Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

ПРИЛОЖЕНИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

В данном приложении довольно подробно описано содержание деятельности по государственному регулированию безопасности при использовании атомной энергии. Это сделано потому, что, помимо отмеченных в предисловии книг автора, систематическое описание деятельности российского регулирующего органа отсутствует. А упомянутые книги отчасти устарели.

Отнесение же текста в приложение связано с тем, что регулирование безопасности осуществляется не только в отношении ядерных объектов, которым посвящено данное пособие, но и радиационных объектов, количество которых значительно больше.

Это приложение призвано также ознакомить студентов МИФИ со сравнительно новой для них сферой возможного трудоустройства после окончания учёбы и той нормативной, организационной и процедурной средой, в которую они непременно попадут при дальнейшей работе в области использования атомной энергии. Содержание приложения особенно полезно студентам, специализирующимся в направлениях обоснования безопасности ядерных реакторов, физической защиты ядерных установок и материалов, а также учёта и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Глава 9 СТАНОВЛЕНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ1

Цель государственного регулирования безопасности – формирование условий, при которых гарантируется защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия, и пре-

1 Основой данной главы являются материалы П.П. Алексашина из книги [32].

161

дотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов.

Эти условия сложились не сразу и явились следствием развития общественного мнения о необходимости существования независимого государственного регулирующего органа в области использования атомной энергии. Становление в России государственного надзора за ЯРБ уходит своими корнями в период становления системы ЯРБ в организациях Министерства среднего машиностроения

СССР (Минсредмаша) в процессе создания и производства ядерного оружия. По мере развития ядерных технологий, всё более широкого использования радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения в различных отраслях науки и техники требования ЯРБ совершенствовались и распространялись на новые направления науки и производства, где использовались ядерные технологии и ЯМ.

Всвязи со строительством и пуском в эксплуатацию первой АЭС в г. Обнинске в 1954 г., а затем электростанций промышленного назначения – Белоярской АЭС и Нововоронежской АЭС в 1964 г. – проблемам ЯРБ стало уделяться большее внимание. Возник вопрос организации надзора за исполнением требований безопасности на всех этапах создания и эксплуатации атомных реакторов, который в этот период был ведомственным.

В1966 г. был принят Государственный план строительства АЭС на 1966–1975 гг. в объеме 11,9 ГВт, который стал основой создания серийных блоков первого поколения. Принятая программа развития атомной энергетики нуждалась в совершенствовании надзора за ЯРБ в ходе проектирования, строительства и эксплуатации АЭС.

Тем не менее надзор за ядерной безопасностью осуществляли структурные подразделения самого Минсредмаша, организации которого проектировали АЭС и конструировали ядерные реакторы.

После серии аварий, связанных с возникновением самоподдерживающихся цепных ядерных реакций на промышленных предприятиях и в институтах Минсредмаша, в 1972 г. была создана специальная инспекция, на которую был возложен контроль обеспечения ядерной безопасности на объектах министерства.

162

Последующие программы сооружения АЭС и соответствующие постановления Правительства принимались в 1971 и 1980 гг., и предусматривалось довести к 1990 г. мощности АЭС до 100 ГВт.

Впроцессе работы по этим программам формировалось понимание целей и требований безопасности, способов обеспечения безопасности широкомасштабной атомной энергетики. То, что представлялось приемлемым применительно к единичным объектам использования атомной энергии, уже не могло быть достаточным при массовом распространении потенциально опасной технологии. Оказалось, что бесконтрольный монополизм технических решений так или иначе проявлялся в недостатках конструкции энергоблоков, которые накладывались на недостатки в эксплуатации.

Врезультате сложилась ситуация, когда жизненно необходимая

иобязательная в этом случае культура безопасности в условиях ведомственного монополизма просто не могла соответствовать требованиям времени. Жизнь выдвинула новую проблему – создание государственного вневедомственного органа, осуществляющего надзор за ЯРБ от имени государства и независимого от органов, ответственных за развитие использования атомной энергии.

19 июля 1983 г. вышел в свет Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об образовании общесоюзного Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике». Эта дата признана «днем рождения» атомного надзора. Ни председатель комитета, ни его подразделения уже не находились в подчинении какого-либо министерства.

