Введение

В настоящее время угроза совершения терактов стала наиболее реальной. В то же время заметно участились случаи заведомо ложных сообщений об актах терроризма в органы внутренних дел, организации и учреждения.

Организация работы по раскрытию данного состава преступления требует взаимодействия всех служб органов внутренних дел и в этих целях предлагается принять ряд мер, направленных на качественный сбор и закрепление оперативно-значимой информации.

Рассматривая предупредительную деятельность, выделяют общее, специальное и индивидуальное предупреждение. Специальное (криминологическое) предупреждение преступлений включает комплекс мер, специально предназначенных и направленных на борьбу с преступностью, которые осуществляются органами, предприятиями учреждениями, организациями, имеющими нормативно выделенные функции, связанные с этой борьбой. Противодействие – это многогранная и комплексная деятельность. Одним из принципов противодействия терроризму является приоритет мер предупреждения терроризма, в рамках которого существует предупреждение совершения преступлений. Поэтому остановимся на вопросе специального предупреждения терроризма.

К специальным мерам по предупреждению терроризма относится и деятельность особых субъектов, одним из которых является МВД России и его территориальные органы. Министерство представляет собой самый многочисленный правоохранительный орган, сотрудники которого первыми сталкиваются с совершенными террористическими актами, в том числе и против собственных подразделений. МВД РФ обладает значительным количеством сил и средств, необходимых для выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования подобных преступлений.

1. Правовые и организационные основы предупреждения органами внутренних дел преступлений, связанных с террористической деятельностью

Общепризнанным является понимание терроризма как одного из видов насилия. Особенность терроризма заключается в следующем: терроризм – это совершение общественно опасных, уголовно наказуемых деяний в отношении жизни, здоровья людей, прав и законных интересов различных субъектов ради принуждения третьей стороны к принятию требуемых террористами решений. Преступность террористического характера – это совокупность таких преступлений, уголовно-правовые нормы которых содержат признаки терроризма. Правовую основу общегосударственной системы противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция внешней политики Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской Федерации, направленные на совершенствование деятельности в данной области. Сегодня Россия активно участвует в разработке и реализации правовых норм, развивающих глобальную контртеррористическую стратегию. Такая стратегия была принята 8 сентября 2006 г. Генеральной Ассамблей Организации Объединенных Наций и закреплена в Резолюции от 20 сентября 2008 г. В основе стратегии лежит последовательное, однозначное и решительное осуждение государствами – членами ООН терроризма во всех его формах и проявлениях, каким бы образом, где и в каких бы целях он ни совершался. В ней предусматриваются конкретные меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма, укреплению индивидуального и коллективного потенциала государств и Организации Объединенных Наций в предотвращении терроризма и борьбе с ним, обеспечения при этом защиты прав человека и законности. В стратегии прямо подчеркивается, что терроризм не может и не должен ассоциироваться с какой-либо религией, национальностью, цивилизацией или этнической группой. В ней вновь подтверждается ответственность государств за предоставление террористам убежища в финансовом и оперативном плане и злоупотребление ими системой политического убежища.

