Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

что, подписывая согласующие письма, заместители министра вряд ли вычитывали тексты ФНП, полагаясь на специалистов своих управлений. Привлечение в рабочую команду этих специалистов, нахождение с ними общего языка было залогом успешного прохождения документа.

Действующая процедура накладывала большую ответственность на руководителя и членов Рабочей комиссии, требуя от них специфических знаний в самых разных видах деятельности на многочисленных атомных объектах. Именно высокий профессионализм членов комиссии обеспечивал качество ФНП. Разумеется, в документах можно найти недостатки, внутренние противоречия, расхождения между различными ФНП. Но любой критик должен помнить, что его мнение противопоставляется некоему коллективному, усредненному решению, согласованному не только всеми участниками разработки, но и заинтересованными ведомствами.

История не сохранила процедуры разработки законов Солона или Юстиниана. Известно, что кодекс Наполеона разрабатывали всего четыре юриста, для которых он сам формулировал задания и принимал окончательные тексты. Боюсь, что подобный подход к разработке неприемлем в наше время.

В целях реализации Федерального закона [10] Госатомнадзор совместно с другими ведомствами разработал Положение [69], которым конкретизированы полномочия органов государственного регулирования безопасности и органов управления использованием атомной энергии при разработке ФНП, установлены основные этапы процедуры их разработки и определен перечень ФНП, уже введенных в действие.

После утверждения Положения органы управления использованием атомной энергии и органы регулирования безопасности совместно разрабатывают ФНП, регулирующие безопасность во всех сферах мирного использования атомной энергии. За 10 лет был создан комплект ФНП, позволяющих осуществлять не только проектирование, сооружение, эксплуатацию и т.п. атомных объектов, но и регулирование их безопасности. Они включают в себя опыт России, развитых зарубежных стран. Эти документы в высокой степени гармонизированы с документами МАГАТЭ. Однако с учетом

221

Так как, согласно закону [10], среди органов федеральной власти выделяются органы управления использованием атомной энергии и органы регулирования безопасности, то достаточно условно документы федеральных органов исполнительной власти могут быть разделены на две соответствующие группы.

В основании пирамиды содержатся десятки тысяч ведомственных документов (ОСТы, ГОСТы, СНиПы и т.п.), в которых сконцентрирован опыт проектирования, изготовления, сооружения и эксплуатации атомных объектов. Эти документы разного возраста, статуса и назначения. Некоторые из них введены в действие давно упраздненными ведомствами, некоторые действуют лишь частично, другие из обязательных стали рекомендательными и т.п. Наведение порядка и структурирование всего этого массива – актуальная задача органов как регулирования, так и управления, которую им всё ещё предстоит решить.

Документов регулирующих органов насчитывается несколько сотен, в основном они разработаны недавно и поэтому достаточно структурированы и системны. Рис. 12.2 содержит один из вариантов их классификации.

Рис. 12.2. Классификация нормативных документов

223

Как уже отмечено в главе 10, пока технические регламенты, непосредственно относящиеся к области использования атомной энергии, отсутствуют, регулирование безопасности осуществляется на основании федеральных норм и правил, административных регламентов, руководств по безопасности и руководящих документов, в состав которых входят перечисленные на рисунке требования, положения, инструкции и т.д. В табл. 12.1 содержатся основные характеристики каждого из этих типов документов.

Таблица 12. 1

Характеристики регулирующих документов

Эти четыре типа составляют систему регулирующих документов. Каждый тип систематизирован особым образом.

Прежде чем вести речь о системе, надо определить принципы, образующие систему и положенные в ее основу: что отделяет систематизируемые объекты от всех прочих, каков их количественный состав, по какому признаку они объединяются в группы и т.п. Табл. 12.1 представляет первый уровень систематизации. Далее каждый тип документов, в свою очередь, должен быть классифицирован. Рассмотрим их по порядку. Административный регламент по лицензированию в области использования атомной энергии пока существует один и будет рассмотрен в главе 13.

