Документ предоставлен КонсультантПлюс прокуратура в уголовном судопроизводстве: мировые тенденции е.А. Мельников

Мельников Евгений Александрович, аспирант кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Статья посвящена последним тенденциям в части изменения места и роли прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Показано, что в большинстве развитых правопорядков место и роль прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства постепенно укрепляются - как за счет расширения прокурорской дискреции, так и за счет усиления роли полицейского расследования, проводимого под контролем прокурора. В то же время в отечественном уголовном судопроизводстве процессуальный статус прокурора в последнее время был последовательно ослаблен и остается неопределенным.

Ключевые слова: прокуратура, прокурор, прокурорский надзор, государственное обвинение, уголовное судопроизводство.

Сегодня в большинстве стран наблюдается устойчивая тенденция к усилению роли прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Данная тенденция связана с рядом факторов, прежде всего с (1) расширением дискреционных полномочий прокурора при заключении сделок о признании вины и их аналогов, (2) развитием альтернативных мер уголовного судопроизводства, а также (3) ростом роли полицейского расследования, проводимого под контролем прокурора. Остановимся на каждом из этих факторов по отдельности.

1. Зародившиеся в рамках американской системы уголовного судопроизводства сделки о признании вины (plea bargaining) и их аналоги теперь в том или ином виде присутствуют в большинстве современных систем уголовного судопроизводства.

Стремительное развитие данного института в США позволило многим ученым пересмотреть мнение относительно функции прокурора, которую он осуществляет в ходе досудебного производства. Среди прочего отмечается, что усиление места и роли прокурора на досудебных стадиях превратило его в квазисудебный орган. Впрочем, подробнее об этом мы скажем далее.

Как указывал Н.Н. Полянский, целью уголовного процесса является установление для конкретного случая "существования права государства на наказание и эвентуально тех пределов, в которых оно подлежит осуществлению" <1>.

--------------------------------

<1> Полянский Н.Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М., 1927. С. 44.

Традиционно считалось, что только суд в ходе судебного разбирательства может установить вину обвиняемого и определить соответствующий ей вид и размер наказания. Из этого положения исходит и презумпция невиновности, которая часто закреплена на уровне конституционных актов государства <2>.

--------------------------------

<2> Например, в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., Конституции РФ (ч. 1 ст. 49).

Однако в настоящее время такой подход к уголовному судопроизводству не соответствует реальному положению дел в ряде стран. Так, в США начиная с 1970-х гг. с ростом числа сделок о признании вины (plea bargaining) получили развитие и так называемые sentence bargaining, или, другими словами, сделки о виде и размере наказания, которые заключаются между сторонами обвинения и защиты.

Безусловно, все заключенные сделки о признании вины в последующем должны быть утверждены судом, который может отклонить сделку как по формальным (она заключена без участия защитника, обвиняемый не понимает последствий ее заключения, она заключена помимо его воли и т.д.), так и по материальным (она противоречит публичным интересам и т.д.) основаниям.

Но в реальности в англо-американской модели уголовного судопроизводства, в отличие, например, от континентальных моделей, в силу состязательного (обвинительного) характера досудебного производства отсутствует единое дело (досье), в рамках которого собираются все доказательства по уголовному делу. Поэтому судья при утверждении сделки не имеет доступа ко всем доказательствам, имеющимся у сторон обвинения и защиты, а следовательно, не может оценить сделку на предмет наличия или отсутствия публичного интереса.

Таким образом, за последние полвека в США прокурор получил полномочия не только устанавливать вину обвиняемого при заключении сделок о признании вины, но и определять размер наказания.

Чтобы оценить масштаб полномочий прокурора в США, нужно обратиться к делу Bordenkircher v. Hayes <3>, в котором Хайесу прокурором было предъявлено обвинение за преступление, связанное с подделкой чека на сумму 88,3 долл., предусматривающее наказание от двух до десяти лет лишения свободы. С учетом того, что обвиняемый имел предыдущие судимости за совершение тяжких преступлений (фелоний), новое осуждение в данном случае грозило ему пожизненным лишением свободы.

--------------------------------

<3> Bordenkircher v. Hayes. 434 U.S. 357 (1978).

