Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

•на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии;

•на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду.

6)Проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

7)Согласовывает:

•квалификационные справочники должностей руководителей и специалистов (служащих), в которых определяются квалификационные требования к работникам, получающим разрешение на право ведения работ в области использования атомной энергии;

•перечни радиоизотопной продукции, ввоз и вывоз которой не требуют лицензий.

Ростехнадзор имеет право:

•запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

•проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;

•применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений».

Анализ приведённых функций показывает, что, в целом, они вполне учитывают рекомендации международных организаций по формированию полномочий регулирующих органов [39 – 54]. Этот

171

вывод соответствует оценкам миссии МАГАТЭ, проведённой в 2009 году, и результатам самооценки [55, 56].

Регулирование безопасности – это комплексная деятельность большого числа различных специалистов. Каждая функция состоит из выполнения ряда элементов, этапов регулирующей деятельности, которые взаимосвязаны, зависят друг от друга и, в принципе, как показала практика, могут исполняться даже разными ведомствами.

Качество исполнения этих видов деятельности, в конечном счёте, определяет успешность и результаты регулирования безопасности в целом. Индикаторы безопасности, установленные выше, являются интегральными показателями работы регулирующего органа: отсутствие переоблучённых и снижение вероятности ядерных аварий свидетельствует о том, что безопасность объектов была обеспечена. Наряду с ними фиксируются все нарушения эксплуатации, произошедшие на объектах. Например, на АС существуют и постоянно обновляются базы данных обо всех событиях, отклоняющихся от режима нормальной эксплуатации. Большая часть этих нарушений анализируется службами самих станций, но некоторые из них, подпадающие под действие специального документа [57], становятся предметом рассмотрения регулирующего органа. Количество этих так называемых станционных нарушений является предметом регулярной отчётности не только эксплуатирующих организаций, но и регулирующего органа.

Хотя эти нарушения, как уже отмечалось, строго говоря, не являются показателями безопасности, они дают материал для анализа опыта эксплуатации. Для правильного понимания этого опыта надо учитывать, что некоторые нарушения свидетельствуют о реальной составляющей безопасности, а другие – о потенциальной. Последние называются предвестниками аварии. Так вот эти предвестники могут иметь нулевую значимость по шкале событий, но если на них наложится один-два отказа, то может произойти тяжелая авария.

Помимо анализов нарушений эксплуатации внимательно изучаются годовые отчеты эксплуатирующих организаций и другая информация лицензиата. Анализируются и систематизируются причины нарушений ФНП и УДЛ. На базе этих анализов формируются предложения по совершенствованию документов, и информация

172

направляется в территориальные органы, а в последнее время – напрямую в отделы инспекций. Вся эта деятельность связана с тем, что любые индикаторы и показатели безопасности должны быть понятны не только специалистам атомной энергетики, но и общественности без профильного образования. По мнению многих, вероятностные показатели не воспринимаются обществом и тому есть простое объяснение.

При высочайшей потенциальной опасности объектов атомная энергетика аномально безаварийна. В любых иных отраслях существует статистика аварий. По ней возможна экстраполяция на будущее. В атомной энергетике статистика ядерных аварий чрезвычайно мала, и ее подменяют статистикой нарушений эксплуатации, а это принципиально разные вещи. Эта подмена особенно часто производится в СМИ. Желание оценивать безопасность АС по количеству нарушений эксплуатации или срабатываний аварийной защиты понятно, но бесперспективно. Некоторым показателям эксплуатации из [34] можно предписать роль показателей безопасности, но это все равно, что оценивать оставшееся время жизни человека по количеству перенесенных им простуд и операций.

Понятно, что не все нарушения эксплуатации способны привести к ядерной аварии. Но все их надо анализировать на этот предмет. Причем не только те события, которые подпадают под действие упомянутого положения [57], но и так называемые цеховые нарушения, среди которых могут оказаться предвестники аварии. А вот количество этих предвестников, близость каждого из них к аварии наряду с количеством повторяющихся нарушений могли бы служить показателями не только эффективности регулирования, но и ядерной безопасности, по крайней мере, среди внутренних причин возможных аварий.

Проблема существует и решается международным сообществом. Лидером в этом направлении является регулирующей орган США (NRC), где более 30 лет системно развивают методологию ВАБ, занимаются изучением предвестников ядерной аварии, вероятностными методами исследуют нарушения эксплуатации, разрабатывают мониторинг риска и т.п. NRC регулярно публикует на своем сайте вероятностные показатели безопасности всех энергоблоков АЭС.

173

NRC использует критерий для «существенных предвестников аварий». Так называют события, при которых частота повреждения активной зоны повышается до 10-3 (реактор·лет)-1 или выше. Этот критерий даже содержится в отчетах NRC Конгрессу США.

В НТЦ ЯРБ также ведется работа в этом направлении. В новой редакции ОПБ АС предусмотрено требование анализа предвестников аварии, ведутся и собственные независимые анализы. Так, в период 1991−2005 гг. зафиксировано 105 нарушений эксплуатации на КалАЭС-1,2. Из них всего 17 оценены специалистами НТЦ ЯРБ как предвестники аварии.

