Сасов. К.А

ст. 5 НК РФ. При этом Суд дал расширительное толкование этой нормы, согласно которому новые налоговые нормы могут вступать в силу не ранее чем через месяц после их опубликования, но в течение налогового периода (а не в следующем налоговом периоде, как это следует из буквального толкования нормы).

--------------------------------

<1> См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 159-О, от 12 мая 2003 г. N 186-О, от 4 декабря 2003 г. N 445-О // СПС "КонсультантПлюс".

Однако такое толкование проверяемой нормы не соответствует ни букве, ни духу закона. Эта норма служит гарантией реализации права налогоплательщика на стабильное налоговое регулирование в течение одного налогового периода. Ее цель очевидна: норма запрещает законодателю менять правила игры в налоговом периоде, обеспечивает налоговую предсказуемость и доверие налогоплательщика к государству. Именно таким образом эта норма толковалась правоприменителями. Еще в 2002 г. Пленум ВАС РФ в п. 3 Постановления от 28 февраля 2001 г. N 5 указал, что акт законодательства о налогах и сборах вступает в силу с 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, наступающего после окончания месячного срока со дня официального опубликования данного акта.

Налоговые юристы отмечали, что правила о вступлении в силу актов законодательства о налогах и сборах, предусмотренные ст. 5 НК РФ, порождают длящиеся правоотношения, устанавливают гарантию стабильности условий налогообложения <1>. В правоприменительной практике толкование данной нормы сомнений не вызывало. Ни буквального, ни исторического толкования, ни толкования по цели ст. 5 НК РФ Конституционный Суд РФ не учел <2>. В своих определениях Конституционный Суд РФ применил самостоятельное расширительное толкование проверяемой нормы, не связанное с ее неясностью, чем в итоге существенно снизил уровень законных гарантий государства налогоплательщикам, ослабил требовательность к федеральному законодателю и уменьшил права налогоплательщика на стабильное налоговое регулирование в течение налогового периода.

--------------------------------

<1> См., например: Андреева М.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по порядку вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 года. М., 2004. С. 135.

<2> Там же. С. 137.

3.2.Об исчислении периода выездной налоговой проверки

ВПостановлении от 16 июля 2004 г. N 14-П <1> Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность отдельных положений ч. 2 ст. 89 НК РФ, пришел к выводу, что срок проведения выездной налоговой проверки представляет собой сумму периодов, в течение которых проверяющие находятся на территории проверяемого налогоплательщика; порядок же исчисления сроков, установленных ст. 6.1 НК РФ, в этих случаях не применяется. Такой вывод делает срок проведения выездной налоговой проверки фактически неограниченным. К примеру, появляясь на территории проверяемого налогоплательщика один день в неделю, должностные лица налоговых органов могут затягивать выездную налоговую проверку на срок, превышающий календарный год. Учитывая, что налогоплательщики, как правило, проверяются ежегодно, выездные налоговые проверки могут проводиться не только непрерывно, но и параллельно.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева" // Российская газета. 2004. 27 июля.

Однако ст. 89 НК РФ содержит гарантии налогоплательщика на право подвергаться контрольным мероприятиям в строго очерченных временных рамках. Она устанавливает ряд запретов, ограничивающих сроки проведения налоговыми органами выездных налоговых проверок. В частности, Кодексом определено, что выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух (в исключительных случаях - трех) месяцев. Законодателем исчерпывающе определены случаи продления этого срока: когда у проверяемой организации имеются филиалы (представительства) и когда такое продление санкционирует вышестоящий налоговый орган. Но даже в этих случаях пролонгация возможна на строго определенный срок - один месяц. Следовательно, закрепляя в законе ограниченный срок проведения выездной налоговой проверки,

