, что у него есть знания, желание и время. В этих условиях организация разработки ФНП сама по себе оказывалась непростым делом. Процедура их утверждения предусматривала согласование окончательных текстов всеми заинтересованными ведомствами, что служит основным критерием их истинности и основой дальнейшей жизнеспособности.

Но как создать текст, который будет согласован ведомствами, имеющими различные интересы? Для этого использовались два приёма. Первый заключался в том, что один-два специалиста НТЦ ЯРБ составляли документ, в дальнейшем широко распространяемый среди организаций. Полученные от них замечания и предложения использовались для последующего совершенствования текста.

Суть второго приема состояла в том, что организатор разработки собирал команду знакомых ему специалистов, формировал концепцию и план документа, распределял между участниками будущие его главы. Члены команды обеспечивали согласование со своими начальниками. В конечном счёте оба приема равно предусматривали разработку нескольких последовательных редакций, проведение согласительных совещаний и т.п.

Важнейший этап разработки – обсуждение окончательной редакции документа Рабочей комиссией, состоявшей из ведущих руководителей центрального аппарата Госатомнадзора и НТЦ ЯРБ. Только после ее положительного решения проекты ФНП направлялись на заключение в ведомства, и руководители разработки стремились через членов своих межведомственных команд обеспечить согласование ведомств с минимальными замечаниями. Понятно,

220