Прокурор предложил Хайесу сделку о признании вины и в случае ее заключения наказание в виде пяти лет лишения свободы. При этом он предупредил обвиняемого, что в случае несогласия его дело может быть рассмотрено судом присяжных (jury trial), но тогда он (прокурор) укажет в обвинительном акте сведения о всех его предыдущих судимостях и будет просить наказания в виде пожизненного лишения свободы. Хайес отказался от сделки о признании вины и был осужден к пожизненному лишению свободы.

Верховный суд США подтвердил законность действий прокурора и его полномочия предлагать такие условия, в связи с чем в доктрине появился новый термин trial tax - "налог на судебное разбирательство", который должен "заплатить" обвиняемый, отказавшийся от заключения сделки о признании вины.

Сделки о признании вины заняли прочное место в системе уголовного судопроизводства. В рамках этих сделок получили развитие такие сделки, как: сделки о признании фактов, когда обвиняемый соглашается не оспаривать и считать доказанными определенные обстоятельства по делу; Alford plea, когда обвиняемый не признает себя виновным, но все равно заключает сделку, чтобы пользоваться привилегиями последней <4>.

--------------------------------

<4> Доктрина Элфорд (Alford doctrine) получила развитие в США после дела "Северная Каролина против Элфорд" (North Carolina v. Alford), рассмотренного Верховным судом в 1970 г. В этом прецедентном деле Элфорд обвинялся в совершении убийства первой степени, и в случае рассмотрения его дела судом присяжных ему грозила смертная казнь. Элфорд заключил сделку и признал себя виновным в совершении убийства второй степени, при этом заявив, что не считает себя виновным и делает это исключительно для того, чтобы избежать смертной казни. Элфорд был приговорен к 30 годам лишения свободы после того, как судья одобрил сделку. Позже Элфорд попытался оспорить заключенную им сделку и начать новый процесс на том основании, что сделка не была, по его мнению, добровольной, а была заключена под страхом смертной казни. В итоге Верховный суд США постановил, что прокуратура имела весомые доказательства вины обвиняемого и последний заключил сделку, чтобы получить меньшее наказание, поэтому сделка не может быть признана недействительной, даже если обвиняемый продолжает утверждать о своей невиновности. В некоторых штатах Alford plea рассматривается как разновидность сделок о признании вины, в других - как одна из форм nolo contedere ("не желаю оспаривать"), когда обвиняемый не признает себя виновным, но при этом отказывается оспаривать обвинение. Принципиальное отличие от guilty plea заключается в том, что nolo contedere не является правом обвиняемого и имеет ряд ограничений на использование.

Сделки о признании вины в США не только позволили пересмотреть функцию прокурора, но и фактически превратили презумпцию невиновности всего лишь в один из принципов распределения бремени доказывания <5>.

--------------------------------

<5> См.: Головко Л.В. Презумпция невиновности и англо-американский уголовный процесс: проблемы совместимости // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 4. С. 30 - 34.

Все это привело американских ученых к мысли, что в США сложилась неформальная, административная, инквизиционная <6> система вынесения судебного решения в офисе прокурора, что недопустимо и искажает саму идею осуществления правосудия по уголовным делам <7>.

--------------------------------

<6> Инквизиционным процесс заключения сделки называется потому, что в ходе переговоров об условиях сделки прокурор перестает быть стороной процесса, так как сами переговоры идут не на равной основе. В ходе переговоров сторона защиты может представлять прокурору те или иные доказательства, приводить дополнительные аргументы для получения наиболее выгодных условий сделки. При этом только у прокурора есть право учесть или отклонить доказательства и аргументы стороны защиты в целях определения условий сделки. В последнем случае он даже не обязан мотивировать свое решение.

<7> См.: Lynch G. Screening versus plea bargaining. Exactly what are we trading off? // Stanford Law Review. 2003. N 55. P. 1404.

В континентальных системах уголовного судопроизводства проблема превращения прокурора в квазисудебный орган стоит не так остро, как в США, хотя в некоторых странах также наблюдается тенденция к наделению прокуроров при заключении сделок о признании вины и их аналогов полномочиями влиять на вид и размер наказания, которые при этом все же определяются судом.

