Тема 2 Административно-правовой спор
.docxТема 2 Административно-правовой спор как предмет административной юстиции
Понятие и признаки административно-правового спора.
Приступая к изучению данной темы необходимо, прежде всего, определиться с общим понятием спора о праве (правового спора). В юридическом значении спор возникает из правоотношения, в котором одна из сторон не выполняет свою обязанность и тем самым нарушает субъективное право другой стороны либо расходится с другой стороной в вопросах установления или применения норм объективного права. При этом следует учитывать, что в традиционном гражданско-процессуальном понимании под спором о праве понимается конфликтная ситуация, в которой ни одна из сторон не может принудить другую к исполнению обязанности и поэтому обращается к третьей стороне – суду - за разрешением возникших разногласий. При таком подходе в юридическую конструкцию спора неоправданно включается суд.
Действительно правовой спор представляет собой юридическую конфликтную ситуацию, в которой взаимное положение сторон препятствует каждой из них единолично своей властью ликвидировать разногласия и осуществить правопритязание желаемым образом. Однако необходимо иметь в виду, что стороны могут ликвидировать эти разногласия не только посредством принудительного решения третьей стороны (суда или иного компетентного органа), но и устранить совместными усилиями путём урегулирования. Отсюда третью сторону юрисдикционный орган некорректно включать в юридическую конструкцию спора.
Далее необходимо чётко провести разграничение между спором о праве (правовом спором) и неправовым спором. Спор о праве – это разногласия о субъективных правах и юридических обязанностях либо по вопросам установления или нарушения норм объективного права между сторонами, являющимися субъектами права и выдвигающими правовые требования и возражения по юридическим основаниям.
Исходя из юридического понимания спора о праве следует усвоить его основные характеристики:
1. спор о праве являет собой разногласия, выражающие различные правовые позиции сторон. В литературе правовой спор довольно часто определяется через такие понятия (дифиниенсы) как «противоречие», «противоборство», «прения» и т.д. В этой связи важно учесть, что законодатель (в Трудовом кодексе, Законе о государственной гражданской службе и др.), для определения правового спора использует термин «разногласие», наиболее полно отражающий сущностную характеристику данного правового явления.
2. спор о праве имеет своим предметом субъективные права и обязанности либо вопросы, связанные с установлением либо нарушением норм объективного права;
3.спор о праве – это разногласия между субъектами права, статус которых характеризуется юридическим равенством. Это равенство имеет две составляющие: а) формально-юридическую: это – равенство перед законом и судом и б)процессуально-правовую, выражающуюся в равенстве их правомочий – праву одной стороны заявить правопритязания соответствует право другой выдвигать возражения и не признавать предъявляемые требования.
4. В основании спора о праве лежит презумпция нарушения права, которое выражается в двух основных формах: а) нарушение субъективного права, посредством неисполнения юридической обязанности; б) нарушение объективного права посредством несоблюдении правовых запретов; либо нарушения иерархии правовых норм (нормативно-правовых актов).
Уяснение сути спора о праве как общеотраслевого понятия позволяет глубже понять специфику административно-правового спора как его отраслевой разновидности. Это специфика обусловлена тем, что данный спор возникает в сфере публичного управления. При изучении этой темы необходимо разобраться в том, почему вопрос о возможности спора о праве административном в российском праве, в отличие от зарубежного, остаётся нерешённым. Согласно концепции, господствующей в гражданско-процессуальной доктрине, в делах, возникающих из административно-правовых отношений, отсутствует спор о праве, поскольку: а) административно-правовые отношения – это отношения «власти - подчинения»; б) стороны этих отношений юридически неравны, и орган может устранить возникающие разногласия своей властью; в) в этих делах суд не разрешает спора о праве, а выполняет только функцию контроля законностью. (Подробнее обоснование данного подхода можно найти в учебнике: Гражданский процесс. Под ред. Треушникова М.К. М. 2003. С. 421-422).
Данный подход воспроизводит сложившийся ещё в советское время стереотип, имеющий в своей основе идеологические и теоретические причины. В идеологическом плане считалось, что признание спора о праве административном ведёт к указанию «распри» между гражданином и государством, ориентирующимся на бесконфликтный путь развития. В теоретическом плане сфера государственного управления рассматривалась исключительно как сфера прав государства и обязанностей гражданина.