законодатель учел проблемы проверяющих, связанные с возможным большим объемом исследуемого материала. Что касается проблем противодействия налогоплательщика налоговой проверке (непредставление документов, недопущение на проверяемые объекты), то и они законодателем учтены - п. 7 ч. 1 ст. 31 НК РФ в этих случаях позволяет налоговым органам исчислить налог самостоятельно (по аналогии с другими налогоплательщиками). Таким образом, смысл законного ограничения сроков выездной налоговой проверки очевиден: ограничить произвол налоговых органов и период, в течение которого налогоплательщик обязан претерпевать неудобства, связанные с контрольными налоговыми мероприятиями, и находиться в неведении по поводу правомерности своего поведения, оцениваемого проверяющими. Федеральная арбитражная практика показывает, что суды однозначно воспринимали продление сроков выездной налоговой проверки сверх законно установленных (в календарном исчислении) как нарушение прав налогоплательщиков <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления ФАС ЦО от 27 мая 2002 г. N А62-4121/2001, ФАС ВСО от 23 июля 2002 г. N А19-2071/02-44-Ф02-1762/02-С1 // СПС "КонсультантПлюс".

Суды были вынуждены оценивать аргументы налогоплательщиков о нарушении сроков проверки по существу, поскольку согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. И в том случае, если налоговый орган получил доказательства вины налогоплательщика за пределами временных рамок, отведенных для этого федеральным законом, такие доказательства по Конституции РФ суд использовать не вправе.

Статья 89 НК РФ не вызывала у правоприменителей сомнений либо неясности. Безусловно, приведенное решение Конституционного Суда РФ допускает расширительное толкование проверяемой нормы и изменяет ее смысл. Оно поощряет недобросовестность должностных лиц налоговых органов, существенно ухудшает положение налогоплательщиков, снижает гарантии соблюдения их прав на ограниченный срок претерпевания выездной налоговой проверки, установленный в НК РФ.

3.3.О сроке давности привлечения

кналоговой ответственности

ВПостановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П <1> Конституционный Суд РФ оценивал конституционность ст. 113 НК РФ. Суд пришел к выводу, что положения ст. 113 НК РФ не исключают для Суда возможности в случае воспрепятствования налогоплательщиком проведению налогового контроля и налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа соответствующей документации. Это значит, что Конституционный Суд РФ фактически отменил принцип пресекательности сроков давности привлечения к административной ответственности применительно к налоговым правоотношениям.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа" // СПС "КонсультантПлюс".

Однако содержание ст. 113 НК РФ однозначно свидетельствует о пресекательности трехлетнего срока для привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения. Эта норма служит налогоплательщику гарантией своевременности наказания за совершенное налоговое правонарушение. Она предназначена для того, чтобы усилить воспитательное воздействие наказания и исключить возможность наказания за деяния, которые хотя и были противоправными в момент их совершения, но к моменту наказания утратили свою актуальность, а само наказание прекратило воспитательное воздействие. За трехлетний период может не только измениться налоговое законодательство, но и смениться руководство предприятия, отвечающее за учет и уплату налогов.

Это правило понуждает налоговые органы действовать оперативно и не затягивать во времени контрольные налоговые мероприятия. Именно так понимали эту норму судебные органы. Например,

согласно п. 20 совместного Постановления Пленумов ВАС РФ и ВС РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 с учетом того, что данные сроки, установленные п. 3 ст. 48 и п. 1 ст. 115 НК РФ, являются пресекательными, т.е. не подлежащими восстановлению, в случае их пропуска суд отказывает налоговому органу в удовлетворении требований.

Приведенное решение Конституционного Суда РФ противоречит общим принципам привлечения к ответственности, действующим в административном праве: ничего подобного нет ни в КоАП РФ, ни в ТК РФ, ни в УК РФ. Вывод противоречит правовым позициям Конституционного Суда РФ, высказанным ранее. Так, в Постановлении от 27 апреля 2001 г. N 7-П <1> Конституционный Суд РФ осудил законодателя за включение в ТК РФ правила о бессрочном применении таможенной ответственности. Часть 2 ст. 247 ТК РФ, позволяющая налагать взыскания независимо от времени совершения или обнаружения правонарушения таможенных правил, была признана Судом не соответствующей Конституции РФ, ее ст. ст. 1 (ч. 1), ст. 8 (ч. 1), ст. 19 (ч. 1), ст. 34 (ч. 1), ст. 35 (ч. ч. 1 и 2) и ст. 55 (ч. 3). Очевидно, что и это решение Суда содержит необоснованно расширительное толкование проверяемой нормы. Оно поощряет произвол должностных лиц налоговых органов, существенно снижает гарантии соблюдения прав налогоплательщиков на своевременное наказание за налоговое правонарушение.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами ОАО "Автоваз" и "Комбинат "Североникель", ООО "Верность", "Вита-плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", ТОО "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" // Российская газета. 2001. 6 июня.