Россия придерживается также иных международных правовых актов, направленных на противодействие терроризму и экстремизму, а также связанным с ними преступлениям. Кроме нормативных актов ООН важное предупредительное значение имеют нормативные акты, принятые с участием России в рамках Европейского сотрудничества. Основным таким документом является Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Варшава, 16 мая 2005 г.), которая определяет понятия терроризма и экстремистской деятельности, а также круг деяний, относящихся к ним; обозначает принципы осуществления деятельности, направленной на борьбу с данными явлениями; формулирует основы уголовной политики стран-участниц; создает основы сношения стран-участниц по борьбе с терроризмом и экстремистской деятельностью. Особое значение для организации деятельности по противодействию терроризму в рамках стран Содружества Независимых Государств имеет Решение Совета глав государств СНГ «Об антитеррористическом центре государств – участников Содружества Независимых Государств» (принято в г. Минске 1 декабря 2000 г.). Согласно ст. 1 данного документа Центр является постоянно действующим специализированным отраслевым органом Содружества Независимых Государств и предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств – участников Содружества Независимых Государств в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Решения о принципиальных вопросах деятельности Центра принимаются Советом глав государств Содружества Независимых Государств. Общее руководство работой Центра осуществляет Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств – участников СНГ. В своей работе Центр взаимодействует с Советом министров внутренних дел государств – участников СНГ, Советом министров обороны государств – участников СНГ, Координационным советом генеральных прокуроров государств – участников СНГ, Советом командующих Пограничными войсками, их рабочими органами, а также Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ. Базовым документом в системе российского законодательства о предупреждении преступлений террористического и экстремистского характера является Конституция Российской Федерации (1993). Она содержит ряд принципиальных статей по вопросу о контроле над преступностью. Так, ст. 2 закрепляет функцию государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, что предполагает деятельность по предупреждению и профилактике антиобщественных явлений, в том числе и преступлений. Большое значение для определения правовых основ осуществления предупредительной деятельности органами внутренних дел имеет Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ1, который определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. В развитие Концепции национальной безопасности России был принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ, а затем Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, которые были направлены на регулирование процесса противодействия терроризму. Он устанавливает основные принципы антитеррористической деятельности (ст. 2); правовые и организационные основы предупреждения терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом; определяет понятие терроризма, дает толкование другим терминам, а именно: «террористическая деятельность», «террористический акт», «контртеррористическая операция». Наряду с перечисленными нормативными правовыми актами, правовую основу антитеррористической деятельности образуют: Уголовный кодекс Российской Федерации, в котором определены составы преступлений, связанных с террористической деятельностью. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», который обязал органы внутренних дел выявлять и раскрывать преступления без конкретизации их круга, указав лишь, что эта обязанность связана с поставленными перед полицией задачами, в частности по обеспечению общественной безопасности и личной безопасности граждан (ст. 2). Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, определяющий важнейшие задачи в области борьбы с преступностью (усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму; создание условий для их эффективной деятельности). Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму», предусматривающий образование Национального антитеррористического комитета и антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации. Национальный комитет возглавляет директор ФСБ России, министр внутренних дел России является его заместителем. Основное назначение указанного органа – обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 г., определяющая основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации. Иные указы Президента, направленные на противодействие терроризму и экстремизму. Правительство Российской Федерации путем принятия соответствующих нормативных актов осуществляет непосредственную реализацию Концепции национальной безопасности, выполнение целевых федеральных программ, планов и директив в области борьбы с терроризмом; осуществляет меры по обеспечению финансовыми и материальными ресурса- ми сил, средств и органов национальной безопасности. В сфере контроля над терроризмом принимает постановления, обязательные для органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе Постановление от 28 марта 2008 г. № 216 «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений». Данный документ утверждает Правительственную комиссию по профилактике правонарушений, которая является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при реализации мер в системе государственной профилактики правонарушений, в том числе связанных с террористической и экстремистской деятельностью. Основополагающим ведомственным нормативным правовым документом в системе МВД России, регламентирующим деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступлений и иных правонарушений, в том числе террористического и экстремистского характера, является Приказ МВД России от 17 февраля 2006 г. № 19, которым утверждено Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. Ведомственным нормативным правовым актом, непосредственно регламентирующим деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, в настоящее время является Наставление о деятельности служб и подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по предупреждению преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели, утвержденное Приказом МВД России от 25 декабря 2001 г. № 1152.