В этой связи студенту следует осмыслить корректность аргументов, приводимых в подтверждение невозможности спора о праве административном. При этом важно обратить внимание на то, что этот сложившийся в советское время стереотип не учитывает, что:
а) управленческое отношение – это не просто властеоношения, не урегулированные правом «полицейские» отношения, а правовые отношения, в которых субъекты имеют взаимные права и обязанности, установленные законом;
б) частное лицо в сфере публичного управления --это не пассивный бесправный объект, а субъект, являющийся носителем не только обязанности подчиняться, но субъективных публичных прав, которым корреспондируют установленные законом обязанности органов публичного управления и должностных лиц. Презумпция неисполнения органом государственной власти своей обязанности перед частным лицом, в т.ч. обязанности принимать законные решения – основания для спора о праве. (Ст. 1 Закона «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993г.)
в) в правовом государстве публичная власть ограничена субъективными публичными правами частных лиц, предоставленных им законом и гарантированных обязанностью государства признавать их, соблюдать и защищать;
г) взаимность прав и обязанностей государства и частных лиц, определенных равнообязательной для них нормой права предполагает их юридическое равенство;
д) любой сбор о праве – это не само регулятивное административное правоотношение, а новое, возникающее из него охранительное правоотношение. Не случайно по АПК РФ и ГПК РФ административные споры в процессуальном плане обозначаются как дела, возникающие из административных (публичных) правоотношений.
е) стороны административно-правового спора как охранительного правоотношения неравны между собой фактически, т.е. в материальном, организационно-статусном, ресурсном плане. Однако их правовой статус характеризуется формально-юридическом равенством перед законом и судом и процессуально-правовым равенством. В административном споре орган публичного управления как сторона реализует не свои властные полномочия в отношении частного лица, а пользуется таким же процессуальными правами как и частное лицо;
ж) административно-правовой спор – это разногласие равноправных сторон, поставленных законом в такое положение, когда ни одна из них не может своей властью ликвидировать спорность прав и обязанностей или вопроса о законности административного акта. (Например, орган исполнительной власти не может самостоятельно запретить деятельность общественного объединения и вынужден обращаться в суд для решения этого вопроса в спорном порядке).
Таким образом, административный спор о праве не только возможен, но и необходим, поскольку выступает средством защиты субъективных публичных прав, нарушенных неправомерных административно-правовым актом.
На этой теоретической основе административно-правовой спор можно определить как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определённой правовой процедуры.
Исходя из этого определения можно выделить наиболее важные признаки административно-правового спора:
а) в качестве обязательного субъекта административно-правового спора всегда выступает орган публичной власти или должностное лицо. Другой стороной может быть частное лицо или иной административный орган.
б) правовое положение этих сторон характеризуется юридическим равенством перед законом и судом и равенством процессуальных правомочий;
в) сущность административно-правового спора составляют разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному правоотношению;
г) эти разногласия связаны с применением, нарушением, различным толкованием норм публичного права и реализацией определяемых ими субъективных публичных прав и обязанностей;
д) предметом разногласий являются субъективные публичные права и законность административных актов, которые касаются:
- предоставления, признания, лишения или осуществления какого-либо права другого частного лица;
- наложение на него какой-либо обязанности;
- привлечение его к административной ответственности;
е) административный спор может иметь своим предметом одновременно и субъективные публичные права (обязанности) и законность административных актов.
ж) административные споры могут также возникать только по поводу законности нормативных актов, инициироваться прямым оспариванием и разрешаться признанием нормативного акта недействующим, т.е. безотносительно к субъективным правам каких-либо заинтересованных лиц.
з) существенным признаком административного спора является наличие определённой процедуры его заявления и разрешения. В качестве основных форм реализации этого спора мировой практике известны: судебная, квази-судебная и административная, в том числе, путём обращения к органу – автору акта.
2. Виды административно-правовых споров.
Приступая к изучению этого вопроса, необходимо иметь ввиду, что классификация административных споров возможна по различным основаниям. В зависимости от области публичного управления они могут быть подразделены на: налоговые, таможенные антимонопольные, финансовые, социальные, избирательные и т.д. Возможна классификация административных споров исходя из процессуального законодательства, регулирующего в настоящее время порядок их разрешения: а) споры граждан и организаций с властью (ст. 245 ГПК РФ, б) споры предпринимателей с властью (ст. 29 АПК РФ).