Приведенные примеры подтверждают: Конституционный Суд в ряде случаев в своих решениях не повышал правовую защищенность налогоплательщиков от произвола законодательной и исполнительной власти, а снижал ее по сравнению с имеющейся в НК РФ.

Насколько такие решения Конституционного Суда РФ легитимны? Вопрос не праздный, поскольку в правовом государстве решения органов государственной власти всегда должны выноситься в рамках законных полномочий. В противном случае они не могут признаваться конституционными <1>. Для ответа на поставленный вопрос следует обратиться к правовым первоисточникам.

--------------------------------

<1> В Постановлении Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. N 1-П-У указано, что один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и выполнять такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией РФ.

3.4. Судебное снижение прав налогоплательщика недопустимо

Конституция РФ определяет Российскую Федерацию в качестве демократического правового и социального государства (ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 7), а человека, его права и свободы - высшей ценностью, защита которой составляет обязанность государства (ст. 2). При этом носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из перечисленных норм Конституции РФ следует, что в

задачу судебной власти входит обеспечение гражданских прав, закрепленных в национальном законодательстве, а не их умаление.

Статья 55 Конституции РФ не допускает издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2). Часть 3 статьи допускает ограничение конституционных прав граждан только федеральным законом и только в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ. Из этих положений следует, что никаким иным актом никакой иной орган государственной власти не вправе ограничить либо умалить конституционные права граждан. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ предполагается наличие других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, помимо тех, что прямо перечислены в Конституции РФ, и они, наряду с нормативно закрепленными, не подлежат умалению

иотрицанию.

Вобобщенном виде право на стабильное налоговое регулирование в течение налогового периода, на

ограниченный срок для проведения контрольных налоговых мероприятий и на привлечение к налоговой ответственности - это право на справедливость и равенство в налоговой сфере. Очевидно, что перечисленные права - общепризнанны. На это указывает хотя бы то, что они не только закреплены в ст. 3 НК РФ, но и неоднократно защищались Конституционным Судом РФ.

Даже если допустить, что закрепленные в НК РФ гарантии реализации прав налогоплательщика нуждаются в корректировке, их изменение возможно только с принятием соответствующего федерального закона. В приведенных решениях Конституционный Суд РФ преодолел конституционные запреты и умалил как гарантии прав, так и сами права налогоплательщиков (граждан и их объединений), не имея на то конституционных полномочий.

Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ реализует свои полномочия для достижения строго определенных целей, в том числе для защиты основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ. В приведенных решениях Конституционный Суд РФ явно таких целей не преследовал.

Приведенные решения Суда нельзя также считать обеспечением баланса публичных и частных интересов, поскольку фактически ими снижена публичная гарантия реализации законных интересов налогоплательщиков и преодолены законные запреты, специально адресованные законодателем самому себе и другим государственным органам и их должностным лицам.

Г.А. Гаджиев оправдывает восполняющее конституционное судебное толкование как способ, обеспечивающий наиболее эффективную защиту охраняемых Конституцией РФ прав <1>. Но если раньше с подобным толкованием юридическое сообщество в целом мирилось, то лишь до тех пор, пока оно было позитивным, т.е. не ухудшало в итоге прав налогоплательщиков.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г. Гаджиева "Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2001, N 10.

<1> См.: Гаджиев Г.А. Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Закон и право. 2002. N 2. С. 30.

