Парламентская интеграция

Одной из важнейших составляющих ускорения объединительного процесса является нахождение оптимального сочетания различных средств интеграции: правовых, организационных, экономических и т.д. Повышение уровня решаемых задач, т.е. переход от сравнительно несложных в структурном отношении интеграционных моделей (зон свободной торговли, таможенного союза) к принятию более комплексных по содержанию моделей (единого экономического пространства, экономического союза), с неизбежностью потребует усиления организационно-правовой составляющей экономической интеграции, в том числе создания нового органа парламентского типа.

Это объясняется тем, что парламенты воплощают в себе целый ряд важнейших характеристик, позволяющих им не только влиять на качество управления социальными процессами, но и на общественное мнение и гражданское общество, помогая находить взаимоприемлемые решения острых политических, экономических и социальных проблем. Парламенты межгосударственных объединений выступают символом обеспечения качества правовых механизмов регулирования интеграционных процессов (законодательствование - это традиционная функция парламента).

В то же время они обладают и метаправовыми характеристиками (представительство интересов народов объединившихся государств, усиление демократического характера и транспарентности принятия решений, адаптации межгосударственных организаций к потребностям не только политических и экономических элит государств-членов, но и самых широких кругов населения и др.). Иными словами, укрепление парламентской составляющей интеграционного процесса является стратегическим направлением развития интеграции.

Появление действительно первого в истории международного межпарламентского органа относится к середине ХХ в., когда в Совете Европы - первоначально региональной межправительственной организации западноевропейских государств, а ныне практически общеевропейской региональной организации, была учреждена в качестве основного органа Консультативная ассамблея (ныне Парламентская ассамблея Совета Европы - ПАСЕ). Она включала в свой состав лиц, избранных парламентами государств - членов Совета Европы или назначенных из их числа. Впоследствии Консультативная ассамблея Совета Европы послужила моделью для формирования органов межпарламентского сотрудничества в других западноевропейских международных организациях. Так, в Европейских Сообществах была создана Парламентская ассамблея. В Бенилюксе в 1955 г. был учрежден Консультативный парламентский союз, а в Западноевропейском союзе также была создана Парламентская ассамблея. Международная организация скандинавских государств - Северный Совет - состоит частично из членов, избираемых от национальных парламентов (87 членов), и частично из представителей правительств (около 80 членов).

Высказано мнение, что, несмотря на свою оригинальную структуру, Северный Совет также формировался под влиянием Консультативной ассамблеи Совета Европы. Таким же образом подобные органы (состоящие из депутатов национальных парламентов) были созданы в НАТО и Европейской зоне свободной торговли (ЕАСТ).

Таким образом, формирование межпарламентских органов региональных организаций в Европе во второй половине ХХ в. было обусловлено тенденцией к повышению роли парламентов в международных отношениях, которая стала проявляться с конца XIX в., а после окончания Второй мировой войны межпарламентские отношения эволюционировали в сторону расширения через вовлечение все новых участников и увеличение разнообразия форм взаимодействия.

Более того, из чисто европейского явления межпарламентское взаимодействие постепенно перерастает в универсальное, становится инструментом международного сотрудничества и в других регионах мира (Латинская Америка, Азия, Африка). Межпарламентские связи получают институционное воплощение как в том, что в рамках региональных межправительственных организаций создаются специальные органы межпарламентского взаимодействия, так и в том, что в отдельных регионах складываются международные межпарламентские организации. Начало таким организациям было положено еще в 1889 г. на первой Межпарламентской конференции по международному арбитражу в Париже. Позднее, в 1894 г., был сформирован Межпарламентский союз, который на постоянной основе обеспечивает сотрудничество национальных парламентов в форме международной межпарламентской организации. Указанные события значительно обогатили картину международного парламентаризма на современном этапе мирового развития.

Включение в структуру международных организаций органов межпарламентского сотрудничества - характерная черта современной политической картины мира. Так, в 1979 г. в рамках Картахенского соглашения (Андского пакта) был учрежден Андский парламент, в 1987 г. в Центральноамериканском общем рынке (ЦАОР) создан Центральноамериканский парламент. В 1987 г. был заключен договор о Латиноамериканском парламенте, который фактически действовал еще с 1964 г.

В последнее десятилетие ХХ в. в структуре новых региональных межправительственных организаций стали создаваться парламентские органы, что повлекло за собой увеличение их количества. Например, в 1991 г. была учреждена Парламентская ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В 1992 г. в Содружестве Независимых Государств (СНГ) была учреждена Межпарламентская ассамблея СНГ, в 1993 г. создана Парламентская ассамблея Организации Черноморского экономического сотрудничества. В том же 1993 г. была создана Парламентская ассамблея Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС), а с 1996 г. в Южноафриканском сообществе по развитию (САКД) действует специальный орган - Парламентский форум. Наконец, в 2000 г. учрежден Панафриканский парламент. В 1995 г. Парламентскую комиссию учредила другая интеграционная субрегиональная международная организация Латинской Америки - Общий рынок стран южного конуса (Меркосур). Создание в конце 90-х гг. ХХ в. - начале XXI в. субрегиональных организаций на просторах СНГ привело соответственно к формированию в их структурах парламентских органов (Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС, Парламентская ассамблея ОДКБ, Парламентское Собрание Союза Беларуси и России).

Можно заключить, что, появившись как плод исключительно европейской цивилизации, парламентские органы стали характерным явлением и для региональных межправительственных организаций практически всех регионов мира, в том числе они стали неотъемлемым атрибутом региональных межправительственных организаций интеграции. Широкое распространение парламентских органов в международных организациях вовсе не является свидетельством того, что они занимают одинаковое место в организационно-правовом механизме соответствующих региональных организаций. Если принять за основу порядок формирования состава парламентских органов, исключив иные критерии, то все парламентские органы можно разделить на две группы. К первой относятся парламентские органы, состав национальных делегаций которых формируется каждым государством-членом самостоятельно в порядке, установленном учредительным договором или актом международной организации, специально регулирующим правовой статус этого органа. Ко второй группе - парламентские органы, формируемые непосредственно населением государств-членов путем прямого тайного голосования. В этом случае на государствах - членах международной организации лежит обязанность оказать содействие в проведении таких выборов на своей территории.

Очевидно, что парламентские органы, относящиеся к первой группе, формируются на основе принципа уважения государственного суверенитета и они, строго говоря, являются органами, подконтрольными национальным парламентам. Соответственно, более точной дефиницией таких органов будет определение их как органов межпарламентского типа (или межпарламентского сотрудничества) международных организаций. Органы второй группы формируются в международных интеграционных организациях. Наиболее характерным примером является Парламент Европейского Союза (ЕС), который ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Органы подобного типа условно могут быть названы наднациональными (или надгосударственными) парламентами.