§ 4. Правовой статус государственных гражданских служащих

Государственная гражданская служба немыслима без своего основного субъекта - государственного гражданского служащего (далее также - гражданский служащий). Качественное и правильное решение органами государственной власти экономических, политических, социальных задач во многом зависит от конкретной деятельности гражданских служащих. "В любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и системы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства" <1>. Гражданским служащим принадлежит важная роль в становлении и развитии государства. Реализуя задачи и функции государства, они непосредственно проводят в жизнь общества государственную политику. "В своей работе они используют технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих" <2>. Реформирование гражданской службы в Российской Федерации логически предполагает нормативное закрепление понятия "гражданский служащий", подробную регламентацию его правового положения (статуса).

--------------------------------

<1> Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 3.

<2> Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1995. N 12. С. 13.

В соответствии со ст. 13 Закона о гражданской службе гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

В современных условиях гражданские служащие решают ряд задач, в первую очередь направленных на соблюдение правовых и демократических основ государства, обеспечение социальной стабильности общества, защиту прав и свобод граждан.

Успех профессиональной служебной деятельности гражданского служащего во многом зависит от определения его правового положения (статуса).

Понятия "статус", "состояние", "положение" используют, когда речь идет о положении того или иного субъекта правового общения. "При этом, за сравнительно редким исключением, - отмечал Л.Д. Воеводин, - не делается каких-либо различий между терминами "положение" и "статус". Чаще всего они понимаются как синонимы" <1>.

--------------------------------

<1> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.

Гражданский служащий приобретает статус на основе законодательства в связи с замещением должности гражданской службы. Именно определенная должность в органе государственной власти является базовой характеристикой правового положения гражданского служащего, который в данном качестве обладает общим статусом государственного служащего. В общем виде его правовой статус можно определить как содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самую сущность этих правоотношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 145.

Под правовым статусом гражданских служащих понимается совокупность юридических элементов, выражающих специфику прав и обязанностей, свобод и правоограничений (ограничений и запретов), социально-правового обеспечения и гарантий, требований к служебному поведению, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственных гражданско-служебных отношений, субъектами которых они являются.

Статус гражданского служащего должен быть публично-правовым и регламентироваться нормами административного права, а не трудового, как это было до недавнего времени. В настоящее время Закон о гражданской службе вобрал в себя нормы трудового законодательства и наиболее полно регулирует государственно-служебные отношения, при этом законодатель акцентирует внимание на вопросах нового статуса гражданских служащих, их правах и обязанностях, ограничениях, запретах, разрешении конфликтов интересов на гражданской службе, прохождении гражданской службы и т.д.

Однако ТК РФ до сих пор может применяться к отношениям гражданской службы, но не в полном объеме, а лишь в случаях, не урегулированных указанным Законом и другими актами федерального законодательства о гражданской службе. Если обратиться к зарубежному опыту, то можно увидеть, что в ряде европейских стран правовой статус гражданских служащих регулируется нормами не трудового, а исключительно административного права. Это характерно для Франции, Германии, Великобритании и др.

Необходимо подчеркнуть, что статус гражданского служащего должен кардинально отличаться не только от статуса работников по трудовому договору, но и от других видов государственных служащих.

Особенности статуса гражданских служащих, отличающие его от статуса наемных работников и иных категорий государственных служащих, в частности, состоят в том, что:

гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ;

предусмотрен порядок приобретения и прекращения статуса;

на законодательном уровне установлены ограничения и запреты, связанные с гражданской службой;

государственному служащему предоставляются определенные государственные гарантии.

Данные признаки должны лежать в основе законодательства РФ о государственной гражданской службе.

Содержание правового статуса гражданского служащего составляют комплекс прав и обязанностей, определенные правоограничения (ограничения и запреты), гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, требования к служебному поведению и ответственность гражданского служащего. Права и обязанности гражданских служащих являются наиболее важными элементами их правового статуса. Для эффективного выполнения ими государственных функций необходимо, чтобы круг стоящих перед ними задач и объем служебных полномочий был четко регламентирован нормами права.

Г.В. Мальцев определял "систему прав и обязанностей как сердцевину, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем" <1>.

--------------------------------

<1> Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и правовая действительность. М., 1976. С. 50.

Служебные права предоставляются гражданскому служащему для успешного осуществления деятельности. Они могут быть подразделены на две группы. Первая группа прав относится к существу служебной деятельности (права на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности; продвижение по службе; профессиональное развитие). Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу гражданских служащих (права на: пенсионное обеспечение с учетом стажа гражданской службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; требование служебной проверки для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, и др.).