По утверждению В.Д. Зорькина, Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П играет важную роль в обеспечении устойчивости бюджетной и налоговой системы и национальной безопасности страны <1>. Однако расширительным толкованием проверяемых норм Конституционный Суд РФ снизил стабильность налогового законодательства и доверие налогоплательщиков к государству. Суд фактически защитил халатность законодательной власти (неспособной заблаговременно разработать и ввести в действие эффективный налоговый закон) и исполнительной власти (неспособной в рамках закона провести качественную налоговую проверку и своевременно привлечь виновное лицо к ответственности).

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В.Д. Доклад на 3-й Международной научно-практической конференции. С. 27.

Не случайно подобная практика Конституционного Суда РФ получила негативную оценку в ЕСПЧ. В Постановлении ЕСПЧ от 20 сентября 2011 г. N 14902/04 "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" ЕСПЧ пришел к выводу, что разбирательство о начислении налогов за 2000 г. имело уголовный характер. Только закон может устанавливать преступление и наказание; законы должны быть доступны и предсказуемы. Постановление Конституционного Суда РФ изменило нормы, применимые в период, относящийся к обстоятельствам дела, путем создания исключения из правила. Данное исключение представляло собой отмену и отход от сложившихся практических указаний Высшего Арбитражного Суда РФ, тогда как не было признаков, свидетельствующих о наличии противоречивой практики или предыдущих сложностей в связи с применением относимых положений. Было допущено нарушение требования законности в связи с изменением в толковании применимых правил.

Стоит согласиться с утверждением Ф. Люшера: "Тексты нормативных актов имеют для конституционного судьи первостепенное значение, он никоим образом не может возомнить себя претором, толкующим право по римскому обычаю" <1>.

--------------------------------

<1> Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 23, 378.

4. О неисполнении отдельных решений Конституционного Суда РФ

Судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев: "Главная угроза Конституции исходит сегодня от тех, кто призван ее защищать, - от высших властей" <1>.

--------------------------------

<1> Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля // Государство и право. 1994. N 1. С. 132 - 138.

Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь отмечает, что известны многочисленные случаи, когда федеральный законодатель в течение длительного времени и при неоднократных указаниях Конституционного Суда РФ не реализовал обращенные к нему рекомендации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Конституализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 98.

4.1. Неисполнение законодателем решений Конституционного Суда РФ

Неисполнение решений Конституционного Суда РФ, непосредственно адресованных органам государственной власти, стало хроническим.

В 2005 г., например, Государственная Дума специально обращалась к Председателю Правительства РФ с запросом "О необходимости принятия Правительством РФ мер по внесению изменений в законодательство РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ". В запросе отмечалось, что на дату его направления остаются неисполненными более 10 решений Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2853. См. также: Одиннадцать забытых решений Конституционного Суда обнаружили в законах депутаты Госдумы // Российская газета. 2005. 27 июля.

По состоянию на май 2012 г. насчитывалось 65 решений Конституционного Суда РФ, требующих законодательного урегулирования, - это в два раза больше, чем весной 2009 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости. 2012. 13 июня.

В качестве примера длительного исполнения решений можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П, которым взносы ПБОЮЛ в пенсионные фонды признаны дискриминационными и требующими нового правового регулирования, однако такое регулирование появилось только в 2003 г. То есть на исполнение судебного решения органами государственной власти ушло четыре года.

Другой пример: 11 мая 2006 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение N 187-О, в котором обязал федерального законодателя в срок до 1 января 2007 г. предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам, помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению, страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. N 187-О "По жалобе гражданина Наумчика В.В. на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

К этой теме Конституционный Суд РФ обращался неоднократно и до 2006 г. <1>, а на необходимость исполнения Определения от 11 мая 2006 г. N 187-О было указано еще в сентябре 2006 г. и в Заключении Бюджетного комитета Государственной Думы РФ, и в Заключении Счетной палаты РФ <2>. Несмотря на это, в установленный срок федеральный законодатель волю Конституционного Суда РФ не исполнил - соответствующие поправки в федеральное законодательство так и не были приняты.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 23

декабря 1999 г. N 18-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П, от 23 декабря 2004 г. N 19-П; Определение от 24 мая 2005 г. N 223-О // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См. Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике от 14 сентября 2006 г. 3.2-95/5, письмо Комитета Совета Федерации по социальной политике от 12 сентября 2006 г. N 3.19-06/1056, письмо Счетной палаты РФ от 18 сентября 2006 г. N 14-493/14-1.

