Обжалование следователем решений и указаний руководителя следственного органа

Бекетов Александр Олегович, преподаватель кафедры уголовного процесса Омской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации (Омск).

Изменения, внесенные Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ (далее - ФЗ N 87-ФЗ), направленные на разграничение функции надзора за предварительным расследованием и функции уголовного преследования, а также на повышение независимости органов предварительного расследования и процессуальной самостоятельности следователей, повлекли за собой появление нового участника уголовного процесса - руководителя следственного органа, который стал обладать значительными процессуальными полномочиями. Данные изменения, по мнению Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, рассматривавшего проект ФЗ N 87-ФЗ, вводились также для освобождения прокурора от осуществления руководства деятельностью следователей и соответственно получения возможности более эффективно осуществлять надзор за соблюдением закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении уголовных дел в судах.

Несмотря на то что основной целью изменений выступало именно повышение процессуальной самостоятельности следователя, разработчики ФЗ N 87-ФЗ по неясным причинам устранили из УПК РФ нормы, направленные на ее защиту. Так, были исключены ч. 3 ст. 38 УПК РФ, закрепляющая перечень указаний и решений процессуального руководителя, исполнение которых приостанавливалось в случае их обжалования, а также ч. 4 той же статьи, которая регламентировала возможные решения вышестоящего должностного лица, разрешавшего возражения следователя. Взамен следователю предоставили права обжаловать возвращение прокурором уголовного дела на дополнительное расследование (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ), не согласиться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 3 ст. 38 УПК РФ), а также обжаловать указания руководителя следственного органа (ч. 3 ст. 39 УПК РФ). Подчеркнем, что следователь уполномочен обжаловать именно указания своего руководителя, а не его решения, в том числе касающиеся ключевых вопросов расследования (отмена постановлений следователя, отказ в даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайств и др.).

Справедливости ради отметим, что в ч. 4 ст. 124 УПК РФ говорится о возможности обжалования следователем действий (бездействия) и решений руководителя следственного органа, но с существенной оговоркой: "в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом". Однако закон таких случаев нигде прямо не предусматривает.

Изменения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. N 226-ФЗ <1>, вызвали неоднозначную реакцию исследователей. Вместе с тем предоставление следователю возможности обжалования решения прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела (в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ) оценивалось положительно, как и оптимизация порядка принесения следователем возражений на требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства (данный порядок не предусматривал вынесение дополнительных указаний руководителем следственного органа для исполнения следователем требований прокурора).

Тем не менее осталась неразрешенной ситуация, когда мнение следователя не совпадает с мнением руководителя следственного органа в части обжалования решений прокурора и принесения возражений на его требования. Для обжалования решений прокурора необходимо согласие руководителя следственного органа, без которого соответствующее обращение к вышестоящему прокурору не имеет юридической силы. Процедура принесения возражений на требования прокурора предполагает их разрешение непосредственно руководителем следственного органа, чью волю следователь должен принять, даже если она противоречит его внутреннему убеждению. Таким образом, следователь лишен права оспаривать решения своего руководителя по вопросам обжалования решений прокурора.

В научной литературе не утихают дискуссии, касающиеся объема процессуальных полномочий руководителя следственного органа и гарантий процессуальной самостоятельности следователя. Так, В.А. Шабунин предлагает закрепить в ч. 3 ст. 39 УПК РФ порядок рассмотрения руководителем вышестоящего следственного органа жалобы следователя на указания своего непосредственного начальника. О необходимости регламентации порядка рассмотрения возражений следователя руководителем вышестоящего следственного органа говорили и другие авторы. Не вызывает сомнения целесообразность урегулирования данных отношений, что способствовало бы укреплению правового статуса как следователя, так и самого руководителя следственного органа.

В то же время отдельные предложения ученых вызывают возражения. Некоторые авторы, например, выступают за наделение следователя правом обратиться в суд в случае несогласия с указаниями руководителя следственного органа, что, по их мнению, повысит процессуальную самостоятельность следователя. Их логика понятна: суд беспристрастен, независим от статистических показателей работы и иных внешних факторов, стоит на страже конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства <1>. Опубликованы и данные исследования, согласно которому 89% опрошенных следователей Ростова-на-Дону высказались за необходимость предоставления им права обжалования в суд действий и решений прокурора и руководителя следственного органа <2>.

Вместе с тем анкетирование следственных работников Красноярского, Пермского края, Кемеровской, Новосибирской, Омской и Томской областей (всего опрошено более 100 человек) выявило более сдержанную позицию. Лишь 14% опрошенных следователей и руководителей следственных органов высказались за предоставление им исследуемого права; остальные отметили, что такая необходимость отсутствует. Не позволяет поддержать приведенную точку зрения и анализ нормативного регулирования судебного контроля в России. Согласно позиции Пленума Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ суд не должен предрешать вопросы, которые впоследствии могут стать предметом судебного разбирательства по существу уголовного дела. Указания же руководителя следственного органа зачастую содержат предписания, касающиеся квалификации, объема обвинения, необходимости проведения следственных и иных процессуальных действий. А значит, предметом оценки суда может стать только соответствие указаний требованиям закона: вынесены ли они правомочным субъектом, соблюден ли порядок принятия данного решения. Таким образом, если указания вынесены одним из субъектов, перечисленных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ и соответствующих ведомственных нормативных правовых актах, то будет соблюден и порядок принятия рассматриваемого решения.