Основой для построения организационной структуры органов внутренних дел по предупреждению преступлений террористического характера является действующая государственная система выявления, предупреждения, пресечения и минимизации последствий от террористических акций (ст. 5 Наставления). Система включает федеральную антитеррористическую комиссию Российской Федерации, межведомственный оперативный штаб, оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо- Кавказского региона, региональный межведомственный штаб, межведомственные оперативные штабы в субъектах Российской Федерации, оперативный штаб МВД России по осуществлению антитеррористической деятельности. Кроме того, в организационную структуру сил по предупреждению преступлений террористического характера входят Главные управления и Управления служб оперативных подразделений и общественной безопасности, а также Главные управления МВД по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и другие органы внутренних дел. В соответствии с приказом МВД России от 29 октября 2001 г. № 951 «О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России» предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели, возложены на службу оперативных подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, в России создана обширная нормативная база для осуществления противодействия терроризму и экстремизму. В то же время для эффективного применения этих норм необходима надлежащая организация предупредительной антитеррористической деятельности. Такая организация предполагает наличие соответствующих предупредительной антитеррористической деятельности информационного обеспечения, криминологического планирования и прогнозирования, взаимодействия и координации. В своей совокупности эти составляющие выступают основой для построения и осуществления работы органов внутренних дел по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера. Общегосударственная система противодействия терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Организационные основы противодействия терроризму определены в ст. 5. Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий. Особое место в системе предупредительного воздействия на терроризм занимают специальные субъекты этой деятельности: Федеральная служба безопасности России осуществляет антитеррористическую деятельность путем проведения оперативно-розыскных и иных мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение терроризма. Генеральная прокуратура Российской Федерации в рамках своей компетенции осуществляет надзор за законностью и качеством сбора оперативной информации о фактах терроризма, расследованием дел о терроризме. Служба внешней разведки России, как и другие органы внешней разведки России, предупреждает террористическую деятельность политической направленности путем обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории России, их сотрудников и семей последних. Министерство обороны России обеспечивает сохранность находящихся у него на вооружении оружия массового поражения, ракетного и отраслевого оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защиту военных объектов; кроме того, оно принимает участие в обеспечении безопасности национальных морских судоходств, национального воздушного пространства, в проведении контртеррористических операций. Федеральная пограничная служба России осуществляет борьбу с политическим терроризмом путем предупреждения, выявления и пресечения перехода террористами Государственной границы РФ, незаконного перемещения на территорию России или, наоборот, с ее территории оружия, взрывчатых веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения террористических преступлений. Министерство внутренних дел России осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели. Через Национальное центральное бюро Интерпола в соответствии с возложенными на него функциями осуществляет взаимодействие между различными государствами по розыску и привлечению к уголовной ответственности лиц, обвиняемых в терроризме. Координацию деятельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористическими операциями обеспечивают Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах Российской Федерации. Важную общую организующую функцию выполняет Национальный антитеррористический комитет и антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации, образованные указом Президента от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации возглавляет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Их основная задача заключается в координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений. Кроме того, указами Президента РФ создаются другие органы, обязанные оперативно реагировать на ситуацию с терроризмом в конкретных условиях места и времени.

Цель противодействия терроризму в Российской Федерации – защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма. Основными задачами противодействия терроризму являются:

а) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма;

б) выявление, предупреждение и пресечение действий лиц и организаций, направленных на подготовку и совершение террористических актов и иных преступлений террористического характера; в) привлечение к ответственности субъектов террористической деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств, предназначенных для выявления, предупреждения, пресечения террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

д) обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей;

е) противодействие распространению идеологии терроризма и активизация работы по информационно-пропагандистскому обеспечению антитеррористических мероприятий.

Противодействие терроризму в Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям: а) предупреждение (профилактика) терроризма; б) борьба с терроризмом; в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма. Предупреждение (профилактика) терроризма осуществляется по трем основным направлениям: а) создание системы противодействия идеологии терроризма; б) осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств; в) усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов.

Особая роль в предупреждении (профилактике) терроризма принадлежит эффективной реализации административно-правовых мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Предупреждение (профилактика) терроризма предполагает решение следующих задач:

а) разработка мер и осуществление мероприятий по устранению причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма;

б) противодействие распространению идеологии терроризма путем обеспечения защиты единого информационного пространства Российской Федерации; совершенствование системы информационного противодействия терроризму;

в) улучшение социально-экономической, общественно-политической и правовой ситуации в стране;

г) прогнозирование, выявление и устранение террористических угроз, информирование о них органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественности;

д) использование законодательно разрешенных методов воздействия на поведение отдельных лиц (групп лиц), склонных к действиям террористического характера;

е) разработка мер и осуществление профилактических мероприятий по противодействию терроризму на территориях субъектов Российской Федерации;

ж) определение прав, обязанностей и ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также хозяйствующих субъектов при организации мероприятий по антитеррористической защищенности подведомственных им объектов;

з) разработка и введение в действие типовых требований по обеспечению защищенности от террористических угроз критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей;

и) совершенствование нормативно–правовой базы, регулирующей вопросы возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, а также лиц, пострадавших в результате террористического акта;

к) усиление взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и укрепление международного сотрудничества в области противодействия терроризму;

л) обеспечение скоординированной работы органов государственной власти с общественными и религиозными организациями (объединениями), другими институтами гражданского общества и гражданами.

