Тема 2 Административно-правовой спор

а) субъективным публичным правам частных лиц корреспондируют обязанности органов (должностных лиц) публичного управления;

б) субъективные публичные права имеют место при реализации органами публичной власти «связанных полномочий», а законные интересы – при осуществлении публичной администрацией свободных полномочий.

Исходя их этого, законные интересы можно определить как юридически значимые притязания, не опосредованные субъективными правами с корреспондирующими им обязанностями, возможность реализации которых обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных принципов права и общего смысла публично-правовых норм.

Не устанавливая обязанность публичной администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон дает им возможность добиться отмены административного акта, неправомерно ущемляющего этот интерес.

При изучении вопроса, касающегося законности административного акта как предмета административного спора, особое внимание следует уделить требованиям, обеспечивающим соответствие этого акта закону.

Требования законности подразделяются на общие, которым должны соответствовать все административные акты и дополнительные (специальные), которые предъявляются к некоторым видам актов. К общим требованиям относятся: 1) компетентность органа – автора акта на издание административного акта; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (соответствие конституционному принципу приоритета прав свобод человека и гражданина); 3) соответствие содержания административного акта предписаниям закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов; 4) соответствие формы акта, установленным законом реквизитам; 5) соответствие цели акта той цели, для реализации которой законом предоставлены органу полномочия; 6) принятие акта в соответствии с установленной процедурой; 7) обоснование издаваемого административного акта в случаях, предусмотренных законом; 8) регистрация (для определенной группы актов) и их публикация.

Дополнительные (специальные) требования могут включать: а) соблюдение определенного срока принятия правового акта; б) требование утверждения акта вышестоящим органом в предусмотренных законом случаях; в) требование совместного издания акта несколькими органами исполнительной власти; г) требование соответствия административного акта, принятого административным органом, его ранее принятым актам общего характера и др.  3.3. Основание административно-правового спора. Приступая к изучению этого вопроса следует иметь в виду, что административный спор являет собой охранительное правоотношение, возникающее из регулятивного административного правоотношения. Основанием возникновения, изменения или прекращения любого правоотношения являются юридические факты.

Основание административного спора как правоотношения характеризуется сложным фактическим составом. Оно включает три группы юридических фактов:

а) факты правовой характеристики спорного регулятивного правоотношения (например, возможность избирательного спора появляется при наличии факта назначения выборов, факта регистрации кандидатом в депутаты и т.д.).

б) факты легитимации сторон спора, т.е. факты, свидетельствующие об их возможности быть стороной спора. Спор может возникнуть при двух условиях:

• существование у сторон предпосылки права спорить (права предъявлять правовые требования), т.е. при наличии у сторон административной правосубъектности; 

• наличие у сторон личной заинтересованности в реализации права спорить. Так, фактами легитимации по избирательным спорам являются факты принадлежности к гражданству РФ, достижение 18-летнего возраста. 

в) факты правонарушения и правопрепятствования. Эти факты являются непосредственным поводом к спору, к его возбуждению. Так, в соответствии с Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (ст. 2) такими поводами к спору выступают: 

• факты нарушения субъективных прав частных лиц незаконными действиями или решениями административных органов; 

• факты незаконного возложения на частных лиц каких-либо юридических обязанностей; 

• факты незаконного привлечения к какой-либо ответственности; 

• факты создания препятствий осуществлению субъективных прав; 

• факты, свидетельствующие о незаконности административных актов, касающихся этих прав. 

Исходя из этого, все основные юридические факты, являющиеся непосредственным основанием (поводом) к спору, можно разделить на две группы: 

• факты нарушения субъективных публичных прав частных лиц, в том числе, путем незаконного возложения юридических обязанностей или незаконного привлечения к ответственности; 

• факты, свидетельствующие о незаконности административных актов (действий и решений), касающихся этих прав. 

