Галкин В.И._диссертация-1
.pdf
41
вопреки требованиям законодательства, если того требовали интересы государства»1. Позиция современника ГК 1922 года Я.Н. Бранденбургского была такова, что этот кодекс наделял государство правовыми основаниями и механизмами вмешательства государства в частные дела по его инициативе и воле, если это отвечает социально-хозяйственному назначению2.
Вопросы соотношения интересов не были полностью изъяты из законодательства того времени. Так, ст. 24 раздела I Земельного кодекса РСФРС 1922 года указывала на то, что «землепользователь не имеет права совершать на своем земельном наделе действия или устраивать сооружения, нарушающие существенные интересы соседних землепользователей»3. Существовали и правоприменительные примеры. Как пишет Б.К. Комаров, исследуя практику Верховного Суда РСФСР 1925 года: «После постройки мельницы гр. Н. и др., мельница зем. об-ва стала подтапливаться; в определении Гражданской кассационной коллегии говорится, что «на основании ст. 24 ЗК ответчики должны были предварительно, до постройки мельницы, произвести соответствующее обследование и войти в соглашение с вышележащей мельницей, дабы не нарушить соседского права»4.
Особый интерес вызывает Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 15.10.1928 года «О введении в действие Горного закона РСФСР» (вместе с «Горным законом РСФСР»)5, которое в шестом разделе регулировало отношения между горнопромышленниками. В ст. 174 указывалось на то, что «каждый горнопромышленник вправе проводить электролинии, трубопроводы, дороги, канавы, водоотливы и штольни и возводить всякие другие вспомогательные устройства для спуска воды, проведения воздуха и вообще для правильной
1 Яценко Т. С. Гражданско-правовая охрана публичных интересов: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2016. С. 45.
2 Долинская В. В. Развитие основных положений гражданского кодекса: на примере ГК РСФСР 1922г. // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 10 (26). С. 62; Бранденбургский Я. Н. Характерные особенности нашего Гражданского кодекса // Известия ВЦИК. 1922. – 5 ноября (№ 251).
3 Постановление ВЦИК от 30 октября 1922 года «О введение в действие Земельного Кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва (вместе с Земельным Кодексом Р.С.Ф.С.Р» // Собрание узаконений РСФСР. 1928. N 133.
4 Комаров Б. К. Об ограничении права собственности по ГК РСФСР // Сборник трудов Иркутского гос. ун-та: Фак. права и местн. хоз. Иркутск, 1929. С. 16.
5Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 15 октября 1928 года «О введение в действие Горного закона РСФСР»
//Собрание узаконений РСФСР. 1928. N 133.
42
постановки работ в пределах, предоставленных другому горнопромышленнику смежных площадей месторождений, при условии, чтобы это не затрудняло разработки последних». В ст. 175 устанавливалось, что «горнопромышленник обязан за соответствующее вознаграждение разрешать соседнему горнопромышленнику, работающему на смежных или перекрывающихся площадях месторождений, пользоваться его канавами, шахтами, штольнями, штреками и машинами, служащими для спуска и отлива воды, при условии, что такое пользование, необходимое для работ на указанных площадях, не сопряжено с опасностью или с серьезными стеснениями для первого»1. Ю.В. Виниченко приводила примеры из практики, характеризующие правовую регламентацию квазисоседских отношений2. Например, показательна норма о том, что горнопромышленник не вправе препятствовать соседнему горнопромышленнику, работающему на смежной площади месторождения, пользоваться водой, протекающей по обеим площадям. «Осуществление соседских прав, предусмотренных в ст.ст. 169-180, как общее правило, производится путем добровольного соглашения между горнопромышленниками, а при отсутствии соглашения – с предварительного разрешения управления горного округа, которое определяет порядок и пределы допустимого стеснения»3.
Следующий этап в советской эпохе развития законодательства о вещных правах начинается с принятия Гражданского кодекса РСФСР 1964 года, в котором провозглашалось, что «основой имущественных отношений в советском обществе являются социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на средства производства»4. Гражданский кодекс РСФСР 1964 года уже оперировал понятиями государственный и общественный интерес, проводя между ними черту, что свидетельствует о различии этих понятий, а также о возможном конфликте между интересами общества и государства, которые могут не пересекаться (ст. 49). Существовала норма, предостерегающая от нарушений
1 Там же.
2 См.: Виниченко Ю. В. Соседское право и право собственности: вопрос взаимосвязи (историко-правовое исследование) // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 1 (19). С. 26.
3 Там же. С. 26.