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся:

а) политические (нормализация общественно-политической ситуации, разрешение социальных конфликтов, снижение уровня социально- политической напряженности, осуществление международного сотрудничества в области противодействия терроризму);

б) социально-экономические (оздоровление экономики регионов Российской Федерации и выравнивание уровня их развития, сокращение масштабов маргинализации общества, его социального и имущественного расслоения и дифференциации, обеспечение социальной защиты населения);

в) правовые (реализация принципа неотвратимости наказания за преступления террористического характера, незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, радиоактивных материалов, опасных биологических веществ и химических реагентов, финансирование терроризма, а так- же регулирование миграционных процессов и порядка использования информационно-коммуникационных систем);

г) информационные (разъяснение сущности терроризма и его общественной опасности, формирование стойкого неприятия обществом идеологии насилия, а также привлечение граждан к участию в противодействии терроризму);

д) культурно-образовательные (пропаганда социально значимых ценностей и создание условий для мирного межнационального и межконфессионального диалога);

е) организационно-технические (разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму). Специальное предупреждение экстремизма и преступлений террористического характера предполагает целенаправленное реагирование на их специфические причинные комплексы и другие обстоятельства, участвующие в детерминации данных явлений. Нельзя добиться успеха в борьбе с терроризмом и экстремизмом, не ведя активной и успешной борьбы с организованной преступностью, а также с иными криминальными проявлениями – экономической, коррупционной и другими видами преступности. Содержание специально-предупредительной деятельности – это работа с людьми как в аспекте повышения бдительности и защищенности потенциальных жертв терроризма, их специального просвещения, так и с позиции исключения возможности совершения конкретным человеком преступления террористического характера. Индивидуальное предупреждение преступлений террористического характера приобретает особое значение в условиях продуманного вовлечения людей в совершение преступлений террористического характера. Это – организованная, целенаправленная, учитывающая личностные характеристики и условия жизни людей деятельность организаторов терроризма.

Индивидуальное предупреждение преступлений террористического характера должно учитывать особенности процессов и характера «обработки» субъектов таких преступлений. При необходимости следует привлекать специалистов в области психопрограммирования, а также специалистов, способных нейтрализовать оказанное на таких субъектов длительное и интенсивное воздействие.

2. Правовые и организационные основы предупреждения органами внутренних дел преступлений, связанных с экстремистской деятельностью

Экстремизм, проникая во все сферы жизнедеятельности общества, в настоящее время обрел масштабы, которые без преувеличения позволяют отнести его к одной из угроз национальной безопасности России. Спектр наносимого экстремистской преступностью вреда социуму чрезвычайно широк. Его проявления варьируются от психологического и материального ущерба обществу и государству до лишения жизни конкретных индивидов. Последствия преступных проявлений экстремизма могут проявляться как сразу после совершения соответствующих деяний, так и иметь долгосрочные перспективы.

Федеральный закон от 25 июля 2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» дает понятие экстремистской деятельности, субъектов противодействия, выделяет принципы противодействия. Экстремистская деятельность (экстремизм) определяется как: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте «е» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг. Высокая степень обеспокоенности законодателя проблемой экстремизма в современном российском обществе выразилась в принятии Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственно- го управления в области противодействия экстремизму» от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ1. Появление данного документа и предыдущие многочисленные изменения антиэкстремистского блока норм на сегодняшний день не могут свидетельствовать о наличии целостной и последовательной государственной политики в области противодействия экстремизму. Федеральный закон «О полиции» возлагает на полицию обязанность принимать меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан (п. 16 ч. 1 ст. 12). В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»2 МВД России принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Непосредственно такие обязанности возложены на территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации

Головным оперативным подразделением в системе МВД России по организации противодействия терроризму и экстремизму является Главное управление по противодействию экстремизму, на которое Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» возложены функции по противодействию экстремистской деятельности. В пределах своей компетенции оно осуществляет функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию, а также правоприменительные полномочия в области противодействия экстремистской деятельности и терроризму. К числу его основных задач следует отнести:– организацию и участие в формировании основных направлений государственной политики по вопросам своей деятельности; – противодействие экстремистской деятельности и терроризму; – организацию взаимодействия подразделений Министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам своей компетенции; – координацию в установленном порядке деятельности территориальных органов МВД России и подразделений центрального аппарата МВД России по вопросам деятельности ГУПЭ МВД России; – организационно-методическое обеспечение и оказание практической помощи территориальным органам МВД России и их структурным подразделениям по вопросам своей деятельности. В соответствии с приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 в самом министерстве, в органах внутренних дел субъектов Федерации, а также в управлениях внутренних дел созданы координационно-методические советы по предупреждению преступлений, в задачи которых входит руководство и объединение усилий разных подразделений этих органов, в том числе направленных на предупреждение преступлений террористического и экстремистского характера.

3. Место, роль и основные направления органов внутренних дел в предупреждении проявлений терроризма и экстремизма

Органы внутренних дел участвуют в борьбе с терроризмом в пределах собственной компетенции посредством разработки и реализации профилактических, режимных, организационных, воспитательных и других мер предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности; сотворения и поддержания в нужной готовности ведомственных систем противодействия совершению преступлений террористического характера; предоставления материально-технических и денежных средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов, а также в других формах исходя из потребностей в области борьбы с терроризмом. Предупреждение преступлений террористического характера и противоправных деяний экстремистской направленности является одной из приоритетных задач оперативно-служебной деятельности ОВД. Органы внутренних дел играют особую роль среди субъектов, осуществляющих противодействие терроризму и экстремизму. Она определяется разнообразием и широтой компетенции, обширным спектром полномочий по осуществлению оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с основной массой преступлений, наличием в структуре разных служб и подразделений, включая специализирующихся на предупреждении преступлений террористического характера. Исходя из этого, в зависимости от ситуации, субъектами предупредительной деятельности в отношении терроризма и экстремизма могут выступать любые службы и подразделения органов внутренних дел и их представители. Выполнение органами внутренних дел задач по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера во многом зависит от четкого определения функций и обязанностей каждого подразделения и службы, а также согласованности их действий, организации оптимального взаимодействия всех специализированных и неспециализированных субъектов предупреждения преступлений и правонарушений. Координация способствует активизации деятельности, объединению усилий всех подразделений и служб органов внутренних дел, устранению дублирования и «распыления» сил, задействованных в предупреждении преступлений террористического и экстремистского характера. Взаимодействие в органах внутренних дел осуществляется в формах совместного планирования, своевременного доведения до личного состава оперативной обстановки, постановки общих и индивидуальных задач каждому подразделению или конкретному наряду; проведения совместных инструктажей, определения порядка связей и системы обмена информацией о складывающейся обстановке, оказания взаимной помощи и поддержки при выполнении совместных мероприятий, создания объединенных следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений террористического и экстремистского характера. Для эффективного предупреждения терроризма и экстремизма необходимо наладить системный подход в организации предупредительных мер не только на государственном, но и на региональном и местном уровнях. Имеется достаточное количество специализированных структур, которые подготовлены к антитеррористической работе лишь с сугубо силовой стороны, поскольку ориентированы на проведение силовых акций, когда преступление уже совершено. Между тем контроль над терроризмом – это прежде всего кропотливая каждодневная работа, позволяющая выявлять террористические организации на стадии их возникновения, а террористические акты – на стадии планирования и подготовки. Поэтому перед органами внутренних дел ставится первостепенная задача – выявлять потенциальные источники терроризма и экстремизма. В этих целях органами внутренних дел анализируются статистические и иные данные, характеризующие качественно-количественные показатели преступности, причины и условия, проводятся прикладные криминологические исследования на отдельных объектах, целевые профилактические операции («Антитеррор», «Вихрь» и др.). О наличии криминогенных факторов, путях и средствах их устранения информируются органы власти, местного самоуправления и другие субъекты, обладающие возможностями и полномочиями по практической реализации соответствующих предложений антикриминального характера. Проводится работа по повышению юридической культуры граждан, оказывается консультационная помощь населению по вопросам защиты от противоправных посягательств.