При изучении первой группы фактов, являющихся поводом к административному спору, необходимо обратить внимание на то, что нарушения субъективных публичных прав незаконными административными актами, несомненно, являются административными правонарушениями. Однако, в соответствии с российским законодательством, к административным правонарушениям легально относятся лишь деяния, предусмотренные ст. 2.1 КоАП РФ и связанные с нарушением административных запретов. Нарушение субъективных публичных прав является нарушением схожим по механизму своего совершения с гражданскими правонарушениями в гражданских правоотношениях. Эти нарушения – результат неисполнения юридических обязанностей другой стороной правоотношения. В то же время нарушения субъективных публичных прав нельзя назвать гражданскими, поскольку возникают они в административных правоотношениях.

Более того, они представляют собой собственно административные правонарушения, ибо являются результатом неисполнения администрацией обязанностей в административных правоотношениях. Особо следует отметить, что в зарубежном праве под административными понимаются именно такие правонарушения, ибо связаны они с неисполнением публичной администрацией своих обязанностей, наносящим какой-либо ущерб частным лицам. Кроме того, к административным правонарушениям в широком смысле слова следует отнести правонарушения, связанные со служебными отношениями в сфере публичной власти.

Исходя из этого административные правонарушения как основание административного спора необходимо подразделять на три основные группы:

а) административные проступки в смысле ст. 2.1 КоАП РФ характеризуются тем, что они необязательно возникают непосредственно из управленческих отношений «власть-подчинение», хотя их совершение порождает властные охранительные отношения. В качестве примера таких проступков является в частности, мелкое хулиганство.

Административные проступки служат основанием особой категории административных споров – споров об административно-наказательной ответственности. В рамках этой категории возможно выделение двух видов административных споров: 

• споры, которые возникают в результате предъявления компетентным должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, правового требования к суду принять решение о привлечении деликвента к административной ответственности. (Модель, предусмотренная п. 2 ст. 202 АПК РФ). 

• Споры, возникающие в связи с обжалованием решений административных органов о привлечении к административной ответственности; 

б) административные правонарушения в собственном смысле слова характеризуются неисполнением административными органами позитивных юридических обязанностей, вытекающих из норм административного права. Эти правонарушения могут быть условно обозначены как административные деликты. Нарушение субъективных прав частных лиц изданием административных актов по общему правилу есть одновременно и нарушение закона. Административные правонарушения (деликты) в виде издания неправомерных актов можно подразделить на два вида:

- нарушения субъективных публичных прав;

- превышение власти, выражающееся в издании дефектных (порочных) административных актов или в любом нарушении законности.

Соответственно, административные споры, которые имеют в своем основании два этих вида административных деликтов, подразделяются на споры о субъективных правах и споры о законности.

в) административные правонарушения и в связи с реализацией служебных отношений, которые выступают основанием различного рода служебных споров. К числу такого рода оснований спора следует отнести два основных юридических факта: 

• факт наложения на публичного служащего дисциплинарного взыскания, которое он может оспорить в суд или комиссию по служебным спорам, 

• факт нарушения прав и законных интересов публичных служащих неправомерными решениями и действиями вышестоящих руководителей. 

В завершении изучения темы следует специально остановиться на таком виде административных деликтов, каковым является превышение власти. Данный деликт может быть представлен в двух основных формах: 

• некомпетентность, выражающаяся в нарушении административным органом пределов своей компетенции (субъектной, предметной, территориальной, временной); 

• злоупотребление властью, сутью которого является использование публичным органом (должностным лицом) своих властных полномочий преднамеренно не ради тех целей, для достижения которых им была вверена власть, а ради иных. 

Некомпетентность и злоупотребление властью имеют значение для определения соответствия административных актов закону не только в спорах о законности, но и в спорах о субъективных правах.  Вопросы для самопроверки. 

1. Чем отличается правовой спор от неправового? 

2. Назовите основные признаки административного спора, отличающие его от других видов правовых споров. 

3. Чем отличается административный спор о субъективном праве от административного спора о законности? 

4. Что входит в содержание административно-правового спора? 

5. Охарактеризуйте понятие организации как субъекта административно-правового спора. 

6. Назовите основные виды субъективных публичных прав частных лиц. 

7. Что понимается под основанием административно-правового спора?