Характерная черта правового положения гражданского служащего - должностной рост (карьера). Гражданский служащий имеет право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания, ибо, поступая на гражданскую службу, стремится посвятить ей наиболее активную часть трудовой жизни.

Продвижение по службе является результатом оценки органа государственной власти, государственного квалификационного экзамена; аттестации гражданского служащего; профессионального конкурса.

Интерес представляет опыт многих зарубежных стран по вопросам продвижения гражданского служащего по службе. Там общим основанием изменения должности гражданских служащих служит оценка их профессиональных качеств гражданской и служебной деятельности. Однако для каждой страны характерны свои специфические особенности. Во Франции продвижение чиновника по службе осуществляется в последовательности, предусмотренной Табелем о рангах или квалификационными списками, и включает продвижение в эшелоне и в чине. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пилипенко А.Н. Государственная служба Франции // Государственная служба в зарубежных странах: Сб. обзоров законодательства. М., 1996. С. 125.

Должностной рост во всех случаях связан с увеличением оплаты труда гражданского служащего, которая производится в виде денежного содержания. По мнению А.А. Гришковца, денежное содержание необходимо рассматривать "как плату за должность, а если точнее - как плату за исполнение функции гражданского служащего. И ошибочно видеть в нем обычную заработную плату наемного работника" <1>. Денежное содержание должно обеспечивать гражданскому служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства, предоставить ему возможность полностью посвятить себя профессиональной деятельности, службе государству.

--------------------------------

<1> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 224.

В Законе о гражданской службе (ч. 2 ст. 14) впервые предусмотрено право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы (ранее он мог заниматься только научной, педагогической и иной творческой деятельностью).

Законодатель предусматривает несколько условий, необходимых для реализации данного права. Во-первых, заниматься иной оплачиваемой работой гражданский служащий может, если это не повлечет за собой конфликта интересов. Во-вторых, он должен предварительно уведомить представителя нанимателя о своем намерении. В свою очередь, если представитель нанимателя сочтет, что иная оплачиваемая работа повредит интересам гражданской службы, он может возражать против данной деятельности. При этом в законодательстве РФ о государственной гражданской службе ничего не говорится о форме предварительного уведомления и о требованиях к его содержанию.

По нашему мнению, целесообразно было бы нормативно закрепить, что предварительное уведомление должно направляться представителю нанимателя в письменной форме с указанием определенных сведений о характере дополнительной деятельности служащего, наличие которых необходимо для осуществления контроля со стороны представителя нанимателя с тем, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов на гражданской службе.

В ст. 15 Закона о гражданской службе перечислены основные служебные обязанности всех гражданских служащих. Конкретные обязанности по соответствующим должностям гражданской службы определяются должностными регламентами, устанавливающими "точные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими".

Гражданский служащий обязан: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; соблюдать ограничения; не нарушать запреты, установленные законодательством РФ о государственной гражданской службе; выполнять обязательства и требования к служебному поведению и т.д.

Гражданские служащие обязаны проходить государственную дактилоскопическую регистрацию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".

Гражданские служащие не вправе исполнять данное им неправомерное поручение. При получении от руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он должен представить в письменном виде обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при его исполнении, и получить от руководителя подтверждение в письменной форме этого поручения. В случае получения такого подтверждения гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения служащими неправомерного поручения гражданские служащие и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством.

Заслуживает определенного внимания новое положение, закрепленное в Законе о гражданской службе, которое касается возникновения и урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Ниже данный вопрос будет рассмотрен подробнее.

В целях противодействия коррупции установлена обязанность гражданских служащих подавать представителю нанимателя сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Ежегодно 30 апреля завершается очередной срок подачи справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера для государственных гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ. Практика свидетельствует о многочисленных нарушениях закона, допускаемых служащими (как государственными, так и муниципальными) при предоставлении сведений о доходах и имуществе <1>.