Чернобыльская авария оказала воздействие на всю структуру государственной власти. 27 июня 1989 г. был организован союзнореспубликанский Государственный комитет СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике (Госпроматомнадзор СССР). В его ведение передавались организации бывших Госгортехнадзора и Госатомэнергонадзора.

Далее жизнь показала, что такое слияние Госатомэнергонадзора

иГосгортехнадзора в один надзорный орган не дало положительного результата и привело к снижению надзорных требований к ЯРБ. При объединении произошло, можно сказать, «растворение»

163

Госатомэнергонадзора в структурах более крупного по численности Госгортехнадзора. Значительно отличались также подходы к организации надзорной деятельности.

При образовании российских органов государственной власти на базе союзных органов управления в 1991 г. было произведено обратное разделение функций и образован Госатомнадзор РСФСР, впоследствии Госатомнадзор России (вначале Государственный комитет, затем Государственный комитет при Президенте Российской Федерации, затем Федеральная служба и, наконец, Федеральный надзор). Но при всех реорганизациях сохранялось краткое наименование – Госатомнадзор России, полномочия которого существенно расширились.

Во-первых, в число функций Госатомнадзора, помимо надзорных, были включены разработка и введение в действие НД, содержащих критерии и требования ЯРБ, и выдача разрешений на виды деятельности при условии обеспечения безопасности. В результате Госатомнадзор в соответствии со сложившейся международной практикой стал не просто надзорным, а государственным регули-

рующим органом.

Во-вторых, на Госатомнадзор возлагалась задача организации и осуществления государственного регулирования безопасности при производстве и использовании атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ в мирных и оборонных целях. Таким образом, сфера деятельности Госатомнадзора вышла за пределы АС и ядерных реакторов и включила в себя предприятия ядерного топливного цикла, предприятия и организации народно-хозяйст- венного назначения.

Важной вехой в истории становления Госатомнадзора явилось вступление в силу Федеральных законов «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности населения». Впервые в России были определены правовые основы и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии. Законы направлены на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии и призваны способствовать развитию атом-

164

ной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасности в области использования атомной энергии.

Вмарте 2004 г. Указом Президента Российской Федерации

№314 Госатомнадзор на короткое время был преобразован в Федеральную службу по атомному надзору, подчиненную Министерству промышленности и энергетики. Но уже Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 был образован Ростехнадзор, независимый от органов исполнительной власти, осуществляющих управление использованием атомной энергии, и подчиняющийся непосредственно Правительству Российской Федерации.

Положение о Ростехнадзоре утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 [37]. С этого момента начинается новый этап развития атомного надзора в составе Ростехнадзора.

Интересно рассмотреть в исторической перспективе всю эту чехарду слияний, переименований и назначений с точки зрения их влияния на безопасность атомных объектов. Очевидно, что до 1992 г., когда Госатомнадзор короткое время был подчинен Президенту, шло усиление значения регулирующего органа, повышение его независимости от органов, использующих атомную энергию. Начальника Госатомнадзора так же, как и министра атомной энергии, назначал Президент. Он же формулировал задачи регулирования безопасности.

Впериод относительной стабильности с 1992 до 2004 г. атомный надзор подчинялся Правительству. Хотя Минатом пользовался несравнимо большим влиянием, Госатомнадзор сохранял независимость и четко исполнял регулирующие функции. Именно в этот период вступили в силу основные законы в атомной сфере, были созданы системы лицензирования и нормативного регулирования.

Авот систему надзора за безопасностью, адекватную опасности атомных объектов и четко обеспеченную законодательными документами, сформировать не удалось. Для этого нужно было бы классифицировать все поднадзорные объекты и сконцентрировать усилия на наиболее опасных из них. Затем следовало бы в разы повысить финансовое обеспечение государственных инспекторов и создать систему их подготовки и поддержания квалификации, сис-

165

тему оперативной связи и обмена опытом между ними, учитывая их разбросанность по всей стране.

Лицензия – важный документ, но это – «бумага». Нормативные документы тоже пишутся на бумаге. А надзор осуществляется, прежде всего, за «железом», там, где существуют реальные опасности и предотвращаются потенциальные угрозы. Приходится с сожалением констатировать, что самоподдерживающаяся система квалифицированного надзора за безопасностью не была создана даже в относительно стабильные времена 1992 – 2004 гг. Не хватило политической воли, власти, денег и энергичных людей. Эта система создаётся в настоящее время, и ниже будут очерчены её основные элементы.