Наряду с информацией о нарушениях, которая свидетельствует о качестве работы и эксплуатирующих организаций, и регулирующего органа, последний формирует систему количественных показателей своей специфической деятельности.

Ниже приведены индикаторы эффективности регулирования ядерной и радиационной безопасности, разработанные в НТЦ ЯРБ

ивнедрённые в качестве пилотного проекта в 2008 году:

1.Отсутствие превышения основных пределов доз облучения персонала и населения.

2.Отсутствие аварий с радиационными последствиями на объектах использования атомной энергии.

3.Отсутствие нарушений пределов безопасной эксплуатации объектов использования атомной энергии.

4.Отсутствие сверхнормативных выбросов и сбросов.

5.Соблюдение юридическими лицами и гражданами требований законодательства РФ в области использования атомной энергии.

6.Отсутствие случаев хищений, утрат или несанкционированного использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.

7.Отсутствие случаев несанкционированного проникновения на территорию объекта использования атомной энергии, несанкционированного доступа к ядерным материалам и радиоактивным веществам.

Ежегодно специалисты НТЦ ЯРБ при подготовке годового отчёта ведомства анализируют работу на ОИАЭ по двухбалльной шкале: выполняются или нет эти индикаторы.

Интересно сопоставить используемые в настоящее время в России индикаторы с показателями регулирующего органа Франции

(ASN).

174

Основные индикаторы ASN (Франция):

количество законопроектов, постановлений правительства и других нормативных документов;

количество выданных лицензий; количество проведенных инспекций: на ядерных установках, на

иных объектах.

количество тренировок по аварийной готовности; количество пресс-релизов и встреч с прессой; участие в международных мероприятиях.

Дополнительные индикаторы ASN:

количество инцидентов; количество переоблученных;

количество решений ASN, принятых в срок (30-процентная задержка);

степень информированности ASN.

Очевидно, что основные индикаторы регулирующей деятельности в странах с полным ядерным топливным циклом сходны.

В заключение этой главы остановимся на одном важном аспекте. Содержание регулирующих действий весьма специфично, описано только в нормативных правовых актах и, практически, нигде не комментируется. Занимается ими весьма узкий круг людей: на всю Россию – полторы тысячи человек, капля в море, процент от промили. Но как капля сохраняет все химические свойства океана, так положение атомного надзора среди органов государственной власти иллюстрирует особенности нашего времени.

Хотя атомный надзор, действительно, мал, международные конвенции, принятые Россией, ставят его в особое положение среди всех остальных органов власти. Выше отмечалось, что любая страна вольна создавать или не создавать Минфин, Минэнерго или Минатом. Она может назвать последний агентством, корпорацией или товариществом на вере. Но если страна подписала международные конвенции и намерена соблюдать фундаментальные принципы безопасности, то она обязана иметь независимый от других органов власти и эксплуатирующих организаций регулирующий орган, выполняющий вполне определенные, регламентированные этими конвенциями функции и имеющий достаточные ресурсы. Поэтому западные специалисты так чутко отслеживают все пертурбации

175

атомного надзора. Для них именно его мнения отражают оценки безопасности атомных объектов в нашей стране.

Для пояснений можно использовать известную всем атомщикам концепцию глубокоэшелонированной защиты как основу для описания административной подчиненности атомного надзора. Различные её варианты можно представить в виде табл. 10.1.

Первый вариант реализован в США, где председатель комиссии назначается президентом, а финансовый отчет и потребности в расходах напрямую представляются в Конгресс. Второй вариант, как отмечалось в главе 9, был в России в 1991–1992 гг. Третий реализован в Канаде, четвертый – в России в 1992–2003 гг. Пятый напоминает организационную структуру в Японии, шестой реализован в России в 2004–2008 и после 2010 г., седьмой – в России в

2008–2010 гг.

Следует сделать два уточнения. Во-первых, табл. 10.1, как любая схема, – не более чем иллюстрация. Во-вторых, разумеется, бюджет в России принимает Парламент – Дума. Но практика формирования расходов органов исполнительной власти такова, что все попытки бывшего Госатомнадзора повысить свое содержание во время чтений закона о бюджете в Думе проваливались. Может быть, другие органы власти были более успешны, но в существующей процедуре утверждения бюджета оказывалось невозможным вносить поправки в установленные Минфином лимиты расходных обязательств Госатомнадзора. Если бы существовала такая процедура, как в США, с финансовым и содержательным отчетом атомного надзора в профильных комитетах Думы, то в таблице можно было бы оставить Парламент, в данной же ситуации реальный распорядитель расходов – Минфин.

Движение атомного надзора вниз по вариантам таблицы (понижение уровня подчиненности) остановилось в 2010 г., если бы оно продолжилось, независимый регулирующий орган мог бы исчезнуть, растворившись в Росатоме.