12.3. Система федеральных норм и правил

Согласно закону [10], существуют четыре вида безопасности при использовании атомной энергии: ядерная, радиационная, техническая и пожарная. В части 1 достаточно подробно рассмотрены идеологические аспекты такого разделения. Для целей классификации оно удобно, и перечень всех федеральных норм и правил (ФНП) может быть представлен, как показано на рис. 12.3.

Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии

Рис. 12.3. Структура перечня федеральных норм и правил

225

На рисунке представлены органы, утверждающие ФНП при регулировании безопасности. Сферы деятельности этих органов, предмет ведения их в области нормативного регулирования всецело определяются содержанием понятия каждого вида безопасности. В то же время в законодательстве нет четкого разделения безопасности по установленным в законе четырем видам. На этот счет есть разные точки зрения. Практика взаимоотношений между ведомствами, границы их ответственности «плавают» в зависимости от самых разных факторов.

Это весьма непростой вопрос. Межведомственные границы ответственности не похожи на границы государств. Сфера действия нормативных документов может не совпадать со сферами действия лицензирования и надзора за безопасностью. В законодательстве существует тенденция, суть которой состоит в том, что при проверках, инспекциях не следует пользоваться нормативными правовыми актами других ведомств. Насколько она окажется жизнеспособной, покажет время.

Однако при лицензировании таких ограничений нет, и при экспертизе анализируются обоснования безопасности на соответствие любым федеральным нормам и правилам; например, нормативные документы Минздрава устанавливают как бы граничные условия, на соответствие которым производится оценка безопасности.

Таким образом, Ростехнадзор для целей лицензирования и надзора использует ФНП, устанавливающие требования к ядерной и радиационной безопасности объектов использования атомной энергии, физической защите ЯМ и ЯУ, учету и контролю ЯМ, РВ и т.д. Эти объекты должны обладать свойством в любом состоянии, включая аварии, ограничивать радиационное воздействие на персонал и население нормативными значениями, определенными Минздравом (безопасность человека). Так что далее будем говорить о системе ФНП по ядерной и радиационной безопасности объектов использования атомной энергии, которые разрабатываются в виде общих положений, норм, правил. Нормативные определения этих документов отсутствуют, все они входят в состав ФНП, но, исходя из их содержания, обычно используются их следующие характеристики.

226

Общие положения устанавливают принципы, критерии и общие требования ядерной и радиационной безопасности к объекту использования атомной энергии в целом на всех этапах его жизненного цикла.

Нормами регламентируются предельные (критические) допустимые значения физических, химических, теплогидравлических, прочностных и других параметров; условия, при которых эти параметры выполняются, а также устанавливаются формулы, соотношения, вычислительные методы, служащие для определения этих значений.

Правила устанавливают требования безопасности к осуществлению определенного вида деятельности или к устройству и работе систем, элементов, входящих в состав объекта использования атомной энергии и выполняющих функции, важные для безопасности.

В 2011 году были внесены изменения в [10], которыми определено, что ФНП являются нормативными правовыми актами. До этого их правовой статус устанавливался в процедуре разработки Минюстом, который на каждый документ давал заключение, что он не содержит правовых норм.

Федеральные нормы и правила, в соответствии с [10], обязательны для выполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации. Нормы и правила не должны необоснованно ограничивать пути и способы достижения безопасности, а также решения, направленные на обеспечение выполнения требований безопасности.

Технические требования, содержащиеся в федеральных нормах и правилах, не должны быть слишком подробными и детальными и не должны определять, какие технические решения следует использовать для обеспечения безопасности. В противном случае снимается ответственность за обеспечение безопасности с лицензиата (заявителя) и перекладывается на орган государственного регулирования безопасности, что нарушает принцип разделения ответственности между регулятором и эксплуатирующей организацией.

227

Принципы, критерии, нормы, правила и требования должны включаться в федеральные нормы и правила только после апробирования их инженерно-технической и научной практикой, основанной на результатах экспериментов и расчетов, и после подтверждения их опытом эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Конкретное содержание ФНП, в свою очередь, оказывает на эту практику значительное воздействие, особенно в тех случаях, когда нормы и правила касаются уже действующих объектов. Анализ последствиймногих аварий в обычной промышленности приводил к изменениям существовавших норм. Особенность атомной отрасли – возможный катастрофический характер ядерных аварий, поэтому нормативное регулирование направлено на их исключение. Значит, нормыиправила, побольшейчасти, вытекаютнетолькоизпрактикиреальных аварий, но из расчетных и экспериментальных анализов поведения объектов, оборудования, их моделей и аналогов и, в том числе, из моделирования возможных аварий.