Например, в Италии и Франции <8> прокурор, обвиняемый и его защитник имеют возможность при заключении сделки о признании вины договориться о виде и размере предполагаемого наказания. Сделка, как и в США, должна быть утверждена судом, однако в данном случае суд имеет доступ ко всем материалам дела и может не согласиться с предложением относительно вида и размера наказания, если оно явно недостаточно.

--------------------------------

<8> Необходимо отметить, что сделки о признании вины в континентальной Европе имеют ограниченную сферу применения, например во Франции они могут быть заключены лишь по делам, срок наказания по которым не превышает 5 лет лишения свободы.

В Германии прокурор имеет косвенное влияние на определение вида и размера наказания путем наложения вето на любое неформальное соглашение <9> суда и сторон. Следовательно, в случае заключения неформального соглашения (аналога сделки о признании вины) суд не может назначить наказание без согласия прокурора.

--------------------------------

<9> Неформальные соглашения - это феномен, получивший развитие в Германии в конце 1980-х гг. Изначально соглашения не были урегулированы законодательно. Закон, регулирующий неформальные сделки, вступил в силу только в середине 2009 г. Особенностью данных сделок является то, что они заключаются судом с участием сторон. Признание вины при заключении сделки является обязательным. Предложение о сделке делается судом, который озвучивает его условия сторонам, после чего стороны могут привести свои аргументы. Согласие сторон на сделку является обязательным. Сегодня нет абсолютно никакой статистики относительно числа таких сделок, так как дела в случае достижения соглашений рассматриваются в приказном порядке либо в рамках ординарного судопроизводства. Содержание сделок, а также сам процесс их заключения не являются открытыми.

2. Второй важный фактор, повлиявший на место и роль прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, - это внедрение и активное применение альтернатив уголовному преследованию <10>.

--------------------------------

<10> Спектр альтернативных мер достаточно широк: предупреждение, примерное поведение, прохождение испытательного срока, медиация (когда разрешение уголовно-правового спора передается на рассмотрение независимому третьему лицу), общественные работы, штраф и др.

Альтернативные меры первоначально получили развитие в тех системах уголовного судопроизводства, где при решении вопроса о судьбе уголовного преследования доминирует принцип целесообразности (США, Англия, Франция). Решение вопроса о целесообразности уголовного преследования зависит от многих факторов: наличия публичного интереса, судебной перспективы дела, общественной опасности преступного деяния с учетом конкретных обстоятельств дела и т.д. По этой причине альтернативные меры исторически развивались в названных странах не столько как альтернативы уголовному преследованию, сколько как альтернативы отказа от него.

Принципу целесообразности противостоит принцип законности (легальности), который предполагает, что уполномоченное должностное лицо обязано возбуждать уголовное преследование в каждом случае совершения преступления вне зависимости от каких бы то ни было иных соображений <11>.

--------------------------------

<11> Например, принцип законности закреплен в ч. 2 ст. 21 УПК РФ, согласно которой в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

В последнее время, в связи с перегрузкой системы уголовного правосудия, альтернативные меры уголовного преследования стали постепенно развиваться и в системах уголовного судопроизводства, традиционно придерживающихся принципа законности, например в Германии <12>.

--------------------------------

<12> О необходимости развития альтернативных мер также см.: Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 17.09.1987 N R (87) 18 "Об упрощении уголовного правосудия".

Новогерманская модель уголовного судопроизводства, сложившаяся после 1974 г., концептуально подразумевает, что прокуратура является "царицей дознания": руководит предварительным расследованием, которое по общему правилу проводит полиция, и решает вопрос о судьбе уголовного преследования. При этом в соответствии с принципом законности прокуратура обязана возбуждать уголовное преследование в каждом случае совершения преступления вне зависимости от каких бы то ни было иных соображений. Отказ прокурора от уголовного преследования может быть обжалован вышестоящему прокурору, а также через адвоката в Высший суд земли (§ 174, 175 УПК Германии).