4 Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
43
публичных интересов в сфере права собственности, - «имущество, находящееся в личной собственности граждан, не должно служить для извлечения нетрудовых доходов, использоваться в ущерб интересам общества» (ст. 93). Это свидетельствовало о сохранившемся со времен ГК 1922 года приоритете публичных интересов над интересами частных лиц при осуществлении права собственности на недвижимое имущество. О каком-либо балансе частных и публичных интересов при административно-плановом хозяйственном укладе государства говорить не приходилось – законодатель в этом вопросе был категоричен1. При этом, осуществление в этой связи субъективного права, основанного на законном интересе, дозволено было только в тех границах, которые установил действующий закон, превращая его в меру возможного поведения субъекта. Т.С. Яценко в продолжение этой мысли указывала, что «…оставаясь в рамках тех возможностей, которые составляют содержание субъективного права, действия субъекта по его осуществлению не должны нарушать границ, четко установленных гражданским законодательством». Содержание субъективного права «…само по себе во многом обусловлено теми социальными интересами, которые превалируют в обществе в конкретный исторический период… Наиболее полно данная идея была реализована в советском гражданском законодательстве. Соответствующее требование впервые было закреплено в ст. 1 ГК РСФСР 1922 г., согласно которой гражданские права лишались охраны, если они осуществлялись в противоречии с их социальнохозяйственным назначением»2.
Переломным этапом, после которого категории частного и публичного интереса нашли свое полноценное и равное закрепление в гражданском законодательстве, стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535, который утвердил «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных
1 См.: Гогин А. А. Критерии баланса публичных и законных частных интересов: правовой, исторический и сравнительный анализ / А. А. Гогин, А. Н. Федорова // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. 2020. Т. 1. № 3(96). С. 10.
2 Яценко Т. С. Указ. соч. С. 65-66.
44
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»1. Следует отметить, что в нем содержались обременения публичными сервитутами приобретенных и застроенных земельных участков для общественных нужд. Обременения устанавливались в отношении объектов общего пользования: автодорог, объектов инженерной инфраструктуры, которые уже существовали на момент передачи земельного участка в частную собственность в порядке приватизации. Обременения публичным сервитутом налагались и на межевые и геодезические знаки, подъезды в целях доступа ремонтных бригад к электрическим и телефонным кабелям, водопроводам, газопроводам, канализациям и так далее. Можно констатировать, что это первый шаг к поиску баланса между государственными, общественными и частными интересами после векового застоя.
Помимо Указа Президента РФ к действующему законодательству современного этапа, в котором отражены частные и публичные интересы при осуществлении права собственности на недвижимое имущество, относятся: Гражданский кодекс2, Земельный кодекс3, Градостроительный кодекс4, Жилищный кодекс5, Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»6, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»8, Федеральный закон «О
1 Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (ред. от 07.12.2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. В дальнейшем – ГК РФ.
3 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. 18.03.2020 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) // Российская газета. 2004. № 290.
5 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 06.02.2020 г.) // Российская газета. 2005. № 1.
6 Федеральный закон от 21 июля 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 02.08.2019 г.) // Российская газета. 2015. № 156.
7 Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27.02.2020 г.) // Российская газета. 2003. № 202.
8 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 06.06.2019 г.) // Российская газета. 2002. № 137.
45
государственной кадастровой оценке»1, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2, Федеральный закон «Об электроэнергетике»3, Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении»4, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»5 и др.
Действующее законодательство закрепляет также иногда способы, направленные на разрешение конфликта между публичными и частными интересами. Это – новый этап для законодательного отражения и учета в правоприменительной практике категории юридического интереса при осуществлении права собственности на недвижимое имущество. Демократический характер государства, направленность политики на разрешение социальных конфликтов, удовлетворение потребностей граждан со стороны государства, провозглашение принципов равенства прав и возможностей для их осуществления субъектами гражданского права, закрепление законного интереса, для которого предусмотрены способы защиты в случае нарушения, — все это повлекло за собой признание интереса в качестве основополагающего правового фактора при реализации правосубъектности.
1 Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (ред. от 29.07.2017 г.) // Российская газета. 2016. № 146.
2 Федеральный закон 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. от 24.04.2020 г.) // Российская газета. 2002. № 116-117.
3 Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (ред. от 27.12.2019 г.) // Российская газета. 2003. № 60.
4 Федеральный закон от 07 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (ред. от 01.04.2020 г.) // Российская газета. 2011. № 278с.