Статистические данные свидетельствуют о том, что из общего количества зарегистрированных преступлений террористического характера (в 2007 году - 759, в 2008 году – 642, в 2009 году – 654, в 2010 году – 581, в 2011 году - 622, в 2012 году - 637, в 2013 году – 661, в 2014 году – 1 127) большая часть выявляется сотрудниками органов внутренних дел. Так, в 2014 году из 1 128 зарегистрированных преступлений 852 выявлено органами внутренних дел. Для сравнения, органами ФСБ России – 189, следственными органами СК России – 41. В 2013 году наблюдалась такая же картина: из 661 зарегистрированных преступлений террористического характера 539 преступлений выявлено органами внутренних дел. Для сравнения, органами ФСБ России – 52, следственными органами СК России – 43.

Значительная часть преступлений, в том числе террористического характера, совершается в условиях латентности, и поэтому их раскрытие дело достаточно сложное и трудоёмкое, требующее умелого сочетания как административно-процессуальных, так и оперативно-розыскных действий.

Выявление и раскрытие террористических преступлений характеризуются альтернативной подведомственностью. Так, на органы внутренних дел возлагается раскрытие преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели. Исследования, проведенные по линии МВД России, свидетельствуют о том, что более половины совершенных преступлений террористического характера имели корыстный мотив, следовательно, относились к компетенции органов внутренних дел.

Органы внутренних дел в административной деятельности с целью выявления признаков терроризма опираются на Концепцию противодействия терроризму, Стратегию национальной безопасности. Однако в качестве детализирующих и конкретизирующих эту деятельность выступают Закон «О противодействии терроризму», Закон «О полиции», а также ведомственные акты.

Так, в соответствии с Законом «О противодействии терроризму», в целях выявления, пресечения и раскрытия преступлений террористического характера, на отдельных территориях может проводиться контртеррористическая операция. Сотрудники органов внутренних дел в ходе контртеррористической операции проверяют у физических лиц наличие документов, удостоверяющих их личность, а в случае их отсутствия обязаны доставить указанных лиц в органы внутренних дел для установления личности. Этим же Законом предоставлено право сотрудникам органов внутренних дел в ходе проведения контртеррористической операции осуществлять беспрепятственное проникновение как в жилые, так и нежилые строения, а также на земельные участки независимо от форм собственности. При проходе (проезде), выходе (выезде), в пределах территории, на которой осуществляется контртеррористическая операция, в обязательном порядке производится досмотр физических лиц и их вещей, а также досмотр транспортных средств. В случае неповиновения законному требованию сотрудника органа внутренних дел либо оказания противодействия проведению контртеррористической операции, ст. 20.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность физических лиц.

Изучение материалов судебной практики свидетельствует о том, что проверка паспортного режима нередко заканчивается вооруженным сопротивлением. Так, приговором Верховного суда Чеченской Республики от 5 мая 2011 г. установлено, что мотивом преступления, совершенного Х.Б. Хусеновым, явилось воспрепятствование законной деятельности сотрудника правоохранительного органа при проверке паспортного режима, а именно вооруженное сопротивление.

Закон «О полиции» обязывает сотрудников органов внутренних дел участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму. Так, сотрудник полиции при получении сообщения о совершении преступления террористического характера обязан без промедления прибыть на место происшествия и принять меры, направленные на устранение угрозы безопасности граждан. Затем, документировав обстоятельства совершенного преступления, приступить к обеспечению сохранности следов преступления до приезда следственно-оперативной группы.

Эффективное противодействие терроризму, успешное осуществление контртеррористической деятельности не достигнет своей цели без активного участия службы участковых уполномоченных полиции. В соответствии с приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» участковый уполномоченный полиции обязан иметь полную информацию о местах хранения огнестрельного оружия и взрывчатых материалов.