Пятнадцать лет ждет исполнения Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997

г. N 21-П, предписавшее законодателю внести поправки в ст. 855 ГК РФ, регулирующие очередность выплаты коммерческими предприятиями заработной платы и налогов.

Судьи Конституционного Суда РФ обращают внимание общественности на то, что неучет, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций Конституционного Суда РФ могут привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав, свобод и полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Конституализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). С. 97.

4.2. О виновниках неисполнения решений Конституционного Суда РФ

Возникает вопрос: кто виновен в неисполнении решений Конституционного Суда РФ? Можно предположить, что виновник - Правительство РФ, которое в очередной раз не исполнило своей законной обязанности по подготовке соответствующего законопроекта. Можно допустить, что это лицо - Государственная Дума, которой было адресовано решение Конституционного Суда РФ. Однако в не меньшей степени за неисполнимость судебных решений прежде всего отвечает сам Конституционный Суд РФ, вынесший их с нарушением требований Закона о Конституционном Суде.

По смыслу Закона конституционный нормоконтроль решает задачу сравнения имеющегося правового регулирования одних и тех же правоотношений двумя нормативными актами разного уровня - Конституцией РФ и проверяемой нормой закона. В случае если законное регулирование ухудшает права граждан и снижает гарантии их реализации по сравнению с конституционным регулированием, такая норма закона (или их совокупность) подлежит исключению из национальной правовой системы.

Если же закон не регулирует прав граждан, предусмотренных в Конституции РФ или вытекающих из нее, то выявленный правовой пробел Конституционный Суд РФ заполняет собственным толкованием.

Приведенный алгоритм поддержан судьями Конституционного Суда РФ. Как указывал судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук, во-первых, Конституционный Суд РФ обладает негативными законодательными полномочиями, отменяя законы и иные нормативные правовые акты, не соответствующие Конституции РФ. А во-вторых, Конституционный Суд в известной степени обладает позитивными законодательными полномочиями. Правовые позиции Суда выступают материальными критериями нового правового регулирования, задают ему известные параметры, являются своеобразными моделями будущих правовых норм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение. С. 42.

Приведенный алгоритм поддержан Конституционным Судом РФ. Так, презумпция невиновности лица, подозреваемого в административном правонарушении, вытекает из ст. 49 Конституции РФ, хотя прямо не закреплена (ст. 49 Конституции РФ относится только к уголовно наказуемым деяниям). Конституционный Суд РФ, оценивая налоговое законодательство, не содержащее презумпции невиновности налогоплательщика, установил наличие такой презумпции в налоговых правоотношениях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СПС "КонсультантПлюс".

Нетрудно заметить, что исполнение Конституционным Судом РФ законных задач указанным способом вообще не требует помощи исполнительной или законодательной власти. Как неоднократно отмечал Суд, внесение целесообразных с его точки зрения дополнений в действующее законодательство является

прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 26 января 2010 г. N 134-О-О // СПС "КонсультантПлюс".

По итогам административного судопроизводства суд вправе вынести только одно из двух решений: либо признать спорный акт (действия либо бездействие) законным и сохранить его юридическую силу, либо признать его незаконным (недействительным), т.е. полную (либо частичную) утрату юридической силы. Аналогичную правовую задачу решает и Конституционный Суд РФ.

Статья 79 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что в случае создания правового пробела в результате признания неконституционной нормы закона до принятия нового нормативного акта должна непосредственно применяться Конституция РФ. Следовательно, определив логику конституционных

норм, оживив их для непосредственного применения, Конституционный Суд РФ тем самым должен давать правоприменителям ориентиры, каким образом им надлежит применять Конституцию РФ без норм, признанных им неконституционными.

