К вопросу об исключении из российского уголовного процесса стадии возбуждения уголовного дела

Зяблина М.В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В юридической литературе периодически появляются публикации, в которых приводятся доводы, доказывающие необходимость исключения из российского уголовного процесса стадии возбуждения уголовного дела.

Жаркие споры по данному вопросу ведутся уже давно. При этом они не только не утихают, а продолжают набирать новые обороты, привлекая повышенное внимание юридической общественности.

Ученые-процессуалисты и практические работники различных министерств и ведомств на протяжении десятилетий высказывают кардинально противоположные точки зрения на сей счет.

Участники дискуссии вполне серьезно говорят о необходимости реформирования отечественного уголовно-процессуального законодательства, оптимизации и упрощении его отдельных правовых институтов.

Сторонники внесения данных изменений в качестве аргументов ссылаются на положения Концепции судебной реформы РСФСР и Устава уголовного судопроизводства Российской империи 1864 г., согласно которому "жалобы почитались достаточным поводом к начатию следствия", а также приводят опыт стран ближнего зарубежья (прежде всего Республики Казахстан и Украины), которые исключили из уголовно-процессуального закона данную стадию. Признавая такую практику положительной, они призывают избавиться от "неудачных рудиментов советской эпохи".

Такого мнения, в частности, придерживается С.Е. Вицин. Он полагает, что доследственная проверка - это, по существу, неправовая, квазисудопроизводственная процедура, перешедшая из советского уголовного процесса, которая повлияла на появление огромных по объему (порой не меньше, чем сами уголовные дела) так называемых "отказных материалов", ценность которых с доказательственной точки зрения равна нулю.

Аналогичной позиции придерживается Ю.В. Деришев, который рассматривает данную стадию уголовного процесса как реликт "социалистической законности". Он считает, что стадия возбуждения уголовного дела, если не отмирает, то по крайней мере серьезно трансформируется. В связи с этим им сделан вывод о том, что уголовно-процессуальную часть досудебного производства должно предварять осуществляемое в рамках административного законодательства полицейское дознание по проверке сообщений о противоправных действиях, выявлению преступлений и установлению повода и оснований для начала процессуального производства по уголовному делу, которое, в свою очередь, следует исчислять с момента принятия процессуального решения или производства любого следственного действия, ограничивающих права и свободы участников уголовного судопроизводства, без необходимости вынесения какого-либо правоустанавливающего акта.

В публикациях Б.Я. Гаврилова и В.В. Гордиенко по этому вопросу отмечается, что наличие в современном уголовно-процессуальном законодательстве нормы об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 148 УПК РФ) ведет к целому ряду негативных последствий: наносит ущерб имиджу правоохранительных органов, вызывает отрицательное отношение к ним со стороны потерпевших (число которых насчитывает миллионы граждан), а также искажает данные уголовно-правовой статистики о состоянии преступности в России.

Действительно, в юридических кругах данная точка зрения получила серьезную поддержку. Более того, она была положительно воспринята членами рабочей группы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел, которые допускают возможность рассмотрения процессуальной модели, согласно которой по поступившему сообщению о преступлении следователь, дознаватель, орган дознания незамедлительно начинают производство по уголовному делу.

Подготовленная членами рабочей группы дорожная карта предусматривает возможность отказа от института возбуждения уголовного дела. Вместо него предлагается установить институт начала уголовного судопроизводства, включающий систему процессуальных действий, реализуемую органами дознания на основе закона и с учетом конституционных гарантий прав человека: 1) принятие, регистрация сообщения о преступлении; 2) проверка сообщения о преступлении - собирание доказательств; 3) применение меры процессуального принуждения - задержание (сроком до 48 часов без судебного решения); 4) производство следственных действий (допрос подозреваемого, потерпевшего, свидетеля; обыск; прослушивание и запись телефонных переговоров и иных неотложных следственных действий).

Рабочей группой также разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", предполагающий исключение из УПК РФ ст. 148 "Отказ в возбуждении уголовного дела". В настоящее время он активно обсуждается на разных площадках.

По мнению авторов законопроекта, данная норма создает правовые предпосылки для ежегодного вынесения сотрудниками правоохранительных органов порядка 7 млн решений об отказе в возбуждении уголовных дел, из которых 20 - 30% отменяются как необоснованные, незаконные с одновременным возбуждением по ним ежегодно порядка 200 тыс. уголовных дел. В результате только по каждому шестому из 12,2 млн зарегистрированных в 2015 г. сообщений о преступлениях были приняты решения о возбуждении уголовного дела (1,92 млн).

При этом почти по 600 тыс. сообщений о преступлениях решения об отказе в возбуждении уголовного дела в 2015 г. принимались дважды, а по 465 тыс. - три и более раз, что влечет ограничение конституционного права потерпевших на доступ к правосудию и нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства.

В пояснительной записке к проекту федерального закона отмечается, что наличие в действующем УПК РФ законодательной нормы, позволяющей принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела, является фактором, способствующим совершению сотрудниками правоохранительных органов нарушений учетно-регистрационной дисциплины, количество которых ежегодно достигает более 600 тыс., а в отдельных случаях - и совершению должностных преступлений.

И здесь нельзя не согласиться с мнением В.С. Шадрина о том, что предлагаемая концепция начала уголовного судопроизводства представляется заманчивой и привлекательной.

В то же время он отмечает, что сложившаяся на протяжении десятилетий и существующая повсеместно порочная практика принятия органами дознания и предварительного следствия процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела по надуманным, реально не существующим основаниям давно известна. Это требует выработки и принятия мер адекватного на них реагирования в форме совершенствования законодательства, предусматривающего порядок возбуждения уголовного дела. Но надо думать и о последствиях таких мер, прогнозировать развитие событий в связи с их предполагаемым введением.

Нарушения, допущенные на данной стадии уголовного процесса, носят однотипный и перманентно повторяющийся характер. Статистические данные свидетельствуют о сохраняющейся практике принятия органами предварительного расследования незаконных и необоснованных решений об отказе в возбуждении уголовных дел, что при наличии очевидных признаков уголовно наказуемых деяний справедливо называют "новой формой укрывательства преступлений и освобождения совершивших их лиц от ответственности".

Действительно, сегодня большинство преступлений укрывается путем вынесения незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В настоящее время прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовных дел является серьезной гарантией реализации назначения уголовного судопроизводства и обеспечения верховенства закона в целом. Анализ ведомственной статистической отчетности показывает, что прокуроры продолжают выявлять многочисленные факты нарушений уголовно-процессуального закона органами дознания и предварительного следствия при принятии решений о возбуждении уголовного дела.

Так, органами прокуратуры в 2015 г. всего по России было выявлено 3 732 360 нарушений законов при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении; 4 234 нарушения были связаны с неправомерным отказом в их принятии и (или) оставлением без регистрации.

При этом в прошлом году прокуроры отменили 5 773 постановлений органов предварительного следствия о возбуждении уголовного дела (с учетом повторности) и 100 952 постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Для сравнения - в 2015 г. прокуроры отменили 13 666 постановлений органов дознания о возбуждении уголовного дела и 2 415 645 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.

О масштабах нарушений закона, допускаемых на данной стадии, можно узнать и без специальных исследований. Достаточно посмотреть на размещенные в Интернете обобщения судов субъектов Российской Федерации, посвященные практике рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ.

На фоне такого количества нарушений, допускаемых на данной стадии уголовного процесса, говорить об исключении из УПК РФ стадии возбуждения уголовных дел преждевременно. На наш взгляд, это не лучшим образом скажется на состоянии законности в нашей стране.

На наш взгляд, упразднение стадии возбуждения уголовного дела предоставит возможность должностным лицам органов предварительного расследования производить следственные действия, сопряженные с применением мер процессуального принуждения по всем зарегистрированным заявлениям и сообщениям о преступлении.

В результате значительно повысится количество реабилитирующих решений по делу, которые в настоящее время исчисляются десятками тысяч (в 2015 г. - 16 647; 2014 г. - 17 644; 2013 г. - 18 466). А это дополнительные расходы из бюджета Российской Федерации, за счет которого вред возмещается лицам, необоснованно либо незаконно подвергнутым уголовному преследованию.

Кроме того, следователи и дознаватели не справятся с расследованием огромного количества уголовных дел, а в условиях повсеместного сокращения государственного аппарата и оптимизации расходов на его содержание начнутся новые поиски выхода из сложившейся ситуации.

В этом вопросе представляется убедительной позиция А.Г. Волеводза, по его мнению, необходимо осмотрительнее относится к идее ликвидации стадии возбуждения уголовного дела. Он справедливо считает, что подобное реформирование может лечь неподъемным бременем на плечи государственного бюджета и налогоплательщиков.

В обоснование сделанного вывода он приводит данные Института повышения квалификации Следственного комитета России, согласно которым "в СК России как многофункциональной системе, основным предназначением которой является расследование преступлений, расчет себестоимости уголовных дел может быть произведен самым простым способом, а именно путем деления суммы бюджетных средств, израсходованных за год (25 381 459 188 руб. за 2012 г.), на количество оконченных за тот же период уголовных дел (102 023). Таким образом, средняя себестоимость одного уголовного дела в 2012 г. составила 248 781 руб." (А.М. Багмет, Ю.А. Цветков). Автор отмечает, что в ближайшие годы вряд ли стоит ожидать существенного снижения обращений в органы правопорядка. Если ежегодно не менее чем по 27,2 млн (округленно) заявлений о преступлениях и происшествиях в случае упразднения стадии возбуждения уголовного дела автоматом начнут проводиться расследования, то при "цене" одного уголовного дела в 248 781 руб. (она, безусловно, будет только расти хотя бы из-за инфляционных процессов в стране) расходы на обеспечение пореформенного следствия могут составить не менее 6 772,12 млрд руб. (без учета иных министерств и ведомств страны, где имеются следственные подразделения).