В период 2008 – 2010 гг. Ростехнадзор был подчинён Министерству природных ресурсов, но с 2010 г. вновь находится в ведении Правительства РФ. Описанию его деятельности посвящены последующие главы.

166

Глава 10 СОДЕРЖАНИЕ РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Существо деятельности по государственному регулированию безопасности содержится в выдержке из конвенции [6], процитированной в главе 1. В российском законодательстве оно установлено в законе [10] и постановлении [37], в которое вносились изменения примерно каждые полгода. Часть этих изменений касалась деталей организации регулирования безопасности при использовании атомной энергии. В целом же можно констатировать, что в настоящее время три основных элемента регулирования безопасности включены в функции Ростехнадзора: разработка нормативных документов, лицензирование и надзор за соблюдением норм, правил и условий действия лицензий. Необходимость для государства исполнять эти функции вытекает из первых трех особенностей атомной энергетики, перечисленных в главе 1.

Содержание деятельности федеральных органов исполнительной власти устанавливается их положениями и меняется в зависимости от их роли в системе государственного устройства. Современное состояние и структура ведомства (на конец 2010 г.) довольно подробно описаны в книге [3], представляющей курс лекций, которые достаточно оперативно могут быть актуализированы.

В 2011 г. под регулирующим воздействием Ростехнадзора находилось около 10 тыс. радиационных объектов (рис. 10.1). Количество их постоянно меняется, поэтому эта картинка приведена для иллюстрации и понимания объёма регулирующей деятельности в Российской Федерации. Большинство из них – радиационные источники, которые используются в различных отраслях промышленности, в медицине, научных институтах и т.п.

Распределение поднадзорных объектов по территории Российской Федерации крайне не равномерно, а размеры её велики, поэтому создано несколько межтерриториальных управлений Ростехнадзора по надзору за радиационными объектами. Структура Ростехнадзора в 2012 году представлена на рис. 10.2.

167

32 действующих энергоблока АЭС (4 энергоблока АЭС – подготовка к выводу из эксплуатации);

4 энергоблока АЭС – в стадии сооружения;

904 завода-изготовителя;

540 предприятий и организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги

32 предприятия ЯТЦ (312 объектов):

15 промышленных реакторов, 30 ЯУ по переработке ЯМ, 12 пунктов хранения ОЯТ, 44 хранилища ЯМ, 190 хранилищ ТРО, 21 хранилище ЖРО

75 исследовательских ядерных установок;

6397 радиационно опасных объектов народного хозяйства

28 объектов атомного флота: 10 атомных ледоколов, 6 судов АТО, 2 пункта хранения ЯМ, 2 пункта хранения РАО, 1 плавучий завод по переработке ЖРО,

1 плавучий энергоблок (сооружение), 6 стендов прототипов

Рис. 10.1. Объекты атомного надзора

Рис.10.2. Структура Ростехнадзора

168

Эта структура также служит только для иллюстрации, поэтому конкретные цифры на ней меняются в зависимости от разных факторов: количества межтерриториальных управлений (МТУ), сокращения численности и т.п. Если общее число сотрудников ведомства достигает 15 тыс. чел., то в атомной части работает около 1500 чел. с учетом специалистов научных организаций и территориальных органов.

Государственные функции и права Ростехнадзора устанавливаются так же, как и у других ведомств, постановлениями Правительства. За почти тридцать лет их содержание, формулировки и детали многократно изменялись, но основу составляют требования, установленные в конвенциях [6, 7] и законе [10]. Чтобы проиллюстрировать, как формируются функции регулирования безопасности, приведём согласно [37] те из них, которые относятся к атомной отрасли:

«1) Выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии, в частности, самостоятельно принимает:

•федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

•порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с перечнем должностей, утвержденным Правительством Российской Федерации;

•требования к составу и содержанию документов, обосновывающих обеспечение безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) безопасности осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов.

169

•своды правил в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании;

•порядок выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ.

2)Устанавливает нормативы предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферу и нормативы допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты.

3)Контроль и надзор:

•за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

•за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии); за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

•за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;

•за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами;

•за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки

вгосударство поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции).

4)Лицензирование деятельности в области использования

атомной энергии, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы.

5) Выдает разрешения:

170