Дополнительно (ес)

Для более полного понимания основных юридических характеристик наднациональных парламентов целесообразно рассмотреть их на примере Европейского парламента ЕС. Следует заметить, что правовой статус и характер этого органа не оставался неизменным на протяжении развития интеграционного процесса. Первоначально по своему составу Ассамблея ЕОУС, начавшая работать в 1952 г., была скорее межпарламентским органом (органом сотрудничества парламентов государств-членов), поскольку включала представителей парламентов государств - членов ЕОУС. В то же время учредительный договор ЕОУС предусматривал возможность выборов делегатов Ассамблеи путем всеобщего и прямого голосования в соответствии с процедурой, устанавливаемой каждым государством-членом (на практике это положение не применялось).

Тем не менее Парижский договор об учреждении ЕОУС 1951 г. устанавливал, что Ассамблея состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество. Эта формула отражала теоретический подход к стратегии интеграции, которая предполагала включение всех заинтересованных в ней социальных сил, рассчитывающих на получение благ от результатов интеграции (правительства государств-членов, предпринимательский сектор, потребительский сектор, народы государств-членов). Соответственно, интересы каждого социального слоя должны быть представлены в том или ином институте Сообщества. Ассамблея ЕОУС выступала в этом случае как наиболее представительный орган, выражающий интересы всех народов государств-членов.

В 1974 г. было принято решение о проведении прямых выборов в Ассамблею народами государств - членов Европейских Сообществ. Выборы стали проводиться с 1979 г., что дало этому органу право считаться состоящим из представителей народов государств - членов Сообществ, а затем Союза. После принятия в 2007 г. Лиссабонского договора о Европейском Союзе изменилась и концепция Европейского парламента, он стал состоять из представителей граждан Союза. Таким образом, произошла смена акцентов в идентификации социальных сил, заинтересованных в европейской интеграции. С введением единого гражданства Европейского Союза, которое хотя и не отменило гражданства государств - членов ЕС, а носило дополнительный по отношению к основному национальному гражданству характер, стала продвигаться концепция европейской идентичности, направленная на формирование у граждан Союза лояльности к ЕС. В связи с этим можно предположить, что сегодня Европейский парламент является органом международной организации нового типа, который не только избирается населением государств - членов ЕС, но и представляет интересы всех граждан Союза на наднациональном уровне. Конечно, остается проблема равного представительства всех граждан, потому что сохраняются квоты государств-членов на места в Европейском парламенте, что заметно снижает общий пафос идентичности и способствует сохранению разногласий между государствами-членами по этому вопросу.

Смена акцентов повлекла за собой возникновение еще одной проблемы, для решения которой в настоящее время ЕС прилагает определенные усилия. Новый этап интеграции, обозначенный принятием Лиссабонского договора 2007 г., не устранил национальной государственности его участников. Утрата Европейским парламентом характера органа межпарламентского сотрудничества повлекла необходимость создания механизма для учета влияния национальных парламентов государств-членов на европейскую интеграцию и политику своих государств-членов внутри ЕС. Это привело к тому, что в ЕС стал складываться новый институт сотрудничества - взаимодействие национальных парламентов государств-членов с Европейским Союзом. В частности, к Лиссабонскому договору был приложен Протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе, заменивший аналогичный протокол 1997 г., который исходит из признания правомерности контроля за правительствами по вопросам, связанным с деятельностью ЕС, со стороны национальных парламентов в рамках собственной конституционной организации и практики каждого государства-члена. Согласно протоколу мнение национальных парламентов стало учитываться в деятельности ЕС.

Первоначально роль Европейского парламента в институциональном механизме Сообществ была консультативной. Учредительные договоры сводили его участие в правотворческом процессе к минимуму. По мере эволюции Сообществ это участие усиливалось. Общее политическое руководство Европейскими Сообществами в то время осуществлял Совет министров. Право законодательной инициативы было закреплено за Европейской комиссией. Позиция Европарламента стала усиливаться с введением процедуры совместного принятия решений в 1993 г., которая уравняла статус Европарламента и Совета ЕС в сфере нормотворчества, наделив Парламент правом вето, но эта процедура имела ограниченный характер. По-прежнему в большинстве случаев решающую роль в законотворчестве играл Совет. Роль Европейского парламента заметно возросла в силу наделения его правом решающего голоса при принятии бюджета ЕС. Таким образом, влияние Европарламента на все сферы жизнедеятельности интеграционного объединения постепенно увеличивалось.