При получении сообщения о совершении теракта должен: оказать помощь пострадавшим, принять меры к пресечению преступления; приступить к задержанию (преследованию) подозреваемых; установить место, время, способ совершения теракта, приметы подозреваемого, возможных очевидцев происшествия; принять меры по сохранению следов преступления и иных предметов, имеющих значение для дела; незамедлительно доложить о совершенном теракте в дежурную часть и действовать по указанию оперативного дежурного. В случае отсутствия возможности прибытия на место происшествия следственно-оперативной группы, с целью сохранения следов теракта, участковый уполномоченный полиции обязан приступить к самостоятельному производству неотложного следственного действия - осмотра места происшествия. Обнаруженные им следы преступления подлежат фиксации, закреплению, изъятию и последующему исследованию, согласно требованиям УПК РФ.

Участковый уполномоченный полиции обязан в постоянном режиме осуществлять контроль места возможной закладки взрывных устройств в местах массового пребывания людей, проверить подвальные и чердачные помещения жилых и нежилых строений. В зоне особого внимания должны быть объекты, арендуемые различными коммерческими структурами. Участковому уполномоченному полиции такой объем работы одному не под силу, необходимо прибегнуть к помощи общественности обслуживаемой территории путем установления доверительных отношений с гражданами. В его же обязанности должно входить проведение разъяснительной работы среди населения путем проведения бесед, а также инструктажей о порядке их действий при обнаружении подозрительных предметов, напоминающих взрывные устройства, и взрывных веществ. Террористы для закладки взрывного устройства и взрывного вещества чаще всего выбирают транспортное средство, как правило, личный либо служебный автомобиль. Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что для размещения взрывного устройства и взрывного вещества преступники выбирают различные части автомобиля: багажник, салон, бензобак, капот. Нередки случаи установления взрывчатки с дистанционным управлением не только в самом автомобиле, но и на некотором расстоянии от транспортного средства. Подрывник, как правило, ведет наблюдение со стороны.

С целью проверки обоснованного предположения о наличии в транспортном средстве взрывчатого вещества, взрывного устройства, оружия, боеприпасов, патронов сотрудник ГИБДД в соответствии с Административным регламентом обязан произвести административнопроцессуальное действие - досмотр транспортного средства.

Сотрудника ГИБДД в процессе досмотра транспортного средства должно насторожить наличие необычных деталей внутри или снаружи автомобиля, обрезков проводов неподалеку от автомобиля или внутри салона. В случае обнаружения в ходе досмотра транспортного средства признаков преступления, в том числе взрывчатого вещества либо взрывного устройства, сотрудник ГИБДД обязан: доложить об этом оперативному дежурному и действовать по его указанию; дождаться прибытия следственнооперативной группы; составить рапорт об обнаружении признаков преступления террористического характера, с последующим вручением его руководителю следственнооперативной группы. В случае задержания лица, подозреваемого в совершении теракта, либо при обнаружении у физического лица или в его вещах оружия, взрывного устройства, взрывного вещества сотрудники органов внутренних дел обязаны произвести личный досмотр, а также досмотр его вещей.

Оперативно-розыскная профилактика терроризма и экстремизма, осуществляемая органами внутренних дел.

Использование специальных мероприятий органов внутренних дел для выявления готовящихся актов терроризма и экстремистских проявлений, незаконного изготовления и хранения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. Специальные мероприятия в предупреждении террористической и экстремистской деятельности. Осуществление органами внутренних дел межрегиональных специальных операций по предупреждению и пресечению готовящихся актов терроризма; систематических проверок деятельности по ведению учета и обеспечению сохранности взрывчатых материалов гражданского назначения в организациях, осуществляющих их производство, транспортировку, хранение и использование; осуществление комплекса оперативно-розыскных и охранных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористических и экстремистских групп, в том числе имеющих международные связи; выявление организованных преступных групп и сообществ, в первую очередь образованных на технической основе и занимающихся торговлей оружием, боеприпасами и взрывчатыми веществами; реализация мероприятий по усилению охраны и обеспечению безопасности объектов атомного комплекса и энергетики, предприятий, использующих в своем производственном цикле радиационные, взрыво- и пожароопасные материалы и сильнодействующие отравляющие и ядовитые вещества, метрополитена, других объектов повышенной опасности; обследование объектов административных зданий, жилого сектора с целью выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений террористического характера; миграционный контроль; розыск террористов и экстремистов, скрывшихся от следствия и суда, а также лиц, в отношении которых имеется информация о намерении совершить преступление террористической и экстремистской направленности; корректировка системы единой дислокации с целью максимального сближения постов и маршрутов патрулей к местам возможного совершения преступлений террористического и экстремистского характера; принятие мер к недопущению незаконного поступления финансовых средств, оружия, боеприпасов и средств связи, в том числе от иностранных государств.