Однако, как уже неоднократно говорилось выше, попытки предусмотреть и смоделировать такие сложные процессы, как ядерные аварии, наталкиваются на ограниченность наших знаний, недостаточность экспериментальных и расчётных средств и принципиальную невозможность предвидеть будущее. Для компенсации этих недостатков используется консервативный подход.

Консерватизм при использовании современных достижений науки и техники для регламентирования различных аспектов ядерной и радиационной безопасности – одно из важных положений, которое должно выполняться при разработке ФНП. Крупные аварии, такие как на Три-Майл Айленд и в Чернобыле, привели к существенному ужесточению многих нормативных положений. Аварии на Фукусиме также уже оказывают на них воздействие. Хотя, справедливости ради, следует заметить, что причинами аварий послужили грубые нарушения уже существовавших тогда правил.

Введение в действие новых федеральных норм и правил или их отдельных требований не влечет за собой прекращение или изменение действия лицензий, так как не может сопровождаться сиюминутным приведением действующих объектов использования

228

атомной энергии в соответствие с вновь введенными нормами и правилами. Каждое новое требование – это компромисс между техническими и экономическими возможностями эксплуатирующих организаций и их стремлением к повышению безопасности действующих объектов. Причем не надо думать, что указанный компромисс достигается в результате борьбы эксплуатирующей организации с органом государственного регулирования безопасности. Новые требования вырабатываются совместно учеными и специалистами всех ведомств.

После утверждения федеральных норм и правил эксплуатирующая организация должна составить план мероприятий по приведению проектной, конструкторской и эксплуатационной документации действующего объекта использования атомной энергии в соответствие с вновь утвержденными нормативными документами, проанализировать проектную и эксплуатационную документацию на это соответствие, а в случае, если не удается полностью выполнить вновь введенные требования федеральных норм и правил, разработать компенсирующие меры. Тщательную экспертизу этих планов и анализов в рамках выдачи лицензий проводитРостехнадзор.

Отличие ФНП по ядерной и радиационной безопасности от остальных ФНП установлено выше: они содержат технические и организационные требования безопасности объектов. Между собой ФНП подразделяются, как уже говорилось, на общие положения, содержащие общие принципы и критерии обеспечения безопасности (ОПБ), и конкретные требования к объектам и видам деятельности на них. В настоящее время ОПБ разработаны для каждой категории объектов: атомные станции (АС), исследовательские реакторы (ИР), предприятия ядерного топливного цикла (ПЯТЦ) и т.д. Анализ этих документов показал, что возможно создать единый общий документ для всех категорий объектов.

Конкретные требования по безопасности, в свою очередь, должны содержать требования к видам деятельности на всех категориях объектов (учет внешних воздействий, обеспечение качества, аварийная готовность и т.д.) и требования к самим объектам: АС, ИР, ПЯТЦ и т.п. Сказанное выше иллюстрирует рис. 12.4.

229

Исторически система ФНП начала формироваться после вступления в силу [69], которое утвердило порядок разработки и перечень ФНП по ядерной и радиационной безопасности, состоявший в то время из 20 наименований, преимущественно для АС. Эти ФНП, в свою очередь, были классифицированы по этапам жизненного цикла АС, установленным в [10]: размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации. Такая классификация была взята за образец для других категорий объектов, и за прошедшие годы комплект ФНП планомерно пополнялся. Образом такой системы, заполненной частично на момент 2000 г., может служить рис. 12.5. Собственно, вся работа Ростехнадзора по формированию системы ФНП состоит в заполнении этой этажерки актуальными документами.

¾ УЧЁТ И КОНТРОЛЬ ¾ ФИЗИЧЕСКАЯ ЗАЩИТА ¾ ОБОСНОВАНИЕ ЯРБ

Рис. 12.4. Структура системы федеральных норм и правил

230