Вместе с тем следует уяснить, что наиболее крупной классификацией административных споров является их подразделение на две большие группы: а) собственно административные споры или споры между сторонами административного правоотношения, не находящимися в отношениях служебного подчинения, т.е. между частными лицами и публичными органами. Эти споры составляют ядро предмета административной юстиции; б) управленческие споры, которые возникают из внутриорганизационных, в том числе, служебных правоотношений (без участия частных лиц).
В свою очередь, в рамках первой группы споров наиболее важное значение во всём мире имеет их классификация на а) споры о правах (так называемые споры in personam), которые связаны с нарушением субъективных прав и в которых частное лицо оспаривает правомерность вторжения органа публичной власти в сферу его правового статуса, б) споры о праве (объективном) - так называемые споры in rem - т.е. споры об административном акте, точнее, о его законности, о его соответствии нормативным актам большей юридической силы. Во всём мире процедуры разрешения этих споров имеют свою специфику. В определённой мере они нашли своё отражение и в российском праве. Студент может проследить эту специфику на примере двух производств: по делам об оспаривании нормативных актов (глава 23 АПК РФ и ст. 24 ГПК РФ) и по делам об оспаривании действий (бездействия) публичных органов, нарушающих права и свободы частных лиц (глава 24 АПК РФ , ст. 25 ГПК РФ). Наряду с этими двумя видами споров могут быть выделены споры об административной ответственности. Подробнее с данной категорией споров студент может познакомиться в статье: Зеленцов А.Б. Споры об административной ответственности. // Административное право и процесс. 2007. № 1.
Управленческие споры, в свою очередь, могут быть подразделены на: а) споры о компетенции и б) служебные споры. Споры о компетенции возникают между различными органами публичной власти и могут быть классифицированы на позитивные (когда оба органа считают себя компетентными решить тот или иной вопрос) и негативные (оба органа отказываются от решения вопроса полагая, что он не относится к их компетенции). Служебные споры возникают в связи: а) с нарушением прав и законных интересов публичных служащих, б) с наложением на них дисциплинарных наказаний, в) с отказом в приёме на публичную службу. Классификация споров - и это надо уяснить особо – имеет важное значение для установления административных исков, посредством которых эти споры заявляются в административные суды. 3. Юридическая конструкция административно-правового спора.
Изучение этого вопроса следует начать с уяснения того, что представляет собой юридическая конструкция. В правоведении под юридической конструкцией понимается идеальная модель, отражающая структуру, строение правовых явлений. Она даёт упрощённый образ этих явлений и призвана облегчить их понимание. Юридическая модель раскрывает, из каких элементов состоит объект, воспроизводит его как системно-структурное явление. Отсюда юридическая конструкция обычно обозначается таким терминами как «состав», «структура», «содержание», «механизм» и т.д.
Юридическую конструкцию спора о праве принято обозначать термином «содержание». В содержании спора о праве выделяются три основные элемента: стороны, предмет и основание. Тем самым юридическая конструкция раскрывает три важных вопроса: 1. Кто спорит? 2. По поводу чего спорит? 3. По какой причине, из-за чего спорит?
Юридическую конструкцию административного спора необходимо отличить от юридической конструкции административного правонарушения, обозначаемой термином «состав». Уяснение специфики содержания административно-правового спора следует начать с определения понятия «сторона спора».
3.1. Сторона административно-правового спора – это лицо, являющееся субъектом спорного материально-правового отношения, у которого с противоположным субъектом этого правоотношения возникли разногласия относительно различно понимаемых прав и обязанностей, способов и форм их реализации. При этом под спорным правоотношением понимается находящееся в конфликтном состоянии регулятивное правоотношение, из которого спор как охранительное отношения возникает.
В собственно административных спорах выделяются две стороны, которые включают:
а) субъектов, представляющих публичный интерес и в регулятивном правоотношении осуществляющих публичные функции и полномочия. Это – публичная сторона административного спора (ПС); б) лица, представляющие в регулятивном правоотношении, частный интерес. Это – частные лица (ЧЛ), под которыми принято понимать субъектов регулятивного административно-правового отношения, реализующих свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия. Эти субъекты представлены физическими лицами и организациями, которые находятся с органами публичной власти во внеслужебных отношениях.
Раскрывая круг субъектов административного спора, следует обратить внимание на то, что основной массив регулятивныхадминистративных правоотношений строится по схеме «ПС - ЧЛ». В отличие от этих регулятивных отношений административный спор как охранительное правоотношение конструируется по модели: «ЧЛ - ПС», поскольку эти споры, как правило, инициируются частными лицами. Однако в правовом государстве достаточно широко распространены определённые законом ситуации и «обратного соотношения» сторон спора: «ПС - ЧС». Это – ситуации, в которых публичный орган не может в бесспорном, административно-принудительном порядке обязать частное лицо совершить какие-либо действия и вынужден инициировать судебно-административный спор.
