§ 2. Система и структура федеральных органов

исполнительной власти

Основу современной системы органов исполнительной власти в России заложила Конституция РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти, что порождает проблему соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе в целом.

Что касается характеристики системы исполнительной власти, то согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Его состав, как и порядок назначения министров, также определяется в Конституции. Статья 110 сводит по существу всю исполнительную власть к деятельности Правительства РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 1. С. 12 - 23.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" детализирует положения Конституции РФ. В нем определяется правовой статус Правительства РФ, устанавливаются его основные полномочия, регулируются взаимоотношения с Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, в отличие от Конституции РФ Правительство РФ определяется в нем как "высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".

К сожалению, в Конституции РФ не названы никакие иные органы исполнительной власти в Российской Федерации, кроме Правительства РФ.

Кроме того, в ней не дается достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Такая неполнота конституционного регулирования восполняется иными нормативными актами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Вопрос о том, какими нормативными актами должна регулироваться деятельность федеральных органов исполнительной власти, рассматривался Конституционным Судом РФ по запросу Государственной Думы от 23 апреля 1997 г. <1> По смыслу п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако это, по мнению Суда, не исключает возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112, 113 и 114).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 апреля 1997 г. N 1360-II ГД (в ред. от 16 декабря 1998 г.) "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".

Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации". В данном Постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Другой причиной обращения Государственной Думы в Конституционный Суд РФ была неопределенность в понимании ряда конституционных положений. С одной стороны, как указано в запросе, в ст. 71 (п. "г") Конституции РФ говорится, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, в ст. 76 (п. 1) - что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. С другой стороны, ст. 112 (ч. 1) устанавливает обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения его на должность представить Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. По мнению Государственной Думы, указанные конституционные нормы не поддаются однозначному толкованию. В связи с этим не ясно, что подразумевается под понятиями "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти (идентичны данные понятия или они имеют различный смысл).

Позиция Государственной Думы заключается в том, что система федеральных органов исполнительной власти должна определяться законодательным путем, а понятие ее структуры является более узким и традиционно интерпретируется как внутренняя организация федеральных органов исполнительной власти.

Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и системно взаимосвязана с п. "д" ст. 83, устанавливающей полномочия Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства согласно ч. 1 ст. 112 предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).

Структура и компетенция федеральных органов исполнительной власти предопределяются задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности согласно п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ осуществляется федеральным законом.

В настоящее время система и структура органов исполнительной власти устанавливаются Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314) и от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 создал правовые основания для организационно-функциональной перестройки федеральных органов исполнительной власти. В нем закреплена действующая система федеральных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которая была сформирована в результате проводимой реформы.

Необходимость реформирования системы органов исполнительной власти осознавалась ведущими политиками еще в 1996 г. И не только они, но и многие ученые отмечали громоздкость государственного аппарата, избыточность органов исполнительной власти и множество проблем в разграничении функциональных задач между ними.

Впервые идея формирования системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из трех звеньев, была озвучена в концепции административной реформы 1997 - 1998 гг. Однако политические обстоятельства и отсутствие четкой стратегии реформирования не позволили осуществить кардинальные изменения. Структура федеральных органов исполнительной власти и их кадровый состав менялись несколько раз в год, в то время как требовалась реформа всей системы исполнительной власти.

Следующий этап реорганизации государственного управления был связан с разработкой в 2000 г. концепции административной реформы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне насчитывалось 58 органов исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Перечисленные органы находились в подчинении Правительства РФ, что создавало громоздкую и сложно управляемую систему.

Функциональная размытость федеральных органов исполнительной власти неизбежно приводила к сосредоточению в одних и тех же органах функций правотворчества, координации, регулирования, управления, контроля, оказания административных услуг. Такое противоестественное сочетание функций не только снижало степень эффективности деятельности, но и являлось одним из сильных коррупционных факторов. Слабым местом остаются неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий государственных органов, а также их взаимоотношений <1>. Функциональная размытость неизбежно влекла за собой несогласованность действий различных органов исполнительной власти, дублирование функций и пробелы в их реализации.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1999. С. 91.

В качестве остаточного явления компетенция многих государственных органов формировалась с точки зрения отраслевого управления. Такая отраслевая (объектная) специализация зачастую порождала ситуации, когда орган исполнительной власти готовит нормативные правовые акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую сам же и несет ответственность.