К сожалению, среди его некоторых специалистов всё еще бытует мнение, что в атомном надзоре столько недостатков и слабостей, что его основные функции следует передать Росатому. В работе каждого органа есть недостатки, которые нуждаются в исправлении. Можно сказать, что прическа Ростехнадзора не нравится многим; и если одни предлагают парикмахера, то другие – гильотину.

176

Таблица 10. 1

Уровни административной подчиненности регулирующих органов

Представляется, что существование атомного надзора в составе Ростехнадзора способно оградить маленькое, но важное ведомство от подобных попыток. Во всяком случае, 10-летнее совершенствование атомного надзора в составе Федеральной службы оказало положительное воздействие на деятельность всего ведомства. Доказательством этого может служить последовательное рассмотрение каждого элемента этой деятельности.

177

Глава 11 ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Нормативно-правовая база Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, конституционных и федеральных законов, указов Президента, актов палат Федерального Собрания, постановлений Правительства, актов министерств, ведомств, госкомитетов и других документов. В юридических справочниках вся эта совокупность действующих нормативных правовых актов называется законодательством. Причем отдельные его части устанавливаются разными ветвями власти по различным процедурам.

В любом обществе существует необходимость определения правовых отношений между индивидуумом и государством, людьми между собой, различными социальными группами и т.п. Законодательство устанавливает права, обязанности и ответственность индивидуума, социальных групп и государства, что не только определяет взаимоотношения, но и значительно их упрощает.

Устанавливаемые законодательством правовые отношения зависят от политической ситуации, уровня культуры, технического прогресса и т.д. Чтобы законодательная система была конструктивной и эффективной, она должна строиться в соответствии с техническими и культурными традициями государства и быть приемлемой для возможно большей части населения.

Законодательство необходимо также для защиты персонала и населения от чрезмерного риска возможного негативного воздействия на них последствий опасной деятельности. Характерным примером является законодательство в области безопасного использования атомной энергии, которое служит для защиты персонала и населения от риска возможного негативного воздействия на них ионизирующего излучения, превышающего нормативные значения, и различных последствий аварий на ядерных объектах.

Разработка и совершенствование законодательной системы никогда не будут закончены, поскольку они должны меняться по мере

178

развития общества, т.е. многие детали, которые были частью системы, будут со временем изменены.

Россия – одна из ведущих держав в области использования атомной энергии в мирных целях. Армия страны оснащена ядерным оружием, надводным и подводным флотами с ядерными энергетическими установками. Россия – единственная страна в мире, обладающая атомным ледокольным флотом. В то же время она – одна из немногих ядерных держав, где отношения в области использования атомной энергии как в мирных, так и в оборонных целях долгое время не регулировались законодательно. Отсутствовал единый государственный механизм, обеспечивающий правовую основу и принципы безопасного использования атомной энергии, защиты жизни, здоровья и имущества граждан, права, обязанности и ответственность организаций, должностных лиц, работников и граждан в данной сфере регулировались ведомствами.

Такое положение стало одним из препятствий на пути расширения использования атомной энергии для решения многих экономических и научно-технических задач. В настоящее время эта энергия широко используется для производства электричества. В большинстве стран мира, в том числе и в России, атомная энергетика и впредь будет иметь большое значение для удовлетворения энергетических потребностей.

В последние годы законодательство в области использования атомной энергии активно развивается и совершенствуется в связи с изменением в нашей стране отношения к атомной энергетике. Свидетельство этому – государственные инициативы и программы:

•Саммит тысячелетия Организации Объединенных Наций

(2000 г.).

•Программа развития атомной отрасли Российской Федерации (утв. Президентом РФ 08.06.2006).

•Программа деятельности Госкорпорации «Росатом» на долгосрочный период (2009–2015 годы).

•Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2025 г.

179

•Федеральная целевая программа «Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009–2015 годы)».

•Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».

•Федеральная целевая программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до

2020 года».

Для законодательного оформления этих документов принят целый ряд нормативных правовых актов, важнейшими из которых являются [58–60], и разработаны проекты законов, в том числе:

•О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда

иее финансовом обеспечении;

•Об обращении с отработавшим ядерным топливом.

Все эти программы и законы действуют в рамках отечественного законодательства, к описанию которого мы приступим. В Российской Федерации так же, как и в других странах, приняты следующие основные иерархические уровни законодательной системы, представленные в виде «пирамиды документов».

Международные договоры (конвенции) – это добровольные обязательства, которые принимаются группой государств для гармонизации законодательства в различных областях права. Конвенции включаются в российское законодательство в соответствии с Конституцией. Конвенции ратифицируются, то есть принимаются тем же органом власти, который принимает законы (Федеральным собранием). Если при ратификации установлено, что нормы конвенции не согласуются с действующим законодательством, то последнее приводится в соответствие с международным. Так ратифицированы конвенции [7] и [61]. Если же действующее законодательство на момент рассмотрения конвенции не противоречит международному, то конвенции могут приниматься постановлениями Правительства. Так принималась конвенция [6].

180