Студенту следует обратить внимание на то, что в российском законодательстве, отсутствует легальное определение «органа публичной власти» или «административного органа». В силу этого публичные субъекты, чьи действия могут оспариватьсячастными лицами, определяются методом энумерации (перечисления): ст. 245, 249,254 ГПК РФ; ст. 189, 192,198 АПК РФ. В этом контексте важно разобраться с понятием «иного органа», введённым АПК РФ для обозначения публичной стороны административного спора. Под ним, как представляется, следует понимать субъектов публичного и частного права, не являющихся органами в собственном смысле слова, но наделенных определёнными публичными полномочиями. К их числу относится, например, Центральный банк России. Кроме того, стоит четко усвоить понятие должностного лица, определение которого даётся в примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ.
При изучении сторон административного спора, представленной частными лицами, необходимо иметь ввиду, что в качестве субъектов, которые могут оспорить неправомерные решения и действия публичных органов и должностных лиц, в судебном порядке, законодатель называет граждан и организации (ст. 251, 254 ГПК РФ). В АПК РФ (ст. 192, 198) к числу этих субъектов относятся граждане, организации и иные лица. Понятие «иные лица» законодателем не определяется. В тоже время понятие «граждане» должно толковаться расширительно и включать не только «граждан РФ», но и иностранцев, включая беженцев и апатридов в той мере, в которой российским законодательством им предоставлены субъективные публичные права и определены юридические обязанности в сфере публичного управления.
Особо следует обратить внимание на то, что в числе субъектов, относящихся к частным лицам, законодатель называет организации, а не юридические лица. Дело в том, что в публично-правовых отношениях в качестве субъектов могут выступать организации, не зарегистрированные в качестве юридического лица частного права. В этой связи под организацией следует понимать обособленное самоуправляемое в рамках определённой организационной структуры образование, созданное на законных основаниях, действующее с законными целями, обладающее собственной правосубъектностью и возможностью вступать в правоотношения под собственным именем. В публичных правоотношениях в качестве частного субъекта организация может выступать в форме юридического лица, либо как не имеющая такого статуса, но действующая на законных основаниях ассоциация (например, общественное объединение).
Студенту следует усвоить, что согласно процессуальному законодательству организации, не являющиеся юридическими лицами, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, могут выступать как заявители и как ответчики тольков случаях, прямо указанных в законе. Так, в соответствии со ст. 26 ГПК РФ к ведению общих судов отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности, не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных объединений.
3.2. Предмет административно-правового спора неоднозначно трактуется в российской правовой доктрине. В этом студент может убедиться, обратившись к соответствующему разделу монографии: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.2005.
Исходя из действующего законодательства юридическая конструкция предмета административного спора может быть представлена как включающая два взаимосвязанных элемента: а) субъективное публичное право, т.е. вопрос о его объеме, спорности, наличии или отсутствии, признании, нарушении, восстановлении, защите и т.д. и б) законность административного акта, т.е. вопрос о соответствии этого акта закону. Оспаривая в судебном порядке нарушение своего субъективного публичного права, частное лицо одновременно спорит и по вопросу о законности административного акта, нарушающего это право. В то же время частное лицо не может оспорить административный акт, если этот акт не затрагивает его права или законные интересы (ст. 134 ГПК РФ). При этом следует иметь в виду, что действующее законодательство относит к предмету правового спора не только права, но и обязанности сторон (п. 2 ст.40).
Характеризируя предмет административного спора необходимо иметь в виду следующие моменты:
1. в отношениях «частное лицо – публичный орган» административный акт не может быть предметом спора сам по себе, безотносительно к субъективным публичным права частных лиц и если он не влечет для них каких-либо юридических последствий;
2. предмет административного спора нельзя сводить исключительно к правам и законным интересам частных лиц. Состав предмета спора различен в спорах о субъективных права и в спорах об объективном праве (споре о законности административных актов).
3. в спорах о правах в качестве предмета выступает субъективные публичные права, нарушенные незаконным административным актом, и вопрос о законности этого акта. Об этом свидетельствует и распределение бремени доказывания по этим спорам: частное лицо доказывает нарушение своих прав – публичный субъект доказывает законность своих действий и решений (ст. 6 Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан 1993 г.). Разрешая спор, суд, если административный акт является незаконным, признает его таковым и обязывает орган публичной власти восстановить нарушенное право частного лица.