--------------------------------

<1> См., например: За предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе 16 сотрудников органов внутренних дел Макаровского района привлечены к дисциплинарной ответственности // Прокуратура Сахалинской области: URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=4492; По требованию прокуратуры Милютинского района 45 муниципальных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе // Прокуратура Ростовской области: URL: http://www.prokuror.rostov.ru/ne_4700930; По требованию прокурора Тюменской области наказано 13 чиновников Управления Росприроднадзора по Тюменской области за предоставление недостоверных сведений о полученных доходах // Прокуратура Тюменской области: URL: http://www.proctmo.ru/news/news_3849; По результатам проверки исполнения антикоррупционного законодательства муниципальные служащие привлечены к дисциплинарной ответственности // Прокуратура Республики Бурятия: URL: http://prokuratura-rb.ru/?p=11629; Прокуратурой Верхнеландеховского района приняты меры прокурорского реагирования... // Прокуратура Ивановской области: URL: http://prokuratura.ivanovo.ru/прокуратурой-верхнеландеховского-р-4-5.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о гражданской службе и ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, должен подавать представителю нанимателя такие сведения. Согласно Закону о противодействии коррупции невыполнение гражданским служащим такой обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение с гражданской службы. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Закон о гражданской службе в 2011 г., непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений расценивается как основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Закона о гражданской службе).

Так, гражданский служащий Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) был освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия по причине представления им заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В справке о доходах он не указал счета банковских карт, на которые производились зачисления денежных средств от физических лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: решение Мещанского районного суда г. Москвы от 10 июля 2012 г.; Апелляционное определение Московского городского суда от 20 сентября 2012 г. по делу N 11-22664; Кассационное определение Московского городского суда от 19 марта 2013 г. по делу N 4г/2-1833/13.

Вопросы ответственности за непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений будут рассмотрены ниже.

Государственная гражданская служба связана с рядом правоограничений (ограничений и запретов) для лиц, состоящих на ней, а любое ограничение прав, согласно ст. 55 Конституции РФ, возможно только по федеральному закону.

Закон о гражданской службе устанавливает ряд ограничений и запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16, 17).

Необходимость установления таких ограничений и запретов была признана еще государствоведами дореволюционной России. Например, А.Д. Градовский отмечал: "Нахождение на службе сопряжено... с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают... из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении" <1>.

--------------------------------

<1> Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 3 т. Т. 2. СПб., 1881. С. 106.

Советские ученые не уделяли данной проблеме должного внимания, и вскоре она вообще выпала из научного поля зрения. В настоящее время законодатель устанавливает комплекс ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, с целью предотвращения различного рода злоупотреблений в деятельности гражданских служащих и создания условий их независимости от государственных и негосударственных организаций, исходя из того, что гражданские служащие должны всецело посвятить себя службе государству, ставить служебные интересы выше собственных.

Ю.Н. Старилов считает, что "правоограничения являются одним из важнейших признаков, отделяющих правовой статус гражданских служащих от служащих организаций частного сектора" <1>. И это действительно так, ибо правовая природа ограничений и запретов заключается в том, что они являются юридическими категориями - правами, т.е. элементами статуса гражданина, которых гражданский служащий лишается на время замещения должности гражданской службы.

--------------------------------

<1> Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: история становления правовой теории, современное состояние и перспективы развития // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 3: Публичное право: проблемы современного развития. Воронеж, 1995. С. 98.

Особого внимания заслуживает специальная система ограничений и запретов для государственной гражданской службы. При этом следует учитывать разницу между системой ограничений и системой запретов.

Ограничения имеют статусный характер и, как правило, относятся к тем или иным характеристикам личности субъекта.

Запреты же, напротив, представляют собой динамическую категорию, относящуюся к сфере деятельности субъектов.

Иными словами, ограничение - это то, кем не должен быть субъект, претендующий на замещение должности или уже ее замещающий, запрет - то, чего не должен делать этот субъект.

Таким образом, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу. Порядок признания лица недееспособным или ограничения дееспособности определен в гл. 31 Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 281 - 286).

Очевидно, что лицо, признанное недееспособным или дееспособность которого ограничена, не может понимать значения своих действий, осуществлять служебную деятельность, а следовательно, быть допущенным к замещению должности гражданской службы;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, Перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения утверждены Приказом Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 984н;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из российского гражданства или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Законом о гражданской службе сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о гражданской службе и Законом о противодействии коррупции;

11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту) - в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию соответствующего субъекта РФ, а если указанное заключение и (или) решение призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение были обжалованы в суд, - в течение 10 лет со дня вступления в законную силу решения суда, которым признано, что права гражданина при вынесении указанного заключения и (или) решения призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение не были нарушены. Данное положение распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2014 г.;

12) непредставления сведений, предусмотренных ст. 20.2 Закона о гражданской службе.