На подразделения уголовного розыска возлагается работа по следующим направлениям:

– получение и реализация информации о террористических организациях (сообществах), террористических группах;

– проведение на территории обслуживания совместных с заинтересованными подразделениями оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и перекрытию каналов поступления террористическим организациям (сообществам), террористическим группам финансовых средств, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, устройств и других средств поражения;

– проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению мест расположения террористических групп и реализации полученной информации;

– розыск террористов, скрывшихся от следствия и суда, а также лиц, в отношении которых имеется информация о намерении совершить преступление террористической направленности.

В своей антитеррористической работе сотрудники уголовного розыска:

– анализируют информацию о деятельности этнических организованных сообществ или групп;

– проводят разведывательные опросы лиц без определенного места жительства, иностранцев, проживающих без регистрации и представляющих оперативный интерес;

– получают и анализируют информацию из НЦБ Интерпола о въезде в Российскую Федерацию лиц, причастных к международному терроризму;

– проводят оперативную работу в этнических криминальных группах с целью выявления лиц, имеющих связи с террористическими и экстремистскими центрами в других странах;

– проводят оперативные мероприятия в религиозных исламских центрах, направляющих молодежь на обучение исламу в арабские страны и имеющих связи с террористическими организациями;

– проводят оперативные и поисковые мероприятия в местах проживания и обучения студентов из исламских государств;

– проводят опросы, оперативные осмотры, ведут наблюдения за местами концентрации лиц, имеющих связи с криминальными сообществами, а именно: казино, бары, сауны, кафе, рестораны, вокзалы, рынки, гостиницы, общежития, места отстоя железнодорожного и грузового иногороднего транспорта, автотехцентры, места отстоя автотранспорта и др.;

– собирают и изучают информацию о лицах, склонных к совершению либо замышляющих совершение преступлений террористического и экстремистского характера;

– проводят соответствующие поисково-разведывательные мероприятия в сети Интернет, фиксируют необходимую информацию в системах мобильной и подвижной связи;

– получают, обмениваются и анализируют информацию из консульских учреждений, органов ФСБ о въезде в Российскую Федерацию и выезде иностранных граждан, проживающих за границей и причастных к терроризму;

– проводят комплекс мероприятий по пресечению незаконного оборота наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых устройств и веществ в местах их изготовления, хранения, реализации; проверяют лиц, судимых за указанные преступления, на причастность к террористической деятельности; устанавливают источники их финансирования; осуществляют оперативно-розыскные мероприятия в приграничных районах России с целью выявления фактов контрабанды оружия, боеприпасов и др.;

– выявляют организованные преступные структуры, занимающиеся торговлей оружием, боеприпасами, наркотиками, кражами и угонами автотранспорта и др.;

– перекрывают каналы нелегального поступления финансовых средств для обеспечения организованных преступных сообществ и групп террористической и экстремистской направленности, которое включает в себя проверку крупных коммерческих, кредитно-финансовых учреждений и их связей с ОПС; выявляют преступные группы и сообщества, действующие в наиболее доходных отраслях экономики, экономических структурах и связанные с террористами, налагают аресты на их счета и приостанавливают их деятельность.

Таким образом, эффективное противодействие терроризму, в том числе административная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, направленная на выявление признаков терроризма, зависит от тесного взаимодействия уполномоченных на то субъектов как уголовной, так и административной юрисдикции.