В этом случае лица, потерпевшие лишения своих конституционных прав в результате неконституционных норм, имеют реальную возможность защиты нарушенного права и до того момента, пока законодатель исправит свою ошибку. Только в такой интерпретации Конституция РФ становится нормой прямого действия, как это закреплено в ней самой (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Перекладывая

бремя исполнения своего решения на законодателя, Конституционный Суд РФ фактически блокирует прямое применение Конституции РФ.

4.3. Спорные убеждения Конституционного Суда РФ о своих задачах

Приняв дело к производству и констатировав наличие пробелов в оспариваемом нормативном регулировании, Конституционный Суд РФ либо признает его неконституционным, повлекшим нарушение конституционных прав и свобод, других конституционных установлений, либо выявляет его конституционно-правовой смысл или в иной надлежащей правовой форме выражает свое отношение к пробелу. По мнению Суда, нормативным и методологическим критерием оценки пробелов в законодательстве для Конституционного Суда является Конституция РФ.

Конституционный Суд РФ рекомендует законодателю восполнить правовые пробелы в законодательстве, выявленные им в ходе конституционного судопроизводства. Признавая те или иные нормы неконституционными, Конституционный Суд РФ в ряде случаев провозглашал, что они утрачивают силу с момента введения в действие нового правового регулирования. Суд мотивировал это целями обеспечения и защиты прав и свобод граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. N 11-П // СПС "КонсультантПлюс".

По нашему мнению, приведенная мотивировка Суда ошибочна.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ Г.В. Жилина, "законы не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые не должны применяться. Такая посылка непосредственно вытекает из Конституции. Отождествление неправового закона с правом - путь к нигилизму" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жилин Г.В. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 22.

Если исходить из того, что неконституционный закон - это пробел в праве, то его ликвидация пробела не создает. Если закон заблокировал действие права, вытекающего из Конституции РФ и других федеральных законов, то отмена данных законных препятствий должна сама по себе позволить гражданам реализовать свои конституционные и законные права.

Г.А. Жилин справедливо отмечает, что сохранение юридической силы неконституционного закона не соответствует не только конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 177.

Закон о Конституционном Суде не наделяет Суд такими полномочиями, как конституционная оценка правовых пробелов и выработка рекомендаций по их заполнению.

Стоит вспомнить, как В.С. Нерсесянц еще до создания органа конституционного контроля (в 1989 г.) заключал: "В этой борьбе против неправовых норм в сложившейся нормативной ситуации законодатель (а с его учреждением и орган конституционного правового контроля) в интересах права должен сознательно и смело идти на правовые пробелы, руководствуясь принципом: правовые пробелы предпочтительней антиправовой беспробельности... Официальной фиксации этих правовых пробелов не следует опасаться хотя бы уже потому, что они и так фактически имеют место везде там, где место права занято действующими неправовыми нормами. При неизбежном временном отсутствии соответствующих конкретных правовых норм будут (и должны) действовать (при надлежащем правовом толковании) более общие правовые нормы законов и Конституции, сами правовые принципы" <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. 1989. N 2. С. 33.

Отсутствие механизма реализации существующего права может парализовать само право.

Так, например, временное отсутствие правового механизма реализации Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (Правительство РФ не сразу разработало процедуру компенсации из федерального бюджета затрат лиц на предоставление коммунальных услуг ветеранам по льготным расценкам) не парализовало действие Закона. Все суды исходили из того, что существующее право действует непосредственно (нормы прямого действия) и должно быть реализовано, несмотря на отсутствие регулирования на более низком правовом уровне. При разрешении "ветеранских" споров суды смело применяли аналогию закона и аналогию права, предусмотренные процессуальным законом.

4.4. Отсутствие ясных ориентиров для законодателя

Неопределенность в правовой позиции Конституционного Суда РФ порождает трудности не только в применении закона налогоплательщиками и судами, но и в реализации этой позиции законодателем.

