§ 2. Понятие и признаки правовых актов

исполнительной власти

Анализ многочисленных дефиниций понятия "правовой акт государственного управления" (далее термины "правовые акты управления", "административные правовые акты" и "акты исполнительной власти" будут использоваться как синонимичные), предлагаемых в различные периоды становления юридической науки, свидетельствует об отсутствии единства в существующих подходах. Каждый из предложенных вариантов отражает определенную сторону правового регулирования или подчеркивает отдельные существенные характеристики административных правовых актов.

Любой правовой акт исполнительной власти представляет собой отдельное правовое явление, которое обладает специфическими признаками.

За более чем вековой период ученые-административисты выявили и изучили огромное количество характеристик правовых актов органов исполнительной власти. Их анализ позволяет выявить схожие представления о признаках правовых актов.

Всестороннее изучение свойств и признаков правовых актов позволяет лучше отразить их сущность и специфику. Основные признаки правовых актов исполнительной власти обусловлены родовыми понятиями правовых актов или юридических актов.

1. Правовой акт исполнительной власти имеет государственно-властный характер. В связи с тем что административный правовой акт исходит непосредственно от государственной власти и отражает публичные интересы, в нем находит выражение властное волеизъявление. Юридически оно представляет собой категоричное, обязательное для исполнения предписание. В нем проявляются авторитет и сила государства. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение): Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24.

2. Правовой акт исполнительной власти всегда содержит управленческое решение, направленное на решение конкретных общественных задач и основанное на действующем законодательстве. Большинство официальных правовых документов отвечает всем признакам, характерным для административных правовых актов, но лишь документы, в которых содержатся управленческие решения, могут рассматриваться в качестве таковых.

3. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом в рамках определенного предмета ведения и компетенции, закрепленной за ним законодательством. В большинстве случаев такими субъектами являются органы исполнительной власти, их должностные лица и государственные служащие. Кроме того, издавать административные правовые акты могут должностные лица и государственные служащие аппаратов законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти РФ и субъектов Федерации. В качестве уполномоченных субъектов на издание административных правовых актов могут выступать также государственные органы и их должностные лица, не относящиеся ни к одной ветви власти, например Центральный банк РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и т.д. Административный правовой акт может быть издан как единолично органом государственной власти или его должностным лицом, так и коллегиально.

Полномочия на издание административных правовых актов в зависимости от субъекта управленческой деятельности определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами и подзаконными правовыми актами субъектов РФ. Одновременно с полномочиями нормативно закрепляется и круг предметов ведения, по которым тот или иной субъект может издавать правовые акты.

4. Правовой акт исполнительной власти принимается в одностороннем порядке. Он предназначен для регулирования общественных отношений, и адресаты содержащихся в нем предписаний не могут влиять на решения уполномоченного субъекта. Однако это не означает, что уполномоченные субъекты, издающие правовые акты, не учитывают волю граждан, общественные интересы или нужды юридических лиц. Во многих случаях именно публичная инициатива со стороны физических или юридических лиц, выраженная в заявлениях, обращениях, жалобах, ходатайствах и т.д., является основанием для издания индивидуальных правовых актов.

Ряд административных правовых актов издается совместно двумя или более государственными органами, поэтому об односторонности волеизъявления нельзя говорить в буквальном смысле. В данном случае односторонний порядок подразумевает, что властные полномочия на издание правового акта принадлежат только одной стороне этих правоотношений - государственным органам.

5. Правовому акту присуща специальная форма и нормативно установленная процедура принятия. Внешняя форма изложения актов управления может быть устной или письменной. Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. В отношении письменных актов в законодательстве четко определены конкретные формы их издания в зависимости от субъекта принятия административного правового акта и его содержания. Например, согласно Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90), а Правительство РФ - постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115). Для правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрены следующие формы: приказ, распоряжение, постановление, правило, инструкция и положение. Определение формы акта влияет не только на эффективность реализации содержащихся в нем правовых положений, но и на его законность. Ю.А. Тихомиров обращает особое внимание на "правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных" <1>. При этом следует учитывать не только иерархию правовых актов, но и качественные различия между ними, их соотношение и взаимообусловленность.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999.

Форма акта находится во взаимозависимости с процедурой его издания и способом обнародования. Для каждой формы правового акта исполнительной власти законодательно установлена специальная процедура разработки и издания, строгое соблюдение которой также обеспечивает законность акта.

6. Официальный характер правового акта исполнительной власти обусловлен государственно-властной природой уполномоченных на их издание субъектов, специальной формой и порядком принятия. Правомерность правовых актов и их неукоснительное соблюдение обеспечиваются государством. Особое значение имеет официальное опубликование правовых актов исполнительной власти как средство донесения государственных решений, направленных на организацию общественных отношений, до населения.

7. Правовой акт порождает определенные юридические последствия, такие как регулирование общественных отношений или установление общеобязательных правил поведения. Нормативные правовые акты определяют границы должного поведения путем установления, изменения или отмены юридических норм. Однако не все правовые нормы устанавливают правила поведения, т.е. предусматривают необходимое, допустимое или запрещенное деяние. Отдельные из них закрепляют принципы, цели законодательства, их основной задачей является создание правовых границ должного общественного поведения. Индивидуальные правовые акты регламентируют конкретные общественные отношения в сфере управления. А.И. Елистратов подчеркивал, что "признаком, отличающим административный акт от других государственных актов, является свойство осуществляемой им функции правового порядка. Воля, выражающаяся в административном акте, направлена на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений или состояний" <1>.

--------------------------------

<1> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 189.

8. Правовые акты исполнительной власти имеют императивный характер. Правила поведения, содержащиеся в них, обязательны для всех адресатов, которых по своему содержанию они прямо или косвенно касаются. Предписания в правовых актах могут быть рассчитаны на неопределенный круг лиц, т.е. являются нормативными и общеобязательными. Иные правовые акты (ненормативные) регулируют индивидуальные правоотношения и подлежат неукоснительному исполнению только строго определенными субъектами, на которых они рассчитаны. Правовой акт исполнительной власти обеспечивается властным принуждением, которое создает возможность для осуществления контроля за соблюдением правовых предписаний, содержащихся в акте, и применения соответствующих мер (предупредительных, мер пресечения или восстановительных).

Обязательность правовых актов исполнительной власти имеет двусторонний характер. Они обязательны для исполнения как учреждениями, должностными лицами, отдельными гражданами или организациями, на которых они рассчитаны, так и теми государственными органами, которые их издавали. Такой порядок обеспечивает стабильность деятельности государственной администрации и придает законную силу правовым актам, устанавливает их презумпцию законности и обязательности, пока обратное не будет доказано в установленном порядке.

9. Правовые акты исполнительной власти являются подзаконными, т.е. принимаются на основе и во исполнение законов. Основной принцип заключается в том, что правовой акт исполнительной власти не должен противоречить закону как акту, обладающему большей юридической силой. Административные акты должны не только формально основываться на законе, но и соответствовать его содержанию и издаваться в целях, предписанных законом.

Многие положения федеральных законов нуждаются в конкретизации и не могут быть реализованы сами по себе. Как правило, предметом законодательного регулирования являются общие положения материального характера, которые не детализируют процедурные вопросы. В общих законах прямо предусматривается издание конкретных административных правовых актов, в других указывается на необходимость подзаконного регулирования. Поэтому для реализации законодательных норм административные правовые акты детализируют процедурные вопросы, устанавливают четкие правила осуществления предписаний, содержащихся в законодательных актах. Однако правовой акт исполнительной власти может быть принят и при отсутствии соответствующего закона. В случае принятия законодательного акта такой правовой акт должен быть приведен в соответствие с ним.

10. Административные правовые акты являются частью иерархической системы правовых актов. Помимо того что административный правовой акт должен соответствовать законам, он не должен противоречить правовым актам вышестоящих органов. Совокупность административных правовых актов представляет собой единую систему, которая является неотъемлемой частью системы законодательства.