Работа государственного аппарата в России не способствовала решению стратегических задач, совершенствованию управленческой деятельности, ее содержания, принципов и методов <1>. В связи с этим руководством страны была поставлена задача разработки концепции развития России на длительную перспективу, проведения в стране административной реформы, создания новой системы государственного управления, усиления исполнительной вертикали власти и модернизации ее системы.

--------------------------------

<1> На это указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г.

Серьезная работа по анализу и конкретизации функций (полномочий) исполнительной власти была предпринята в ходе деятельности Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основным материалом этой работы являлись тексты более чем 300 федеральных законов и положения об органах исполнительной власти РФ и субъектов Федерации. Анализ позволил выявить более 5 тыс. функций, возложенных на государственные органы как на федеральном, так и на региональном уровне. Результаты были использованы при оптимизации состава федеральных органов исполнительной власти.

Комиссия определила полномочия исходя из их классификации (регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные). Регулятивные полномочия реализуются в нормативных актах, исполнительно-распорядительные - в предписанных ими действиях (если они, в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов), контрольные - в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам. Данная классификация однозначно помещает осуществление власти в контекст правотворчества и правоприменения, что адекватно природе демократического государства.

Предложенный способ формирования системы федеральных органов исполнительной власти на основе выделения специализированных функций органов был закреплен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. Основным критерием образования федеральных органов исполнительной власти являются осуществляемые ими функции, которые подразделяются на правоустанавливающие, контрольно-надзорные и функции по оказанию государственных услуг.

Указом от 9 марта 2004 г. установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

В установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляет федеральную службу руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Возглавляет федеральное агентство его руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Руководство федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами может осуществляться Президентом РФ или Председателем Правительства РФ. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти предусмотрены ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации". Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.

Кроме того, Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти. Он распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти, а также руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих иными вопросами, не относящимися к сферам обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок выполнения ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждаются им.

Федеральная служба и федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вопрос о том, какими актами (указами Президента или постановлениями Правительства) устанавливается исключение из общего запрета на реализацию нормотворческой деятельности, зависит от того, кем осуществляется руководство федеральным органом исполнительной власти. Как правило, указом Президента или постановлением Правительства в положение об органе исполнительной власти включается норма, предусматривающая право на осуществление нормативно-правового регулирования.

Рассмотрим более подробно функции, возложенные на федеральные органы исполнительной власти.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

С.А. Авакьян указывает, что роль министерств определена несколько искусственно, так как нельзя изо дня в день разрабатывать стратегию. Делается это один раз на относительно большой отрезок времени. Чем же потом заниматься министерству, если оно не может выполнять правоприменительные функции, ничем не управляет и контрольных полномочий не имеет? <1>

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Административная реформа началась: что в перспективе? // Российская Федерация сегодня. 2004. N 10. С. 2.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В сформированной системе сохранилась возможность конфликта интересов. Вначале предполагалось, что будет создана трехвидовая система органов, а в результате система получилась трехзвенной. Разница состоит в том, что созданные по примеру матрешки звенья не являются независимыми. Система по-прежнему базируется на иерархическом принципе. Большинство федеральных служб и федеральных агентств подчиняется министерствам, и конфликта интересов при такой ситуации вряд ли удастся избежать <1>.

--------------------------------

<1> См.: Краснов М. В новой системе заложена советская логика // Время новостей. 2004. 30 марта.

В результате создания такой системы не произошло сокращения федеральных органов исполнительной власти, наоборот, их общее количество увеличилось. В соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" функционируют 75 федеральных органов исполнительной власти.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Следует отметить, что существует комплексная проблема определения "способов и принципов" формирования структуры органов исполнительной власти. Данная структура нестабильна и практически зависит от политического усмотрения Президента РФ. Например, вышеназванным Указом Министерство образования и науки РФ было преобразовано в Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ.

Указами Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся изменения и дополнения. Статус и объем функций любого федерального органа исполнительной власти может измениться в любой момент, часто по не вполне очевидным причинам.

В настоящее время при формировании структуры органов исполнительной власти в меньшей степени используется отраслевой подход, применявшийся в советские годы. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе установления исполнительной власти должен привести к снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований. В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. В качестве примера можно привести Министерство РФ по делам Северного Кавказа или Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Анализ нормативно-правовой базы, а также практики формирования структуры федеральных органов исполнительной власти свидетельствует об отсутствии какого-либо научного подхода и объективных критериев при образовании органов исполнительной власти и разграничении компетенции между органами. В связи с этим требуется выяснение и закрепление критериев их образования и определения предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом.