4. Проблемы профилактики органами внутренних дел административных правонарушений в сфере охраны собственности

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет предупреждение административных правонарушений в качестве одной из своих основных задач (ст. 1.2 КоАП). Эта задача, таким образом, является общей для всех субъектов административной юрисдикции, в свою очередь представляя собой специфическую функцию органов внутренних дел. Кроме этого, субъекты административной юрисдикции наделены обязанностями по решению задачи выявления причин и условий административных правонарушений в области охраны собственности. Следовательно, одним из элементов практической деятельности органов внутренних дел является проведение ими комплекса дополняющих друг друга мероприятий, направленных на вытеснение из социальной среды противоправных деяний, посягающих на правоотношения собственности и ее охраны.

Раскрытие роли органов внутренних дел в профилактике административных правонарушений в области охраны собственности возможно исключительно через рассмотрение роли каждого из элементов системы профилактики административной деликтности. Согласно действующему законодательству органы государства обязаны выявить причины и условия, способствовавшие совершению правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). Однако выявление причин и условий совершения каждого конкретного правонарушения при производстве по делу об уже совершенном правонарушении - это лишь одна из составляющих административно-деликтной профилактической работы, так как такое выявление направлено на предупреждение новых правонарушений. Не вызывает сомнений то, что профилактика необходима прежде всего не после совершения деликта, а до его совершения.

Иными словами, на наш взгляд, деятельность органов внутренних дел, которая направлена на предотвращение совершения правонарушений, должна базироваться на накопленном опыте борьбы с ними и на анализе таких важных факторов работы полиции, как оперативная обстановка, делинквентность поведения различных категорий населения и отдельных граждан, а также сведения о причинах и условиях совершения административных правонарушений, полученные в ходе производства по делам о них. Анализ ведомственной нормативной базы показывает возможность выделения отдельных видов подразделений органов внутренних дел, задачами которых является профилактика административной деликтности, приводит к выводу о том, что наличествующая в МВД России структура органов внутренних дел является одновременно организационной системой профилактики административных правонарушений в области охраны собственности. Должностные лица органов внутренних дел наделены соответствующими их служебному положению обязанностями по профилактике административных правонарушений в области охраны собственности. Данная профилактическая компетенция входит в состав всего комплекса профилактических мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел.

Следует отметить, что хотя, на первый взгляд, дежурные части представляются в некоторой степени дистанцированными от профилактической работы, но нам их задачи в рассматриваемой сфере представляются достаточно важными для предотвращения административных правонарушений в области охраны собственности. Так, дежурный по горрайлиноргану обеспечивает своевременную подготовку и проведение инструктажа нарядов, непрерывное управление силами и средствами патрульно-постовой службы в соответствии с единой дислокацией, обеспечивающей охрану общественного порядка и профилактику административных правонарушений. Кроме того, дежурный по органу внутренних дел обязан принимать меры к организации предупреждения и пресечения нарушений правопорядка, задержанию правонарушителей, усилению патрульно-постовой службы в местах осложнения обстановки путем маневрирования нарядами.

Рассматривая элементы организационной системы профилактики административных правонарушений в области охраны собственности органов внутренних дел, невозможно обойти вниманием такой ее структурный компонент, как непосредственно патрульные и постовые наряды подразделений полиции общественной безопасности. Данные структурные единицы являются одними из важнейших звеньев системы профилактики органов внутренних дел. Патрульные и постовые наряды обеспечивают общественную безопасность и охрану общественного порядка на своих маршрутах, постах и прилегающей к ним территории, принимают своевременные меры к соблюдению гражданами законов и установленных правил поведения на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах и, в частности, принимают меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. В их прямые обязанности входит предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений - выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств; Наряду с этим подразделения ГИБДД располагают организационно-правовыми возможностями по предупреждению, выявлению и пресечению хищений товарно-материальных ценностей, других правонарушений против собственности, совершаемых с использованием автотранспортных средств, поскольку в их компетенцию входит проверка документов на транспортное средство и перевозимый груз, досмотр транспортного средства при подозрении, что водитель использует его в противоправных целях.

Практика борьбы с правонарушениями показывает, что, какими бы опытными и знающими ни были сотрудники полиции, они не в состоянии качественно осуществлять предупреждение правонарушений лишь собственными силами. Одним из возможных резервов, способных повлиять на ее результативность, является установление между ними и населением более широких и тесных связей. В директивных документах МВД России это направление деятельности, например, участковых инспекторов полиции, одного из основных субъектов профилактической деятельности, рассматривается как основа их работы на обслуживаемых участках. В соответствии с Уставом ППС участковый уполномоченный полиции в пределах своей компетенции отвечает за состояние охраны общественного порядка на закрепленном за ним участке. Его обязанности по профилактике правонарушений, посягающих на общественные отношения в области охраны собственности, конкретизированы в ведомственных нормативных актах, относящихся к регулированию деятельности службы участковых уполномоченных полиции. Основным из данных нормативных актов является Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции", который содержит в себе инструкцию по организации деятельности участкового уполномоченного полиции.