Правовая система - это организованная и упорядоченная правовая целостность, характеризующаяся:

а) определенными видами правовых актов;

б) общими правовыми принципами правотворчества;

в) системными зависимостями и связями между правовыми актами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 6.

Место правовых актов в иерархии обусловливается их юридической силой. Юридическая сила правовых актов зависит от компетенции и властных полномочий издавших их органов. Акты высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих органов.

Субординация административных правовых актов также определяется в зависимости от того, на основании, во исполнение какого правового акта они изданы. Правовые акты органов исполнительной власти не должны противоречить вышестоящим правовым актам. Совокупность правовых актов является единой системой, в которой все правовые нормы взаимосвязаны между собой, что обеспечивает стабильность действующего правового регулирования. Как указывает Н.М. Марченко, "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <1>.

--------------------------------

<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. 2-е изд. М., 1998. С. 99.

Целесообразно также остановиться на особенностях, которые хотя и не позволяют отграничить административный акт от других видов юридических актов, но являются достаточно значимыми для изучения.

1. Большое количество административных правовых актов выделяет их из всего массива законодательства. Это обусловлено тем, что они представляют собой единственную форму выражения управленческих решений; только в них проявляются действия органов государственного управления.

2. Правовые акты исполнительной власти характеризуются масштабностью сфер правового регулирования. С их помощью регулируются не только административные, но и общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права. Правовые акты исполнительной власти регулируют, например, финансовые, налоговые, трудовые, экологические и многие другие правоотношения. Эта особенность предопределяется универсальностью государственного управления, которое затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества.

3. Оперативность разработки и принятия правовых актов исполнительной власти отличает их от других видов правовых актов, например законодательных. Более простой порядок издания правовых актов исполнительной власти позволяет обеспечить своевременность правового закрепления и претворения в жизнь управленческих решений. Различия в процедуре принятия и изменения правовых актов отражают их неодинаковую значимость в системе правового регулирования. Более упрощенная процедура принятия и изменения правовых актов исполнительной власти обусловливает их нижестоящую юридическую силу по сравнению с законодательными актами и, как следствие, меньшую стабильность в качестве регуляторов общественных отношений.

4. Незамедлительный и продуктивный характер реагирования правовых актов на изменение общественных отношений и жизненных потребностей в сфере государственного управления - еще одна их отличительная особенность. Правовые акты исполнительной власти выполняют правоприменительную функцию, что позволяет проанализировать все возможные последствия в контексте конкретных поставленных задач и использовать действенные меры по их решению.

5. Множественность видов и многообразие форм правовых актов исполнительной власти предопределяет сложные и разнородные управленческие отношения. От формы актов зависит их юридическая сила.

6. Неоднородность правовых актов исполнительной власти как по юридической силе, так и по юридическому значению обусловлена большим количеством субъектов управленческой деятельности, наделенных правотворческими полномочиями, и различиями в их правовом статусе. В зависимости от уровня полномочий правотворческого органа определяется юридическая сила правового акта в иерархии актов. Значение правовых актов исполнительной власти предопределяется целями, ради которых они изданы, и правовыми последствиями, возникающими в результате их принятия.

7. Правовой акт исполнительной власти обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 30.

Итак, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что под правовым актом исполнительной власти понимается внешняя форма выражения управленческих действий, содержание которых состоит в установлении, изменении или прекращении действия правовых норм или юридических отношений, а целью является исполнение или применение норм действующего законодательства или создание нового распорядительного регулирующего властного волеизъявления уполномоченным компетентным субъектом в одностороннем порядке в соответствии с установленной (определенной) процедурой, порождающего юридический эффект. Однако при этом следует учитывать, что нельзя расчленять единую деятельность администрации (речь идет о той деятельности, которая имеет правовой характер и вызывает определенные юридические последствия) на ряд "функций" и их противопоставлять <1>.

--------------------------------

<1> См.: Евтихиев И.И. Указ. соч. С. 394.