По замечанию А.Л. Кононова, "примененные Конституционным Судом в некоторых решениях формулировки типа "постольку, поскольку" или "в той степени, в которой" хотя и не лишены остроумия, но в то же время лукавы, двусмысленны и ничего не объясняют. Такие решения трудно воспринять однозначно и, следовательно, выполнить" <1>.

--------------------------------

<1> Кононов А.Л. О некоторых конституционных ценностях. Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2004 г. С. 12.

В качестве примера можно привести до сих пор не исполненное законодателем Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П. Анализ правовой позиции, в нем изложенный, позволяет утверждать, что эта позиция не реализована в виде законных поправок не по причине нежелания законодателя, а по причине невозможности ее исполнения в связи с ее полной правовой неопределенностью. Суд проверял конституционность п. 2 ст. 855 ГК РФ и ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ установил конфликт двух федеральных законов в вопросе очередности погашения денежных обязательств работодателя, один из которых отдавал приоритет правам наемных работников на получение задолженности по заработной плате, другой - правам бюджета на получение налоговых недоимок.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что, имея целью создать преимущества по выплате заработной платы, законодатель, вводя указанную норму, допустил возможность выбора для клиента-должника между выплатой заработной платы и перечислением в соответствующие фонды обязательных платежей, невнесение которых влечет уплату пени и штрафов. Кроме того, правила п. 2 ст.

855 ГК РФ в новой редакции не исключают возможности прямого злоупотребления правом, включая искусственное поддержание задолженности по выплате заработной платы в целях уклонения от перечисления платежей в бюджет.

Сравнивая право на получение заработной платы работников организации-налогоплательщика и работников бюджетной сферы, получающих ее в том числе за счет поступивших в бюджет налогов, Суд признал такую очередность не соответствующей критериям справедливости и равенства всех перед законом.

Приоритет налоговых платежей Суд обосновал тем, что налоги служат важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также реализация социальной функции государства (ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы.

На основании изложенного Суд признал рассматриваемые положения ГК РФ противоречащими Конституции РФ. Казалось бы, вопрос исчерпан и законодатель четко сориентирован Судом на изменение очередности платежей.

Но в том же Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также ст. 55 (ч. 2) Конституции РФ. Вопрос преодоления конкуренции норм гражданского и налогового законов, по мнению Суда, относится к компетенции судов общей юрисдикции, в связи с чем производство по делу в отношении проверки конституционности оспариваемого положения ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" было прекращено.

Видно, что приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ не просто осуждает неконституционное правовое регулирование очередности выплат с расчетного счета организации, но делает его в принципе невозможным.

Действительно, с точки зрения юридической техники невозможно в одной норме, рассчитанной на длительное и неоднократное применение в различных правовых ситуациях, установить очередь (определить приоритет) на списание двух платежей, имеющих равную конституционную ценность, и при этом не нарушить баланс публичных и частных интересов <1>.

--------------------------------

<1> С 1998 г. этот вопрос регулируется путем внесения соответствующей нормы в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год.

Заслуживает внимания мотивированная точка зрения судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, который в особом мнении не усмотрел неконституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ, так как данная норма:

-не исключение в действующем законодательстве: аналогичная очередность установлена, например, ст. 64 ГК РФ и п. 2 ст. 78 Федерального закона "Об исполнительном производстве";

-регулирует очередность платежей по требованиям кредиторов в условиях временной недостаточности денежных средств и предполагает (в отличие от ст. 64 ГК РФ), что в итоге по мере поступления денежных средств все обязательства будут удовлетворены в полном объеме;

-достаточно определенна и обязательна как для банка, так и для его клиента.