5 Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 02.08.2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
46
§ 2. Понятие публичного интереса в современном гражданском праве и при осуществлении права собственности на недвижимое имущество
В действующем гражданском законодательстве, равно как и в нормативных источниках других отраслей права, определение публичных интересов не даётся. Несмотря на это, законодатель все же использует в текстах нормативных правовых актов частных отраслей права категорию публичных интересов.
Прежде чем обратиться к понятию публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество, правильным, на наш взгляд, было бы представить научный взгляд на эту категорию в гражданском праве и доктрине, чтобы использовать существующие точки зрения применительно к праву собственности.
Понимание публичного интереса в юридической литературе различно. Встречаются три подхода по критерию соотношения общественных и государственных интересов.
Первый подход предусматривает, что публичные интересы — это только интересы государства, воплощенные в деятельности органов государственной власти. А.Я. Курбатов обозначает выделение самостоятельных государственных интересов, как публичных, обосновывая это тем, что они формируются под влиянием сталкивающихся между собой интересов отдельных групп лиц, партий, общностей1. И.В. Михеева полагает, что публичные интересы – это интересы государства вообще, регионов, муниципальных образований2.
С мнением А.А. Данькова, в соответствии с которым публичные интересы являются тем, что государство обозначило само в качестве публичного3, сложно согласиться. Перечисленные в законе интересы, которые поставлены под охрану, не охватывают все существующие интересы в обществе. Государство выступает
1 Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности: монография / под ред. А. Я. Курбатова. М.: Библиотека «ЮрИнфоР», 2001. С. 76.
2 Михеева И. В. Судебная защита публичных интересов // Экономические споры: проблемы теории и практики. 2002. № 3. С. 128.
3 Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности // Проблемы местного самоуправления. 2005. № 4 (16). С. 23.
47
выразителем публичного интереса, обличает его в правовую форму, устанавливает средства его зашиты, может своей властью выбрать те или иные интересы и нормативно определить их в качестве публичных. Однако при таком подходе, некоторые интересы общества, которое делегировало органам государственной власти управленческие, законодательные и властные функции в правовом государстве, могут быть нормативно не закреплены и не поставлены под защиту государства. Публичных характер интересов не всегда является следствием их нормативного закрепления.
Во втором подходе публичный интерес сводится к интересам общества или к интересам народа. В.Д. Мазаев писал, что в публичном интересе важно видеть интерес всего гражданского общества, который поддерживается и защищается не только государством, но и гражданским обществом1. Публичный интерес, по его мнению, есть общесоциальный интерес, отражающий весь спектр интересов в обществе2.
О.Ю. Ильина указывает, что публичные интересы – это признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства3.
Ю.А. Тихомиров, известный своими работами о публичном интересе в праве, сформулировал следующее понятие: «Публичный интерес — это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»4.
По нашему мнению, второй подход не в полной мере отражает содержание публичных интересов. Во-первых, латинское слово «publicum» означает государственную собственность, казну, государственные доходы, государство, общественную жизнь5. Во-вторых, отсутствие в содержании публичных интересов государственной составляющей сводит эту категорию только к
1 См.: Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие. М.: Институт права и публичной политики. 2004. С. 27-28.
2 Там же. С. 28.
3 Ильина О. Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации. М.: Городец, 2007. С. 37.
4 Тихомиров Ю. А. Право и публичный интерес // Законодательство и экономика. 2002. № 3 (215). С. 54-55.
5 См.: Подосинов А. В. Латинско-русский и русско-латинский словарь / под ред. А. В. Подосинова. М.: Флинта, 2017. 742 с.
48
интересам общества или народа. Тогда необходимо отказаться от названия категории «публичные интересы» и заменить ее категорией с названием «общественные интересы». Отсутствие государственной составляющей в сфере публичного будет искажать действительную суть одной из основных категорий публичного права. Стоит согласиться с мнением Р.И. Ситдиковой, которая указывает, что в гражданско-правовых отношениях прилагательное «публичный» употребляется в значении «открытый», «гласный»: публичный конкурс, публичное исполнение; в то же время «публичный» проявляется в случаях, когда выражаются властные полномочия государства: публичные отношения, публично-правовые образования1.