В 2016 г. в Закон о гражданской службе была введена статья 20.2 "Представление сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет". Основой данных нововведений является Конвенция ООН против коррупции 2003 г., которая рекомендует государствам-участникам устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности и занятиях, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

Статья 20.2 Закона о гражданской службе предусматривает, что сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на которых гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, гражданский служащий размещали общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать, представителю нанимателя подают:

1) гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, - при поступлении на службу за три календарных года, предшествующих году поступления на гражданскую службу;

2) гражданский служащий - ежегодно за календарный год, предшествующий году представления указанной информации, за исключением случаев размещения общедоступной информации в рамках исполнения должностных обязанностей гражданского служащего.

Статья 17 Закона о гражданской службе в развитие общих обязанностей и ограничений гражданского служащего, закрепленных в ст. 15 и 16 данного Закона, предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением должности гражданской службы. Эти обстоятельства законодатель называет запретами, связанными с гражданской службой. Целевое назначение запретов, очевидно, заключается в повышении эффективности деятельности всей системы государственной службы и лиц, на ней занятых.

В случае возникновения таких ситуаций или совершения гражданским служащим перечисленных в ст. 17 Закона о гражданской службе действий к нему могут быть применены меры ответственности вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 данного Закона.

Гражданским служащим в связи с прохождением гражданской службы запрещается:

1) замещать должности гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Закона "О Правительстве Российской Федерации";

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении политической партией; участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости; участия на безвозмездной основе в управлении указанными некоммерческими организациями (кроме политической партии) в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения в состав их коллегиальных органов управления с разрешения представителя нанимателя в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами, и случаев, если участие в управлении организацией осуществляется в соответствии с законодательством РФ от имени государственного органа (данные положения действуют с 1 января 2019 г.).

Запрет на предпринимательскую деятельность существовал в дореволюционной России: в соответствии с Уставом о службе гражданской чиновнику категорически запрещалось лично или через жену участвовать в железнодорожных, пароходных, кредитных и других долевых товариществах и компаниях, за исключением товариществ и компаний, занимающихся переработкой на месте сельскохозяйственной продукции, произведенной в принадлежащих им имениях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империей. Одесса, 1912. С. 174.

В настоящее время под предпринимательской деятельностью в административно-правовом смысле понимается систематическая организованная деятельность (специальные средства производства, определенный технологический процесс, налаженный рынок сбыта и т.д.), направленная на извлечение прибыли, которая является основной целью этой деятельности и носит постоянный характер. Гражданские служащие не могут заниматься производством и реализацией товаров, оказанием услуг и выполнением работ с целью извлечения прибыли. Им запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты (фирменные наименования, товарные знаки и др.), а также запрещено владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, которое используется в производственном процессе и составляет материальную основу предпринимательской деятельности;

3) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

4) быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственном органе, в котором они замещают должности гражданской службы, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

5) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, ссуды, услуги и т.д.). Подарки, полученные гражданскими служащими в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданскими служащими по актам в государственный орган, в котором они замещают должности гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.

Гражданские служащие, сдавшие подарки, полученные ими в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками или другими официальными мероприятиями, могут их выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами.

В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 9 января 2014 г. N 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации";

6) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренности государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера <1>, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера".

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданские служащие замещают должности гражданской службы, если это не входит в их должностные обязанности.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" данное положение признано не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства;

10) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданских служащих, если это не входит в их должностные обязанности;

13) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных (за исключением профсоюзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Кроме того, гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Ряд запретов действует и после увольнения служащих с гражданской службы. В частности, они не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не может без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликта интересов) дается в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ <1>. Данный запрет установлен в целях противодействия коррупции и дублируется в Законе о противодействии коррупции.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".

Необходимо отметить, что Конвенция ООН против коррупции (п. 1 ст. 12) предусматривает обязанность каждого государства, ратифицировавшего данный документ, принять меры по предупреждению коррупции в частном секторе и установить административные санкции, применяемые в случае несоблюдения таких мер.

Подпункт "e" п. 2 ст. 12 предписывает установить ограничения "деятельности бывших публичных должностных лиц... в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию" при должных условиях и на разумный срок, "когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор".

Текст ст. 12 Закона о противодействии коррупции по сути дублирует и конкретизирует текст Конвенции ООН.

Однако следует отметить, что в российском законодательстве о противодействии коррупции и о государственной службе нет определения понятий "публичное должностное лицо" и "должностное лицо". Дефиниция понятия "должностное лицо" в общем виде содержится в Уголовном кодексе РФ и КоАП РФ применительно к привлечению должностных лиц к юридической ответственности.