В особом мнении отмечается, что из текста рассматриваемой нормы видно, что законодатель считает приоритетным удовлетворение прежде всего таких жизненно важных требований граждан, как возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, и взыскание алиментов, а также обязательств, возникающих из трудовых отношений, в том числе оплаты труда по трудовым и авторским договорам. И в прежней, и в новой редакции п. 2 ст. 855 ГК РФ, как и в аналогичных ей нормах, законодатель последовательно оказывал предпочтение именно этим ценностям перед публично-правовыми обязательствами, предусматривающими платежи в бюджет и внебюджетные фонды. А.Л. Кононов отмечает, что это согласуется и с конституционным приоритетом прав и свобод человека, включая гарантии получения вознаграждения за труд в соответствии с договором (ст. ст. 2 и 37 Конституции РФ). Соотносится это положение и с международно-правовыми стандартами. В частности, Конвенция Международной организации труда 1952 г. N 95 об охране заработной платы признает трудящихся привилегированными кредиторами в отношении их

заработной платы. При этом "очередность погашения привилегированного кредита, составляющего заработную плату, по отношению к другим видам привилегированного кредита определяется национальным законодательством" (ст. 11).

С учетом изложенного можно прийти к выводу, что в данном случае проблему неисполнения правовой позиции породил сам Конституционный Суд РФ, приняв необоснованный, противоречивый и неисполнимый судебный акт.

4.5. О надлежащем исполнителе решений Конституционного Суда РФ

Представляется, что основная ошибка Конституционного Суда РФ - это его убежденность в том, что главные исполнители его решений - законодательная и исполнительная ветви власти <1>.

--------------------------------

<1> Инициатором поправок в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", внесенных Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ, в частности, новой редакции ст. 80 "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации", был именно Конституционный Суд РФ.

Между тем наиболее эффективные "проводники" решений Конституционного Суда РФ в жизнь -

это граждане России. Именно народ согласно ст. 3 Конституции РФ - единственный источник власти в Российской Федерации, реализующий ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно граждане и организации, как наиболее активная сторона практически любого судебного процесса, доводят до судов решения Конституционного Суда РФ, позволяющие реализовать непосредственно их конституционные права.

Всилу ст. 120 Конституции РФ все суды обязаны руководствоваться только Конституцией РФ и федеральным законом. Суды не вправе применять при рассмотрении конкретного дела неконституционный закон или применять закон в его неконституционном смысле. В противном случае судебный акт подлежит отмене по инициативе стороны по делу. Поскольку решения Конституционного Суда РФ дают общеобязательное толкование норм права, их исполнение осуществляется в каждом конкретном судебном деле непосредственно судом, т.е. без дополнительного законодательного регулирования.

Втаком случае ст. 80 Закона о Конституционном Суде, аналогов которой нет ни в одном российском процессуальном законе, становится излишней. Правительство, обязанное судами компенсировать из бюджета потери граждан, связанные с применением к ним неконституционных норм законов и подзаконных актов, вынуждено будет принимать законопроекты, которые бы не допускали нарушения конституционных прав граждан в будущем.

Вкачестве иллюстрации можно привести пример с незаконным регулированием платы за загрязнение окружающей природной среды. Стоило Верховному Суду РФ признать недействительным в части Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 <1> (при этом в самом решении никаких поручений Правительству не давалось), как в кратчайшие сроки (один месяц с даты вынесения кассационного определения) было принято новое Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344, соответствующее закону. С другой стороны, когда Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О допустил законное регулирование этих платежей в будущем, т.е. фактически предложил разработать закон об экологическом налоге, предусмотренном действующим в тот период НК РФ, Правительство РФ никаких законопроектов не представило. Такому бездействию в 2012 г. исполнилось уже 10 лет.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. по делу N ГКПИ03-49 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 мая 2003 г. по делу N КАС03-167.

Понятно желание Суда не вступать в конфликт с законодательной и исполнительной властью, не накалять политических страстей. Но с точки зрения правосудия главная задача любого суда - не уговаривать правонарушителя, а защищать нарушенное право граждан путем лишения юридической силы правового акта, не соответствующего правовому акту высшей юридической силы. В этом смысле суды разных юрисдикций и уровней в рамках своих полномочий решают, по сути, одну и ту же задачу - освобождают "правовое поле" от "неправового мусора".