Трудно согласиться и с авторами, предлагающими предоставить возможность обжаловать указания руководителя следственного органа прокурору. Процессуальный статус прокурора не позволяет ему в рамках имеющегося правового поля оказывать реальное влияние на решения руководителя следственного органа, так как он не вправе их отменять. Правовое регулирование сегодня предполагает процессуальную автономию следственных органов, оценивать целесообразность их действий прокурор не может и не должен. В отечественном уголовном судопроизводстве прокурор призван осуществлять надзор за законностью действий и решений следственных органов и вправе использовать только акты прокурорского реагирования, которые выносятся им исключительно при нарушении закона.

Таким образом, оценивать указания руководителя следственного органа с точки зрения целесообразности вправе только вышестоящий руководитель следственного органа, который обладает достаточным объемом процессуальных полномочий для разрешения возражения следователя по существу.

Среди ученых есть сторонники замены указаний руководителя следственного органа "предложениями к рассмотрению следователя", которые носили бы рекомендательный характер и не были бы обязательны для исполнения; следователь мог бы лишь проинформировать о принятом по этим предложениям решении. Однако подобная точка зрения подвергается обоснованной критике. Действительно, существующее положение в следственных аппаратах, связанное с высокой текучестью кадров, принятием на работу неопытных следователей, порождает необходимость именно в повышении исполнительской дисциплины, чему способствует четкое следование указаниям руководителя следственного органа.

Некоторые ученые утверждают, что надлежит законодательно закрепить приостановление любых указаний руководителя следственного органа в случае их обжалования следователем, а также обязанность руководителя прояснять мотивировку вынесения указаний. Однако, по нашему мнению, приостановление исполнения всех указаний в случае их обжалования существенно "затормозит" расследование по уголовному делу, а необходимость приводить мотивы дачи указаний следователю превратится в формальную отписку, не имеющую смысловой нагрузки, и не повысит ответственность руководителя. Также сомнительно с точки зрения целесообразности предложение А.В. Победкина и Е.А. Новикова упразднить право руководителя следственного органа давать следователю указания после комплектования всех следственных подразделений следователями с высшим юридическим образованием. Вряд ли высшее юридическое образование сможет заменить следователю многолетний практический опыт расследования уголовных дел руководителя следственного подразделения.

В литературе отмечается, что расширение полномочий руководителя следственного органа и прокурора, хотя и преследует цель недопущения нарушений закона, прав и свобод участников уголовного судопроизводства, но значительно сужает процессуальную самостоятельность следователя, "превращая" его в рядового чиновника государственной службы, безропотно выполняющего распоряжения руководителя и прокурора. В данном контексте нам ближе позиция В.А. Шабунина, который считает, что изменения УПК РФ, касающиеся процессуального статуса руководителя следственного органа, - это объективная потребность правоприменительной практики, они призваны защитить следователя от влияния извне, несмотря на то что влекут некоторое ограничение его процессуальной самостоятельности. Схожую позицию занимает И.В. Чечулин.

Также обращает на себя внимание закрепленное в законе право следователя обжаловать бездействие руководителя следственного органа (ч. 4 ст. 124 УПК РФ). Бездействие - это отсутствие полезной или любой деятельности, должной энергии; пребывание в покое, в положении ничего не делающего. Возникает закономерный вопрос: какое бездействие руководителя гипотетически может быть обжаловано следователем? Исходя из толкования слова, можно заключить, что бездействие заключается в отсутствии должного поведения. Представляется, что к таковому нельзя отнести, например, отказ в согласовании ходатайства следователя перед судом об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, отказ в даче согласия на обжалование решения прокурора либо отказ в ином обращении следователя с процессуальным решением, требующим утверждения руководителя следственного органа, в случае прямого выражения волеизъявления последнего. Под волеизъявлением следует понимать целенаправленную деятельность, а значит, такой отказ нельзя признать бездействием. В свою очередь, неисполнение должностным лицом своих обязанностей, в том числе процессуальных, необходимо расценивать как бездействие. Так, по нашему мнению, следователь может обжаловать бездействие руководителя следственного органа, выразившееся, например, в длительном непринятии решения по поступившему к нему уголовному делу для согласования обвинительного заключения и пр.

В то же время нормы об обжаловании указаний руководителя следственного органа применяются крайне редко. Это подтверждают исследования. Анкетирование следователей и руководителей следственных органов показало, что 92% опрошенных (многие из них имеют стаж работы в органах предварительного следствия свыше десяти лет) не встречали случаев обжалования указаний своего руководителя.

Существует мнение, что следователи не используют право на обжалование указаний, полученных от руководителя следственного органа, из-за их административной подчиненности своему непосредственному начальнику <1>. Но, по справедливому замечанию Б.В. Асриева, служебная административная подчиненность не влечет за собой беспрекословной процессуальной подчиненности. Уголовно-процессуальные правоотношения должны носить принципиально иной характер. Однако одни следователи безоговорочно выполняют указания руководителя следственного органа из-за отсутствия собственного твердого убеждения, целиком полагаясь на его авторитет. Другие настолько привыкают к опеке, что каждое ответственное решение стараются согласовать с непосредственным начальником. Такая позиция следователей, как отмечает Б.Я. Гаврилов, есть не что иное, как обратная сторона нарушения принципа процессуальной самостоятельности.

В.Т. Томин верно указывает: для того, чтобы воспользоваться дозволениями закона, например ч. 3 ст. 38 УПК РФ, следователю надобен твердый характер. Однако и обладающие таким характером следователи, прокуроры, руководители не считают целесообразным пользоваться данным инструментом. Это подтверждает и наше исследование: среди причин, по которым следователи не обжалуют указания и решения руководителя следственного органа, следователи называют в первую очередь нежелание портить отношения с непосредственным руководителем (84% опрошенных), а также стремление урегулировать разногласия в рабочем порядке (71% опрошенных).

Мы ни в коем случае не агитируем следователей "бороться" со своим руководителем, обжалуя каждое его действие и решение. Согласимся со справедливым замечанием В.П. Божьева: "Следователь и руководитель следственного органа представляют в уголовном процессе одну сторону - сторону обвинения. Поэтому прежде всего важно обеспечить их единство, взаимодействие, ответственность, а не "внутреннюю состязательность"). Указания и решения руководителя следственного органа должны служить единой цели - достижению назначения уголовного судопроизводства. В то же время механизм защиты процессуальной самостоятельности следователя нужно четко урегулировать, чтобы в случае возникновения процессуального спора между руководителем следственного органа и следователем у вышестоящего руководителя не было законодательных препятствий на пути его урегулирования.

В рассматриваемой ситуации необходимо найти баланс между предназначенностью уголовного судопроизводства для претворения в жизнь уголовной политики государства, требующей единства и согласованности действий должностных лиц, ведущих процесс, и требованием соблюдения их процессуальной самостоятельности <1>. Непоследовательные изменения законодательства и пробелы в регулировании рассматриваемых отношений наталкивают на мысль о том, что законодатель не вполне осознает их значимость для достижения целей уголовного судопроизводства. Так, представляется нелогичным решение законодателя исключить из ст. 38 УПК ч. 4, в которой закреплялась гарантия процессуальной самостоятельности следователя: в случае согласия вышестоящего процессуального руководителя с указаниями нижестоящего при обжаловании их следователем производство по уголовному делу должно было поручаться другому следователю.

Все чаще в юридической литературе фигурирует выражение "процессуальная самостоятельность следственного органа", что нивелирует роль следователя в уголовном судопроизводстве и в то же время выдвигает вперед фигуру руководителя следственного органа. По нашему мнению, надлежит закрепить право следователя на обжалование решений своего руководителя в уголовно-процессуальном законе, так как данные полномочия являются частью правового статуса следователя и необходимы ему для нормального осуществления своих функций.

В связи с изложенным предлагаем:

дополнить ст. 38 УПК РФ частью 4: "В случае несогласия с действиями (бездействием) или решениями руководителя следственного органа следователь вправе предоставить уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении руководителю вышестоящего следственного органа с письменным изложением своих возражений. Обжалование решений не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев обжалования: 1) указаний о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении, квалификации преступления, привлечении лица в качестве обвиняемого, об объеме обвинения, избрании меры пресечения, о производстве следственных и иных процессуальных действий, которые допускаются по судебному решению, а также о направлении дела в суд или его прекращении; 2) изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю; 3) отмены постановления следователя; 4) отвода следователя или отстранения его от дальнейшего ведения следствия. Следователем может быть обжалован в том числе отказ руководителя следственного органа в даче согласия на обращение в суд с ходатайством о производстве соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие процессуальных решений";

дополнить ч. 1 ст. 39 УПК РФ пунктом 3.1: "...разрешать жалобы следователя на действия (бездействие) и решения руководителя нижестоящего следственного органа в порядке, предусмотренном частью первой статьи 124 настоящего Кодекса";

изложить ч. 3 ст. 39 УПК РФ в следующей редакции: "Указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения за исключением случаев, предусмотренных частью четвертой статьи 38 настоящего Кодекса. По результатам рассмотрения возражений следователя руководитель следственного органа отменяет решение руководителя нижестоящего следственного органа или поручает производство предварительного следствия по данному уголовному делу другому следователю";

исключить из ст. 124 УПК РФ часть 4.