В науке изучению категории "должностное лицо" посвящен ряд работ <1>. При этом, в частности, П.И. Кононов, раскрывая понятие должностного лица в административном праве, предлагает выделить несколько групп данных лиц: публичные должностные, частные должностные и частно-публичные должностные лица <2>. Возникает вопрос: необходимо ли закрепление в законодательстве понятия "публичное должностное лицо" в связи с наличием данного определения в ст. 2 вышеназванной Конвенции?

--------------------------------

<1> См., например: Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. N 11; Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994; Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. N 8; Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1948; Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы административного права. М., 1949; Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6.

<2> См.: Кононов П.И. Должностные лица в административных правоотношениях: понятие и виды // Полицейское право. 2007. N 1(9).

Как показывает анализ законодательства, в нашей стране к лицам, осуществляющим публичные функции согласно указанной Конвенции, могут быть отнесены лица, занимающие государственные должности РФ и субъектов РФ, федеральные государственные служащие и государственные служащие субъектов РФ, а также лица, замещающие муниципальные должности, и муниципальные служащие.

Однако следует иметь в виду, что в законодательстве РФ антикоррупционные ограничения и запреты в большинстве своем относятся не просто к государственным служащим, а к государственным служащим, замещающим отдельные должности, связанные с коррупционными рисками и включенные в специальные перечни должностей, и представляется, что это не всегда должностные лица. Поэтому важно определить, что же мы понимаем под публичным должностным лицом относительно применения положений Конвенции против коррупции. Возможно, следует закрепить это в Законе о противодействии коррупции как общее понятие.

Первоначально рассматриваемый запрет, предусмотренный в Законе о гражданской службе, был абсолютным, а после принятия во многом продублировавшего его Закона о противодействии коррупции стал относительным, т.е. трудоустройство возможно, но с согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов. Обращаясь в комиссию за получением согласия, бывший служащий должен уточнить, включена ли его должность в соответствующий перечень должностей, и оценить служебные обязанности по ней на предмет наличия отдельных функций государственного управления в отношении организации, в которую он трудоустраивается.

Сделать выводы относительно должности достаточно просто, чего не скажешь об отдельных функциях государственного управления. Зачастую это затруднительно не только для бывших служащих, но и для членов комиссии. Следовательно, необходимо закрепить понятие и критерии осуществления функций государственного управления в федеральном законодательстве.

Согласно ст. 19.29 КоАП РФ административным правонарушением признается привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного гражданского служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного гражданского служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом о противодействии коррупции.

В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции и Правилами сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы <1>, работодатель при заключении такого договора обязан в 10-дневный срок сообщить об этом, если такая должность входила в соответствующий перечень, представителю нанимателя по последнему месту службы гражданина. За несоблюдение этого требования в ст. 19.29 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа. Судебная практика по данной статье достаточно обширна <2>.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. N 29.

<2> См., например: Постановление мирового судьи судебного участка N 346 Хорошевского района города Москвы от 29 сентября 2015 г.; решение судьи Савеловского районного суда города Москвы от 22 октября 2015 г., Постановление Московского городского суда от 10 мая 2016 г. N 4а-545/2016.

Однако по смыслу диспозиции указанной статьи административная ответственность может наступать и при невыполнении иных требований Закона о противодействии коррупции, например в случае принятия на работу бывшего гражданского служащего без согласия указанной комиссии, как это и было первоначально разъяснено в Обзоре судебной практики 2016 г. <1>

--------------------------------

<1> Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.

Несмотря на то что согласно законодательству бывшие служащие имеют право замещать должности в организациях в установленных случаях только с согласия комиссии, в ТК РФ не предусмотрена обязанность гражданина получать согласие комиссии по урегулированию конфликта интересов перед заключением трудового или гражданско-правового договора с организацией, в отношении которой он выполнял функции государственного управления, как это сделано, например, в отношении обязанности сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Равно как не установлена обязанность работодателя требовать от бывшего служащего представления согласия комиссии на трудоустройство и отказывать в приеме на работу в случае его отсутствия. Следовательно, данные деяния не являются противоправными и не образуют состава административного правонарушения.

Данная позиция подтверждается в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", где говорится, что несоблюдение обязанностей, предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, бывшим государственным служащим не является основанием для привлечения к ответственности работодателя.

Безусловно, в настоящий момент такая позиция объяснима и без внесения соответствующих изменений в КоАП РФ и ТК РФ. В противном случае представляется необходимым изменить формулировку диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ, определив объективную сторону правонарушения.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в целях повышения роли антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе данные вопросы должны быть решены на законодательном уровне.