Реформы 1975 и 1993 гг. <13> значительно расширили перечень случаев, когда прокурор, принимая решение о возбуждении уголовного преследования перед судом, должен был руководствоваться принципом целесообразности: незначительность (отсутствие) публичного интереса (§ 153 УПК Германии), утрата публичного интереса вследствие возложения на лицо уголовно-процессуальных обязанностей и указаний, например в виде штрафа (§ 153а), незначительный вес преступления по сравнению с другим преступлением или преступлениями, совершенными данным лицом (§ 154).

--------------------------------

<13> См.: Шредер Ф-К., Феррел Т. Уголовно-процессуальное право Германии. М., 2016. С. 69.

Когда решение об отказе от уголовного преследования принимается прокурором в соответствии с принципом целесообразности, потерпевший не может обжаловать такое решение в судебном порядке путем подачи ходатайства о предъявлении публичного обвинения (т.е. о принуждении прокуратуры предъявить публичное обвинение) <14>.

--------------------------------

<14> Невозможность судебного обжалования решения прокурора о прекращении уголовного преследования, принятого им в соответствии с принципом целесообразности, неизбежно ведет к ущемлению прав потерпевшего, который автоматически лишается права на судебную защиту. Отметим, что во Франции отказ прокурора в возбуждении уголовного преследования по мотивам целесообразности, который также не может быть обжалован в суд, компенсируется тем, что потерпевший может инициировать публичный иск путем возбуждения гражданского иска по всем категориям уголовных дел путем подачи жалобы следственному судье или непосредственного вызова в суд. Подробнее см.: Гуценко К.Ф., Головко Л.В., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств. М., 2002. С. 341.

Развитие альтернатив уголовному преследованию в совокупности с другими факторами привело к тому, что в Германии в суд для рассмотрения в ординарном порядке направляется только одно из десяти дел, переданных полицией прокурору <15>. При этом, как было отмечено выше, статистика не учитывает количество дел, которые были переданы в суд для рассмотрения в ординарном порядке, но по которым заключены неформальные соглашения между судом и сторонами - аналоги сделок о признании вины.

--------------------------------

<15> Согласно обобщенным статистическим данным за несколько лет, примерно 11% дел направляются в суд с обвинительным заключением, 12% рассматриваются в приказном порядке, 28% прекращаются из-за отсутствия достаточных доказательств, 26% прекращаются по причинам, связанным с реализацией уголовной политики (абсолютная и относительная незначительность совершенного преступного деяния, отсутствие публичного интереса), и в 23% случаев уголовное производство по делу прекращается ввиду того, что само деяние является административным правонарушением, делом частного обвинения и т.д. См.: Gwladys G. Public Prosecutors in the United States and Europe. A Comparative Analysis with Special Focus on Switzerland, France, and Germany. Switzerland, 2014. P. 270 - 285.

3. Третий фактор, оказавший влияние на позиции прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, связан с ростом значимости полицейского расследования, осуществляемого под контролем прокурора.

Наиболее наглядным примером этого является постепенный переход европейских государств от французской модели судебного предварительного следствия к модели прокурорского расследования <16>. В качестве причины данного перехода в процессуальной литературе называется необходимость в повышении эффективности предварительного расследования путем объединения в одном лице функций уголовного преследования и расследования дела, а также в более последовательном разграничении юрисдикционных и следственных функций.

--------------------------------

<16> Например, в Германии этот переход произошел в 1974 г., а в Швейцарии - в 2011 г.

Во Франции предварительное следствие сохраняет судебный характер, но тенденция к возрастанию роли и значения полицейского расследования (дознания) не обошла и эту страну.

Так, если в середине XIX в. число дел, по которым было проведено предварительное следствие, превышало 40% от общего числа дел, то в 1960-е гг. оно сократилось в два раза - до 20%, а в 2010-е гг. составило не более 4% <17>. Соответственно, сегодня производство по 96% дел во Франции от начала и до конца проводится в форме дознания под контролем прокурора <18>.

--------------------------------

<17> См.: Luna E., Wade M. The prosecutor in transnational perspective. Oxford, 2012. P. 132.