С принятием Лиссабонского договора 2007 г. институциональная система Союза стала более демократичной, потому что Парламент теперь является полноправным законодателем. Ему был передан больший спектр полномочий, что привело к изменению конфигурации отношений между руководящими органами ЕС.

СНГ-ЕВРАЗЭС

В практике СНГ и других субрегиональных и региональных организаций на постсоветском пространстве получила распространение наиболее простая форма парламентского органа, а именно органа межпарламентского сотрудничества. Подобные органы характеризуются скромным местом, которое они занимают в механизме принятия решений региональными организациями, их состав формируется исключительно из депутатов действующих национальных парламентов, а принимаемые ими решения чаще всего имеют рекомендательный характер.

Так, к примеру, Межпарламентская ассамблея (МПА) ЕврАзЭС в соответствии с положениями учредительного договора является органом парламентского сотрудничества в рамках Евразийского экономического сообщества и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на реализацию целей и задач данного Сообщества*(10). Ассамблея является правопреемником Межпарламентского комитета, действовавшего на основании Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. и Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.

Целями МПА являются правовое обеспечение функционирования Евразийского экономического сообщества, гармонизация (сближение, унификация) национального законодательства государств - членов Сообщества и приведение его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС. Для реализации своих целей Ассамблея наделена рядом полномочий. Она может разрабатывать и одобрять проекты Основ законодательства в базовых сферах правоотношений для последующего внесения в установленном порядке на рассмотрение Межгосударственного совета ЕврАзЭС; разрабатывать и принимать типовые проекты, на основе которых государствами - членами Сообщества разрабатываются акты национального законодательства. Кроме того, МПА разрабатывает рекомендации по гармонизации (сближению, унификации) законодательств и предложения по синхронизации процедур принятия законодательных актов в парламентах государств - членов Сообщества. Анализ полномочий МПА позволяет заключить, что в лучшем случае Ассамблея выступает первоначальной ступенью в разработке проектов юридически обязательных актов ЕврАзЭС (основ законодательства, типовых проектов актов национального законодательства). Для МПА более привычно использование "мягкой силы", т.е. принятие актов рекомендательного характера. Соответственно, говорить о ее законодательной роли просто не приходится.

С точки зрения своего состава МПА является органом межпарламентского сотрудничества государств - членов ЕврАзЭС. Она формируется из парламентариев, делегируемых парламентами государств - членов Сообщества в соответствии с их внутренними регламентами и процедурами, причем полномочия делегируемых парламентариев и срок их действия определяются национальными парламентами. Кроме того, в необходимых случаях допускается делегирование полномочий члена Ассамблеи другому представителю национального парламента. Что касается нормы представительства государств-членов в органах межпарламентского сотрудничества, то практика последнего времени идет по пути пропорционального представительства, что нашло отражение и в принципе формирования состава МПА ЕврАзЭС. Принятые МПА решения, а также заявления, обращения, рекомендации и предложения направляются в парламенты государств - членов Сообщества и в органы ЕврАзЭС. Парламентские делегации государств - членов ЕврАзЭС информируют Ассамблею о результатах рассмотрения парламентами своих стран соответствующих типовых проектов законодательных актов.

Задачи дальнейшего развития интеграции на современном этапе продвижения к Евразийскому союзу обусловливают необходимость исследования вопроса о возможности создания в его структуре парламента нового типа (наднационального парламента). Создание подобного органа позволит придать необходимый импульс интеграционному процессу, особенно в части укрепления его правовой основы и повышения его легитимности, а также будет способствовать усилению демократических начал концепции организационно-правового механизма евразийской интеграции. Надо иметь в виду, что прямые контакты законодателей, их взаимодействие в евразийских межпарламентских институтах (в числе которых в перспективе может быть и Евразийский парламент) позволят не только обобщать накопленный опыт, но и согласованно двигаться дальше. Сейчас еще достаточно проблематично обозначить его основные параметры, однако некоторые ключевые идеи механизма его формирования и функционирования можно определить уже сейчас, имея в виду дальнейшее научное обсуждение данных вопросов.