Указанный нормативный акт составляет правовую основу предупредительной деятельности участковых уполномоченных. Профилактические функции участкового инспектора основаны на том, что он является представителем полиции общественной безопасности, выполняющим возложенные на него задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ним в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел (административном участке). Участковый уполномоченный в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений в области охраны собственности обязан осуществлять контроль за своевременным принятием мер руководителями организаций по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. В случае невыполнения ими ранее данных рекомендаций докладывать руководству органа внутренних дел для принятия мер (п. 9.3 Инструкции). Важное место в профилактике административных правонарушений в области охраны собственности мы склонны отводить работе участкового уполномоченного с населением. Эта работа в основном заключается в привлечении населения административного участка, общественных объединений правоохранительной направленности, граждан и частных охранных предприятий к работе по проведению индивидуальных профилактических мероприятий в отношении лиц, допускающих правонарушения. Кроме этого, участковый уполномоченный обязан устанавливать доверительные отношения с гражданами с целью получения информации, способствующей предупреждению и раскрытию преступлений и иных правонарушений, розыску преступников и лиц, пропавших без вести. Также, по нашему мнению, работа участкового уполномоченного по осуществлению индивидуальной профилактики правонарушений с лицами, состоящими на профилактическом учете, способствует и профилактике административно наказуемых посягательств на собственность, и выявлению на административном участке лиц, подлежащих индивидуальному профилактическому воздействию с целью предупреждения совершения ими преступлений и других правонарушений.

Значимость деятельности участкового уполномоченного в решении профилактических задач органов внутренних дел определяется тем, что он в своей работе взаимодействует с сотрудниками других служб и подразделений органа внутренних дел путем обмена информацией, участия в планировании и реализации совместных мероприятий, проводимых по указанию начальника органа внутренних дел или начальника полиции общественной безопасности. Об этом также свидетельствует возложение на участкового уполномоченного личной ответственности за состояние охраны общественного порядка на закрепленном за ним участке, а также обязанностей по контролю за несением службы патрульно-постовыми нарядами на участке. В связи с этим участковый уполномоченный полиции обязан предотвращать и пресекать административные правонарушения, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств.

К профилактическим задачам участкового следует относить его обязанность проверять на объектах обслуживания наличие и состояние охранно-пожарной сигнализации и других специальных защитных средств, а также обязанность поддерживать постоянную связь с населением.

Одной из задач участковых уполномоченных является взаимодействие с населением, в том числе проведение различных мероприятий, направленных на профилактику административных правонарушений. Этой же цели подчинены и получившие весьма широкое распространение общественные акции, проводимые органами внутренних дел, направленные на повышение престижа милиции и одновременно на повышение уровня правосознания населения. Данные меры являются составной частью правовоспитательной функции органов внутренних дел, которая направлена на повышение образованности граждан, работников и должностных лиц в вопросах знания законодательства, охраняющего собственность, умения его правильного использования и применения. Данная функция, на наш взгляд, является неотъемлемым элементом профилактической работы органов внутренних дел, так как имеет целью предупреждение совершения административных правонарушений, в частности, в области охраны собственности.

Рассмотрение профилактических функций органов внутренних дел будет неполным, если мы не укажем на то, что идея предупреждения административных правонарушений пронизывает все производство по делам об этих правонарушениях. В ходе данного производства в соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ должны выявляться причины и условия совершения административных правонарушений, предупреждаться нарушения законов. Процессуальные нормы также закрепляют и формы реагирования субъектов административной юрисдикции на выявленные причины и условия, способствовавшие совершению правонарушений. Согласно ст. 29.13 КоАП РФ эти органы уполномочены направлять в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления по устранению этих причин и условий. Закон предусматривает и обязанность указанных организаций и их должностных лиц сообщить субъекту административной юрисдикции в течение месяца со дня поступления представления о принятых мерах, поэтому по существу данное положение является нормативным отражением административной политики, основным направлением которой для правового государства является приоритет превентивных мер в борьбе с административными правонарушениями.

Производство по делам об административных правонарушениях, а также иные вопросы административной юрисдикции отнесены к компетенции определенных категорий государственных органов, однако не стоит причислять задачу профилактики административных правонарушений к функциям, свойственным исключительно данным органам. Утверждая это, мы основываемся на том, что профилактическая функция органов государства основана прежде всего на государственной административно-деликтной политике и является одним из векторов ее направлений, поэтому кроме превентивной роли непосредственно административно-деликтного права соответствующая функция нашла свое закрепление в ст. 1.2 КоАП.

Профилактическая функция предназначена, на наш взгляд, для ограничения влияния всего комплекса существующих в общественной жизни негативных явлений, которые способствуют совершению административных правонарушений против собственности. Имеет смысл оговориться, что данная функция также должна реализоваться в форме направления собственникам, должностным лицам, осуществляющим управление государственным имуществом, представлений и информации о причинах и условиях совершения имущественных правонарушений, о мерах, которые позволят повысить надежность охраны материальных ценностей.

Значительное место в деятельности органов внутренних дел занимает также индивидуальная профилактика, когда представители этих органов, используя предоставленные им полномочия, побуждают конкретных лиц отказаться от намерения совершить действия, причиняющие ущерб собственности, не дают им возможность совершить правонарушение, что вменено в обязанности патрульно-постовых нарядов и участковых уполномоченных полиции.

Вопросы профилактики административных правонарушений в области охраны собственности остаются, по нашему мнению, одной из важнейших общегосударственных задач, так как ежегодно в России к административной ответственности привлекаются десятки миллионов граждан; суммарный экономический ущерб от административных деликтов вполне сопоставим с ущербом от многих видов преступлений. Так, например, суммарные потери от мелких хищений измеряются многомиллиардными суммами, что сокращает налоговые поступления в местный и федеральный бюджеты России. Кроме того, отсутствие статистики по административным правонарушениям и, в частности, по правонарушениям в области охраны собственности является по-прежнему актуальной проблемой. Еще хуже обстоят дела с аналитической информацией об административно-юрисдикционной деятельности, об эффективности применяемых мер за совершение административных правонарушений.

Учитывая изложенное, отметим, что разработка и претворение в жизнь адекватных современному состоянию охраны собственности и общественного порядка мер представляется весьма затруднительным ввиду отсутствия четкой картины реального положения дел в административной деликтности и профилактике административных правонарушений в области собственности. В этой связи мы видим необходимость введения статистической отчетности в органах внутренних дел, отражающей количество и виды административных правонарушений, выявленных органами внутренних дел, количество правонарушений и правонарушителей, в отношении которых составлены протоколы, а также количество протоколов, направленных в органы, уполномоченные рассматривать дела об этих правонарушениях. Кроме этого, целесообразной видится разработка учетов, отражающих обратную связь органов внутренних дел и органов, рассматривающих указанные дела, а также такую связь с точки зрения профилактической политики.

Очевидно, что применение мер административного принуждения не позволит решить задачи профилактики рассматриваемых правонарушений, на что указывает наделение органов внутренних дел значительным объемом не только правомочий, но и обязанностей, преследующих выполнение этой задачи. Анализируя точки зрения многих ученых на этот предмет, укажем, что содержание государственной нормотворческой политики характеризуется недооценкой потенциала нормативных установлений и недооценкой предупреждения административных правонарушений. В этой связи следует заметить, что в настоящее время задача профилактики практически возложена на органы внутренних дел, тогда как организация взаимных с населением профилактических мероприятий весьма затруднительна. На это указывает отсутствие нормативной базы участия граждан в профилактике административных правонарушений. Более того, отмечается пассивность гражданского общества в этой сфере общественных отношений. В то же время дистанцирование граждан от проблем предупреждения правонарушений в обществе обусловлена, на наш взгляд, не только отсутствием соответствующей нормативной базы, но и отсутствием пропаганды среди населения правовых ценностей, а также пока еще низким уровнем правовой культуры и правосознания населения страны, сопряженным с отголосками отрицания примата частной собственности как основы экономической жизни страны в умах людей. В этом смысле одной из основных задач видится активизация государственной деятельности, включая разработку административно-профилактического направления государственной правовой политики. Рассмотренные задачи органов внутренних дел по профилактике административных правонарушений в области охраны собственности, несомненно, являются одним из выражений административной политики в данной сфере. Однако профилактическая деятельность полиции не может достичь своих результатов без решения ряда комплексных проблем эффективности профилактики административных деликтов. К числу основных таких проблем, на наш взгляд, следует отнести, во-первых, совершенствование деятельности органов внутренних дел по применению административного законодательства, во-вторых, повышение профессионального уровня субъектов профилактики, в-третьих, научное обеспечение профилактики административной деликтности.

Большое профилактическое значение для решения задач охраны собственности, кроме того, имеют государственные общие меры по профилактике правонарушений, повышению эффективности деятельности судебных и правоохранительных органов, а также гражданского общества в целом.

Важна в этой области и административная политика государства, направленная не только на поддержку и обеспечение деятельности органов внутренних дел, но и на создание правовой базы профилактики административных правонарушений в области охраны собственности с участием населения. Имеет смысл вести речь о разработке федерального закона, направленного на правовую поддержку участия населения в борьбе с административными правонарушениями, закона, определяющего задачи и принципы регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка, объединяющего усилия и координирующего деятельность правоохранительных органов и гражданского общества в борьбе с преступностью и административной деликтностью.

Кроме того, необходимо отметить, что эффективность деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с административными правонарушениями зависит от уровня взаимодействия с другими органами административной юрисдикции. В настоящее время говорить о должном уровне такого взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами борьбы с административными правонарушениями не представляется возможным. В этой связи, видимо, необходим комплекс решений, направленных на усиление взаимодействия различных органов исполнительной власти в механизме борьбы с административными правонарушениями.