<18> Здесь необходимо пояснить, что французскому праву незнакома категория административных правонарушений. Все правонарушения, за которые может быть назначено публичное наказание, охватываются сферой действия уголовного судопроизводства. УК Франции выделяет уголовные правонарушения (аналог административных правонарушений), уголовные проступки и преступления. В связи с этим стремительный рост числа уголовных правонарушений в XX в. напрямую сказался и на относительном количестве дел, по которым проводится предварительное следствие, поэтому приведенную статистику нельзя анализировать без учета этого фактора.

Кроме увеличения числа дел, расследование по которым происходит в форме дознания, постоянно расширяется и перечень действий, которые могут осуществлять уполномоченные органы в ходе проведения дознания.

Так, например, в 2002 г. во Франции был принят закон, известный в научной литературе как "Пербен 2" <19>, расширивший полномочия полиции по делам, связанным с организованной преступностью. Закон сместил акцент в расследовании данных преступлений с предварительного следствия на дознание. По ходатайству прокурора судья по свободам и заключению получил право санкционировать в рамках дознания прослушивание телефонных переговоров на срок до одного месяца, обыск в ночное время суток в жилом помещении без согласия проживающих в нем лиц, установку камер и подслушивающих устройств в жилых домах, увеличение срока задержания до 96 часов. Более того, период flagrance (период, когда считается, что преступление совершено недавно и полиция обладает наибольшими полномочиями) был увеличен с 8 до 15 дней.

--------------------------------

<19> Вторая реформа Министра юстиции Д. Пербена, см.: Kramer P. La loi Perben II et les de la justice // . 2005. N 2. Tome 402. P. 175 - 183. URL: https://cairn.info/revue-etudes-2005-2-page-175.htm (дата обращения: 13.03.2017).

Что касается российского уголовного судопроизводства, то взгляды законодателя на место и роль прокурора в уголовном судопроизводстве постоянно меняются.

Изначально заложенная в УПК РФ 2001 г. модель была близка к новогерманской модели уголовного судопроизводства 1974 г. с элементами (например, полномочиями следователя прекращать производство по делу, предъявлять обвинение, формировать границы производства по делу и др.) и терминологией ("предварительное следствие", "следственные действия" и др.), унаследованными из французской модели, и идеологией (наличие сторон на предварительном следствии, пассивная роль суда-арбитра при рассмотрении дела, обязательный для суда отказ прокурора от обвинения и т.д.), позаимствованной из американской модели.

После реформ 2007 - 2010 гг. <20>, направленных на разграничение полномочий прокурора по руководству за предварительным следствием и надзору за ним, прокурор потерял не только руководящие полномочия, но и значительную часть надзорных. В ходе реформ 2007 - 2008 гг. было даже временно изъято такое важное надзорное полномочие прокурора, как отмена незаконного и необоснованного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела <21>, о приостановлении и прекращении уголовного дела, которое, однако, было возвращено прокурору в 2010 г.

--------------------------------

<20> См.: Федеральные законы от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"; от 02.12.2008 N 226-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"; от 28.12.2010 N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия".

<21> Некоторые процессуалисты считают, что на практике надзорное полномочие прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела являются "пустой тратой бумаги". Так, согласно статистическим данным СК РФ, по итогам дополнительной проверки, проведенной после отмены прокурором постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, возбуждается менее 1% уголовных дел. См.: Аппарат власти следственной / Под общ. ред. Н.А. Колоколова. М., 2016. С. 205.

В настоящее время российский прокурор в ходе предварительного следствия не имеет права самостоятельно прекратить уголовное дело даже после того, как дело передано ему для утверждения обвинительного заключения; отмена прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела не ведет автоматически к его возбуждению, а его указания об устранении нарушений закона не носят для следователя и руководителя следственного органа обязательного характера <22>.

--------------------------------

<22> Так, в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор должен обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).

Ослабление процессуального положения прокурора продолжилось в 2015 г. <23> уже применительно к дознанию. Так, дознаватель, по аналогии со следователем, получил право с согласия начальника органа дознания обжаловать решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления, о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке.

--------------------------------

<23> См.: Федеральные законы от 14.12.2015 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением"; от 30.12.2015 N 440-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя".