По его подсчетам, это составит не менее половины расходов бюджета страны на предстоящие годы, что недопустимо в условиях объявленной государством экономии бюджетных расходов на ближайшие годы.

Полагаем, что законодатель предоставляет достаточную возможность для сбора доказательственной информации в оптимальном для возбуждения уголовного дела объеме, который не может являться помехой для оперативного реагирования на преступление.

Довод о том, что данная стадия отсутствует в странах Европы и ближайшего зарубежья, весьма спорный.

Во-первых, использование зарубежного опыта не может и не должно становиться основным и тем более приоритетным направлением формирования системы российских норм, регулирующих порядок возбуждения уголовного дела. Важно сохранить действующие процессуальные институты и механизмы, соответствующие национальным правовым традициям и реалиям сегодняшнего дня.

Во-вторых, возникает закономерный вопрос - кто из авторов законопроекта и их сторонников анализировал состояние законности в тех странах, которые отказались от стадии возбуждения уголовных дел? Ведь может оказаться так, что воспринятая модель только усложнила процесс расследования преступлений и повлекла серьезные нарушения закона. Иными словами, в погоне за "сладким пряником" и "упрощенной уголовно-процессуальной моделью" мы можем получить обратный результат в виде массовых нарушений прав человека, столкнуться с беззаконием и дискредитацией правоохранительной системы страны.

Почему-то не принимаются во внимание проблемы применения УПК Украины. Да, в нем нет стадии возбуждения уголовного дела, но есть некоторые обстоятельства, над которыми нужно поразмышлять нашим реформаторам. В частности, Генеральный прокурор Украины приказом от 14.11.2012 N 113 внес дополнение в п. 2.2 раздела II Положения о порядке ведения Единого реестра досудебных расследований (ЕРДР), согласно которому: "В случае совершения уголовного правонарушения досудебное расследование начинается незамедлительно. Если в заявлении, сообщении вопреки требованиям части 5 статьи 214 УПК Украины не содержится достаточной информации о совершении уголовного правонарушения, то для ее установления проводятся следующие действия: направление требования учреждениям, предприятиям, организациям о предоставлении документов или соответствующих данных и др. Эти действия должны быть выполнены в срок, не превышающий 7 дней. При неподтверждении во время проверки обстоятельств, свидетельствующих о совершении уголовного правонарушения, в соответствии с пунктами 1 или 2 части 1 ст. 284 УПК РФ Украины принимается постановление о закрытии уголовного судопроизводства".

Таким образом, в правоприменительную практику Украины вернулась так называемая доследственная проверка. В дальнейшем этот пункт был исключен из-за явного несоответствия положениям УПК Украины. Тем не менее это свидетельствует о наличии проблем, с которыми пришлось столкнуться.

Разумеется, действующий порядок возбуждения уголовного дела в нашей стране не лишен недостатков. Полагаем, что в этом вопросе спешить с принятием решения нельзя. Данная стадия была создана и существует в уголовном процессе в первую очередь для защиты личности от незаконного и необоснованного осуждения, обвинения, ограничения ее прав и свобод, а также для защиты прав лиц и организаций, потерпевших от преступления.

В кризисный период развития нашей страны отказываться от апробированных и проверенных многими десятилетиями правовых институтов взамен призрачных (пусть даже положительно зарекомендовавших себя в других государствах) уголовно-процессуальных механизмов нецелесообразно.

Сказанное не означает, что в настоящее время нет необходимости совершенствовать стадию возбуждения уголовного дела. Однако это нужно делать пошагово, путем обсуждений и практических изысканий.

Предпочтительнее, на наш взгляд, закрепить в уголовно-процессуальном законе право прокурора истребовать для изучения материалы, послужившие для органов предварительного расследования основанием к отказу в возбуждении уголовного дела, а также вернуть право прокурора самостоятельно возбуждать уголовное дело и направлять его для дальнейшего расследования в органы дознания и предварительного следствия.

При этом необходимо формировать должный и неподдельный уровень правосознания у должностных лиц и органов, ответственных за принятие соответствующего процессуального решения. Кроме того, нужно отказаться от практики по закрытию плана на количество прекращенных дел. Это касается не только следователей и дознавателей, но и надзирающих прокуроров.

От того, насколько правильно указанные лица понимают назначение уголовного судопроизводства, осознают свою роль и правовые последствия от принятых процессуальных решений по делу, во многом зависит состояние законности в нашей стране и реальное обеспечение прав граждан.