Актуальным является вопрос о том, сколько человек должны выразить общий интерес, чтобы он был квалифицирован как общественный. Ведь считать верным только вариант, при котором общественные интересы – это интересы всех и каждого в границах конкретного государства, неправильно. В структуре любого общества есть социальные группы, которые имеют свой интерес, именуемый в теории групповым. Интерес таких групп, существующих в обществе, объединяемых по территориальному, профессиональному, национальному, культурному и иным признакам, иногда не отражает суть общественных интересов, так как интерес одной социальной группы может противопоставляться интересу другой социальной группы. Туманов Д.А. пишет: «Ошибочно считать общественными интересами только интересы большинства, противопоставляя им интересы меньшинства в качестве интересов, якобы не имеющих общественного значения»2. Очевидно, что как интересы большинства, так и интересы меньшинства являются общественными. Например, законодатель включил в абз. 1 п. 1 ст. 969 ГК РФ, которая регулирует обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий, такие цели страхования, как обеспечение социальных интересов
1Ситдикова Р. И. Частный, публичный и общественный интерес в авторском праве // Гражданское право. 2012.
№2. С. 18.
2 Туманов Д. А. Что такое общественный интерес, и кто обладает правом на обращение в суд в его защиту // Служение праву. Памяти профессора В.А. Туманова: Сборник статей. М., Проспект, 2017. С. 442.
49
граждан и интересов государства. При этом понятие социальных интересов не раскрыто законодателем, а также не представлено соотношение с категорией «интересы общества». Однако необходимо отметить, что законодатель, на наш взгляд, использует понятие социальных интересов только потому, что в данной норме речь идёт не об интересах общества и нации, а об интересах социальных групп, объединённых по профессиональному признаку и относящихся к категории государственных служащих. В связи с этим, ошибочно было бы называть такие интересы общественными, присущими неопределенному кругу лиц.
Таким образом, количественный критерий размыт, социальные группы могут насчитывать как десятки, так и тысячи людей. Но при принятии нормативных актов разного уровня интересы малых групп должны учитываться законодателем, как интересы части общества. Поэтому неверным было бы оперировать количественным критерием.
По нашему мнению, общественный интерес — это усредненный законный интерес народа в целом или интерес отдельных социальных групп, выраженный в осуществлении, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, которые провозглашены в Главе 2 Конституции Российской Федерации. Эти базовые права и свободы, символизирующие демократическое и правовое государство, являющиеся высшей ценностью, должны быть ориентиром при определении содержания категории общественных интересов. Приравнять их можно к общему благу. Ситдикова Р.И. указывает, что «по своему содержанию и направленности подразумевается, что общественные интересы – это интересы, направленные на достижение благих целей, соответствующих общим представлениям нравственности, морали, справедливости»1. Поэтому законодатель в нормах п. 3 ст. 1250 и п. 3 ст. 1483 ГК РФ указывает общественные интересы наряду с нравственными категориями – принципами гуманности и морали.
Вычленить усредненный интерес народа без законодательно закрепленного понятия и признаков проблематично. Универсальной формулы, которая могла бы
1 Ситдикова Р. И. Указ соч. С. 20.
50
быть использована в юриспруденции, нет и быть не может. Вопрос о том, как определить интерес всего общества, учитывая, что разные его индивиды могут выражать противоположные мнения и позиции, является одним из самых сложных в сфере публичных интересов.
В третьем подходе публичные интересы включают в себя как интересы общества, так и интересы государства. К примеру, С.В. Дорохин считает, что публичные интересы составляют интересы государства и общества, которые взаимообуславливают друг друга и имеют в конкретный период времени нормативное содержание1. В.Е. Чиркин указывает, что публичные и общественные интересы различны, но стоят в одном ряду, потому что публичные интересы могут быть, в конечном счете, интересами всего общества или определенного социального строя, или иного слоя, который стремится определить свое, наиболее благоприятное для него место в обществе2. Т.В. Сойфер пишет о преобразовании публичного интереса в общественный только в случае его совпадения с интересами государства, когда конкретные потребности общества могут одновременно рассматриваться и как потребности государства3.
Таким образом, третий подход, согласно которому публичные интересы включают в себя как интересы государства, так и интересы общества, представляется наиболее правильным. Он отражает достижение целей государства и удовлетворение желаний, потребностей общества, по причине существования которого государство существует само и которому оно служит. Однако важно понимать, что общественные интересы, признаваемые и охраняемые государством, не всегда совпадают с интересами государственными или ими не охватываются в полной мере. По мнению Д.А. Туманова, «…государство попросту не в состоянии быть носителем всего многообразия интересов, которые могут иметься у общества или отдельных социальных групп.
1 Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект: монография / под ред. С. В. Дорохина. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 65.
2 Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 92.
3 Сойфер Т. В. Частные и публичные интересы: проблемы квалификации // Новое гражданское законодательство: баланс публичных и частных интересов: мат. для VII ежегод. науч. чтений памяти проф. С. Н. Братуся. М.: Ин-т законод. и сравнит. правов. при Правит. РФ. С. 37.