Проведенные реформы во многом не соответствуют общемировой тенденции к усилению роли прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, о которой речь шла выше, и, в частности, идут вразрез с Рекомендациями Комитета министров Совета Европы от 06.10.2000 N R (2000) 19 "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" и Парламентской ассамблеи Совета Европы от 27.05.2003 N Rec 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона", которые говорят о том, что прокуроры должны "во всех системах уголовного правосудия решать вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования".

Если рассматривать предварительное следствие, то полномочия прокурора в ходе проведенных реформ (особенно в период 2007 - 2008 гг.) идеологически были во многом приближены к полномочиям прокурора США <24>, который до того, как дело будет передано ему полицией, лишен каких-либо возможностей влиять и контролировать ход его расследования. По законодательству многих штатов прокурор может вообще не узнать, что полиция или соответствующее агентство вело расследование и отказалось от его продолжения.

--------------------------------

<24> Необходимо пояснить, что выше речь шла о неограниченных дискреционных полномочиях прокурора в США, который, однако, приобретает их только после того, как дело передано ему полицией или агентством, проводившим расследование. До этого момента прокурор по общему правилу лишен возможности влиять на расследование дела. В связи с этим в российской доктрине модель взаимодействия прокурора и полиции иногда называют моделью "слабого" прокурора. Подробнее см.: Головко Л.В. Архетипы досудебного производства, возможные перспективы развития отечественного предварительного следствия // Уголовное судопроизводство. 2014. N 2. С. 12 - 15.

В то же время российский прокурор не обладает такой широкой дискрецией, как прокурор США, в вопросе контроля над уголовным преследованием после того, как дело передано ему полицией (агентством) для предъявления обвинения.

В этом контексте представляет интерес, что прокуроры США первоначально получили "по цепочке" от президента США и генерального атторнея только одно полномочие - право отказываться от начатого уголовного преследования (nolle prosecqui), которое за 200 лет через прецедентную практику трансформировалось в целую "империю" дискреционных полномочий прокурора. Аналогичное nolle prosecqui полномочие сегодня имеет и прокурор в уголовном судопроизводстве РФ (ч. 7 ст. 246 УПК РФ).

Мы далеки от той мысли, чтобы перенести американскую систему дискреционных полномочий прокурора в российскую модель уголовного судопроизводства, но хотим рассмотреть пример, когда прокуратура сумела использовать предоставленное ей ограниченное число полномочий в своих интересах, т.е. в целях проведения своей политики уголовного преследования.

В России прокуратура, лишившись многих надзорных полномочий, тем не менее в ходе предварительного следствия продолжает среди прочего направлять дело в суд путем утверждения обвинительного заключения (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также уполномочена изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования Следственного департамента МВД России или Следственного управления ФСБ России и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ (п. 12 ч. 2 ст. 37), а главное, уполномочена в ходе судебного разбирательства осуществлять уголовное преследование либо отказываться от его продолжения.

Представляется, что активное использование предоставленных прокуратуре полномочий на практике неизбежно создает ситуацию необходимости взаимодействия органов следствия и прокуратуры. Другое дело, что в существующих реалиях такое взаимодействие не всегда складывается и в отсутствие четких законодательно закрепленных полномочий размывает ответственность прокуратуры за обеспечение законности на этапе предварительного следствия. Пробелы нормативного регулирования надзорных полномочий прокуратуры делают наиболее уязвимыми права подозреваемых (обвиняемых) и потерпевших, которые на свои жалобы в прокуратуру иногда получают ответы об отсутствии тех или иных полномочий, хотя не вызывает сомнения, что при необходимости по конкретному делу прокуратура может дать указание следователю или руководителю следственного органа, которое будет ими исполнено <25>.