4. в спорах о законности разрешается только вопросы абстрактного права, т.е. вопросы соответствия оспариваемого административного акта нормативному акту большей юридической силы. Правоотношения, возникающие в связи с применением этого акта в отношении частного лица и связанные с этим вопросы его субъективного права, предметом спора в процессе его юрисдикционного разбирательства не являются.
Студенту следует уяснить основные особенности этого вида споров, которые состоят в следующем:
а) по действующему законодательству (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК РФ) частное лицо, оспаривая нормативный акт, должно указать в заявлении права и законные интересы, которые по его мнению нарушаются;
б) в случае обоснованности требования заявителя, суд постановляет лишь о признании нормативного акта незаконным (недействующим), не касаясь вопроса о его субъективных правах (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ);
в) в случае признания административного акта несоответствующим нормативному акту большей юридической силы (незаконным), частное лицо в этих спорах получает защиту своего интереса опосредованным (косвенным) образом. Суд прямо не решает вопроса о восстановлении нарушенного права частного лица, а лишь объявляет о незаконности административного акта, затрагивающего это право.
Таким образом, элементами юридической конструкции предмета административного спора в двух его разновидностях являются: а) субъективные публичные права (и законные интересы); б) законность административно-правового акта. В этой связи студенту следует уяснить, что представляют собой эти элементы административно-правового спора, определяющие его отличие от других правовых споров.
Субъективные публичные права – это категория, которая характеризует права частного лица в плоскости его отношений с органами публичного управления, действующими как власть. В теории административной юстиции сложились две основные концепции субъективных публичных прав: формальная и материальная. Согласно формальному подходусубъективные публичные права – это такие интересы, которые защищаются административным иском в административных судах. Но этот подход не отвечает на главный вопрос, какие именно интересы и почему должны защищаться в административном суде. Согласно материальному подходу это - права, опосредующие юридическую взаимосвязь частных лиц и органов (должностных лиц) публичного управления, действующих как власть.
Студенту следует иметь в виду, что проблема субъективных публичных прав в российском правоведении, в отличие от зарубежного, является дискуссионной. Она активно обсуждалась в России в начале XX в. В настоящее время интерес к этойпроблеме возрождается в связи со становлением института административной юстиции. Однако в действующем российском законодательстве понятие «субъективные публичные права» не используется, а применяется термин «права и свободы», общий для гражданских (частно-правовых)и публичных прав.
Для понимания сущности субъективного публичного права необходимо учитывать, что оно наличиствует только в том случае, если:
а) правовая норма накладывает на публичную администрацию определенную юридическую обязанность, корреспондирующую этому праву;
б) эта норма имеет связующий (принудительный) для публичной администрации характер, она исключает применение ею свободного усмотрения (дискреционных полномочий);
в) частным лицам обеспечена этой нормой возможность потребовать от публичной администрации определенных действий в их интересах.
Исходя из этого, под субъективными публичными правами частных лиц следует понимать меру и вид их возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в отношениях с органами публичного управления, выступающими как власть, обеспечено нормативно закрепленной обязанностью этих органов в интересах правообладания совершить определенные действия или воздержаться от них.
Субъективные публичные права частных лиц можно подразделить на три основные группы:
а) права на свободу от власти, характеризующие статус свободы (status libertatis) частных лиц. Это – права индивидуальной свободы, характеризирующиеся тем, что публичная власть признает за частными лицами определенную сферу отношений, которые не могут быть объектом притязаний самой публичной власти, ее органов и должностных лиц. Данные права, установленные законом, очерчивают сферу индивидуальной свободы частных лиц. В силу этого они могут притязать на отмену всех административных актов, нарушающих эти права или создающих препятствия их осуществлению. К их числу относятся права на свободу передвижения, на неприкосновенность личности, жилища, на свободу ассоциации и др.
б) права на участие во власти (право избирать и быть избранным, право поступления на государственную службу и др.).
в) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны власти (право на судебную защиту, право на материальное обеспечение по старости, болезни и др.).
Судебной защите подлежат не только субъективные публичные права частных лиц, но их законные интересы в сфере публичного управления. В этой связи студенту следует уяснить различие между правами и законными интересами. Суть этих различий состоит в следующем: