Законодательный процесс

Право законодательной инициативы по закону получили император, Дума, Госсовет, правительство и отдельные министерства и ведомства (в последнем случае только после обсуждения на Совете министров). Законопроекты, одобренные Думой, должны были направляться в Государственный совет и лишь после его одобрения направляться на подпись императору. Можно было сделать и наоборот: законопроект, инициированный Государственным советом, первоначально там и одобрялся, а затем передавался в Думу. Как Госсовет, так и Дума могли отклонить одобренный другой палатой законопроект. В этом случае дело передавалось в согласительную комиссию. Если соглашение не достигалось, законопроект считался отклоненным. Такое же последствие имело неутверждение законопроекта царем. Однако существовала серьезная процедурная разница: законопроекты, не утвержденные императором, запрещалось вносить повторно на законодательное утверждение в ту же сессию, тогда как отклоненные Госсоветом или Думой – разрешалось, если последует соответствующее распоряжение императора.

Система высших органов государственной власти была закреплена в опубликованных 23 апреля 1906 г. Основных государственных законах. Главной фигурой в системе государственной власти оставался император. Считается, что в новой редакции Основных законов было устранено определение его власти как неограниченной. Однако в соответствии со ст. 4 императору принадлежала верховная самодержавная власть. Он был не только главой государства, но и главой исполнительной власти. В его исключительной компетенции находились вопросы внешней политики, в том числе объявления войны и заключения мира, руководство вооруженными силами, а также право объявлять в стране в целом или в отдельных местностях военное или чрезвычайное положение. Судебная власть осуществлялась от его имени, он же назначал судей. Ему принадлежало право помилования и амнистии.

Император и правительство

Император назначал премьер-министра, министров и других должностных лиц. Правительство было ответственно перед царем, а не перед Думой. В соответствии со ст. 87 Основных законов во время перерывов в работе Думы император по представлению Совета министров мог издавать указы, имеющие силу законов. Формально указы и повеления императора должны были скрепляться подписями председателя Совета министров или соответствующих министров или главноуправляющих. Правда, в ситуации, когда все правительство назначалось императором, институт контрасигнатуры не срабатывал должным образом. В течение двух месяцев после возобновления занятий Думы указы необходимо было внести на обсуждение в Думу, в противном случае они теряли свою силу. Именно в таком чрезвычайном порядке учреждаются военно-полевые суды и принимается указ о столыпинской аграрной реформе.

Госсовет

20.02.1906 г., одновременно с учреждением Гос думы, было утверждено новое Положение о Гос совете. Гос совет становился верхней палатой, обладавшей такими же правами, как и Гос дума. Важной задачей Государственного совета было сдерживание радикальных инициатив Думы. Консервативный состав Государственного совета обеспечивался порядком его формирования. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие. Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. I Государственная дума действовала всего 72 дня - с 27 апреля по 8 июля 1906г. II Государственная дума работала 103 дня - с 20 февраля по 2 июня 1907 г. 3 июня 1907 г. ). Законопроекты, принятые Гос думой, поступали через Гос совет на утверждение императора. Состав Совета формировался следующим образом: половина членов назначалась императором, другая половина избиралась дворянскими обществами, губернскими и земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами, синодом, Академией наук и университетов. Члены Совета избирались на 9 лет, причем каждые 3 года обновлялась треть состава. Возглавляли гос совет председатель и вице-председатель, назначаемые императором. В избирательную часть Совета входили представители духовенства, Академии наук, университетов, земских собраний, торговли, промышленности (всего 98 членов). Такое же число ежегодно назначалось императором во вторую часть Совета из других государственных сановников. Одно и то же лицо не могло быть членом государственной Думы и Государственного совета.

Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностным­и лицами. Назначенные члены определялись в Госсовет по докладу председателя Совета Министров бессрочно. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января.

Государственный Совет пользовалися правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой).По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства — 6 человек; от дворянских обществ — 18 человек; от губернских земских собраний — по одному от каждого; от академии наук и университетов — 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Выборы были как прямыми (от губернских земских собраний) так и двухступенчатыми. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по этим разрядам в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению. Статья 106-я Основных государственных законов определяла, что «Государственный совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности у Думы были определённые полномочия, которыми не обладал Совет. В случае прекращения или перерыва в деятельности Государственного совета и Государственной думы законопроект мог быть обсужден в Совете министров и утверждён императором в форме высочайшего указа, немедленно вступающего в силу. Но в большинстве случаев действовала обычная процедура: законопроект проходил через Думу и поступал в Госсовет. Здесь он обсуждался в соответствующей комиссии и департаменте, а затем — в общем собрании Совета.

Государственный совет включал: 1-й департамент — рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент — по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905 -1917 годы). Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.