--------------------------------

<25> Подобная ситуация характерна для всех уровней государственной власти в России. Так, очень часто правозащитники обращаются к Президенту РФ с просьбой проверить законность уголовного преследования того или иного лица. В ответ они очень часто слышат, что "президент не вправе вмешиваться в деятельность следствия и суда" (см., напр.: Суд над Савченко: ни вмешательства Кремля, ни пива с конфетами // Вести.ру. 2015. 30 июля. URL: http://vesti.ru/doc.html?id=2647095; дата обращения: 13.03.2017). При этом, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", руководство Следственным комитетом РФ осуществляет Президент РФ, он же назначает на должность Председателя Следственного комитета, по его же представлению Совет Федерации назначает на должность Генерального прокурора, замыкающего вертикаль системы прокуратуры, что, безусловно, дает ему возможность влиять на судьбу уголовного преследования. Стоит отметить, что в США полномочие прокурора отказаться от уголовного преследования (nolle prosecqui) обосновывается через доктрину Take Care Clause - обязанность президента заботиться о том, чтобы законы исполнялись надлежащим образом.

В свете сказанного представляется логичным укрепление процессуального статуса прокурора в отечественном уголовном судопроизводстве - процесс, который наблюдается во многих развитых правопорядках.

При этом не стоит в этом плане ориентироваться на США, где уголовное правосудие по подавляющему числу уголовных дел сегодня фактически находится в сфере деятельности исполнительной власти. Наоборот: российскому законодателю и иным уполномоченным органам государственной власти стоит выработать более строгие и развернутые критерии заключения сделок о признании вины (глава 40 УПК РФ).

Одним из направлений укрепления процессуального статуса прокурора на предварительном следствии могло бы стать укрепление его надзорных полномочий. Однако вопрос об объеме этих полномочий остается открытым.

Представляется, что точечное возвращение тех или иных полномочий прокурору, без решения вопроса о модели предварительного расследования в целом (континентальная: французская, новогерманская; англо-американская), а значит, и без определения статуса следователя, не установит баланс эффективности и соблюдения законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

ПОПРАВКИ К КОНСТИТУЦИИ РФ И ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ ПРОКУРОРА В ОТЕЧЕСТВЕННОМ УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ <*> О.Л. ВАСИЛЬЕВ

--------------------------------

<*> Статья подготовлена с использованием СПС "КонсультантПлюс".

Васильев Олег Леонидович, доцент кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье анализируются поправки к Конституции РФ в части законодательного регулирования деятельности прокуратуры и последующее изменение уголовно-процессуального законодательства. Констатируя ориентацию конституционной реформы прокуратуры на повышение статуса последней, автор предлагает пути совершенствования УПК РФ в части усиления роли прокурора.

Ключевые слова: прокуратура, конституционный статус прокуратуры, правовое положение прокурора в уголовном процессе.

Прошло три года с момента принятия поправок к Конституции РФ, касающихся прокуратуры <1>. По инициативе главы государства в Основной Закон были внесены важнейшие изменения: глава 7 сменила название с "Судебной власти" на "Судебную власть и прокуратуру", а статус прокуроров повысился в связи с тем, что главы органов прокуратур высшего и среднего звена стали назначаться высшими органами государственной власти. Это событие было встречено многими специалистами с оптимизмом <2>. Действительно, оно означало, что повысился статус и самой прокуратуры (ее место в системе государственных органов определилось как особое), и ее руководителей. Здесь, безусловно, напрашиваются исторические аналогии: прокуратура возникла в 1722 г. как "око государево", и в течение практически всей ее истории, в том числе советской, ее руководители высшего и среднего звена получали власть от высших органов государства. Таким образом, Президент РФ своей инициативой изменить Конституцию РФ в "прокурорской части" (а мы знаем, что наша Конституция, впрочем, как и основные законы других стран, крайне редко подвергается существенным изменениям) как бы напоминает всем, что прокуратура - это его "око, коим он будет видеть все". Отсюда и выделение (но не отделение) прокуратуры из судебной власти: прокуратура не стала "четвертой ветвью власти", она - государева, т.е. орган президентской власти, которая не отнесена ни к одной из трех названных в Конституции РФ ветвей (ст. 10). А если глава государства решил изменить Конституцию РФ в части прокуратуры, усиление последней в государстве Российском должно было быть неизбежным. Значит, должна была усилиться такая государственная функция, как прокурорский надзор и в стране в целом (общий надзор), и в уголовном процессе в частности.

--------------------------------

<1> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации".

<2> Например, И.В. Ткачев писал: "Расширение полномочий Президента Российской Федерации в области кадровой политики органов прокуратуры является наиболее важным преобразованием в законодательном регулировании прокурорской деятельности с момента отделения Следственного комитета в самостоятельное ведомство. Развитие правового государства в современной России, трансформация политических, экономических и социальных правоотношений неизбежно приведет к необходимости преобразования полномочий прокуратуры как важнейшего регулятора законности в обществе. Несомненно, поправка к ст. 129 Конституции станет импульсом для нового этапа развития органов прокуратуры в целом" (Ткачев И.В. Новые вехи развития прокуратуры России // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 40 - 41).

Сбылись ли ожидания? Увы, пока нет. Более того, продолжилось ослабление прокуратуры в уголовном процессе. Так, Федеральным законом от 14.12.2015 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением" полномочия дознавателя расширились: он получил право обжаловать с согласия начальника органа дознания решения прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления, о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке с одновременным приостановлением исполнения указаний прокурора. До этих изменений у дознавателя тоже было право обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору, но без приостановления исполнения прокурорских указаний <3>.

--------------------------------

<3> Как справедливо отмечали ученые, "данное нововведение нельзя признать теоретически оправданным, так как дознаватель не должен обладать той же степенью процессуальной самостоятельности, что и следователь" (Курс уголовного процесса / Под ред. Л.В. Головко. М., 2016.). "Отдельные вносимые в законодательство изменения добавляют в уголовно-процессуальное регулирование дисбаланс, которого раньше не было. Например, Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. N 380-ФЗ, повышая правовые гарантии дознавателя при обжаловании им указаний прокурора, предусматривает нетипичные меры. Если по общему правилу указания прокурора всегда были для дознавателя обязательными, а крайне редкие случаи несогласия дознавателя с прокурором не приостанавливали их исполнение, то теперь это стало не так однозначно. Хотя в целом ч. 4 ст. 41 УПК РФ продолжает говорить об обязательности указаний прокурора для дознавателя и обжалование вышестоящему прокурору этих указаний не приостанавливает их исполнение; тем не менее это правило получило ряд исключений, которых ранее не существовало и которые связаны с не менее неоднозначным институтом дознания в сокращенной форме. Спрашивается, что мы хотим получить этим нововведением: повысить процессуальную самостоятельность дознавателя? Спровоцировать рост противоречий между дознавателем и прокурором? Есть ли основания для уверенности в большей (или тождественной) процессуальной компетентности дознавателя по сравнению с прокурором?" (Белоносов В.О. О современном состоянии уголовно-процессуального законодательства // Мировой судья. 2016. N 9. С. 24).

Кроме того, Федеральным законом от 30.12.2015 N 440-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя" был изменен порядок направления дознавателем постановления о выделении из уголовного дела материалов, содержащих сведения о новом преступлении, для принятия решения в соответствии со ст. ст. 144 и 145 УПК РФ, - теперь оно направляется не прокурору, а начальнику органа дознания, прокурору же остается лишь довольствоваться копией такого постановления. Как видим, и этим Законом прокуратура ослабляется.

Ничего иного в УПК РФ в части регулирования деятельности прокуратуры законодатель не внес. Таким образом, за три года действия измененной главы 7 Конституции РФ роль прокуратуры в уголовном процессе, вместо того чтобы усилиться, сократилась.

Интересно порассуждать, в каком направлении можно двигаться законодателю, чтобы все же реализовать потенциал, заложенный Президентом РФ в конституционной реформе прокуратуры.

Уголовный процесс, как сложнейшая функциональная система, состоит из множества взаимосвязанных элементов. При этом данная система многомерна: например, ее можно изучать по стадиям процесса, а можно - по субъектам, но абсолютно понятно, что и то, и другое находится в системном единстве. Так, у каждой стадии есть свое назначение, т.е. своя цель, которая решается с помощью определенных взаимосвязанных задач. Однако чтобы решить эти задачи для достижения поставленных целей, нужны органы, которые выполняют определенные функции посредством применения определенных средств на основе принципов.

Рассмотрим роль прокурора в уголовном процессе с этих позиций.