К вопросу о соотношении прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства а.В. Спирин

Спирин Александр Владимирович, доцент кафедры уголовного процесса Уральского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются современные проблемы правового регулирования полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. Автором предлагается концепция, согласно которой полномочия прокурора в отношении процессуальной деятельности как органов следствия, так и органов дознания должны быть унифицированы и носить исключительно надзорный характер. Автор обосновывает вывод о том, что текущее руководство расследованием уголовных дел дознавателями должен осуществлять начальник подразделения дознания.

Ключевые слова: прокурор, полномочия прокурора, дознание, процессуальная деятельность органа дознания, дознаватель, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, ведомственный контроль.

Проблеме разграничения контрольно-надзорных полномочий прокурора и руководителей органов предварительного расследования посвящены многочисленные публикации ученых-процессуалистов и практиков. Высказываются самые различные точки зрения по поводу необходимости сосредоточения этих полномочий у того или иного властного субъекта уголовного процесса <1>. В этой полемике привлекают особое внимание статьи тех авторов, мнение которых основывается на глубоком анализе сущности правового статуса субъектов контроля и надзора, особенностей возложенных на этих субъектов функций. Безусловно, к числу таких публикаций нужно отнести статью У.А. Мусеибова "Процессуальные функции и полномочия прокурора" <2>. Аргументированные выводы автора о том, что надзор за соблюдением установленного порядка расследования и руководство уголовным преследованием являются различными видами уголовно-процессуальной деятельности и не могут выполняться одним и тем же лицом одновременно, поскольку имеют различную правовую природу, что процессуальный режим осуществления прокурором своих функций должен быть единым в отношении всех должностных лиц органов предварительного расследования <3>, представляются абсолютно верными и заслуживающими поддержки. Вместе с тем хотелось бы предложить некоторую дополнительную аргументацию необходимости корректировки полномочий прокурора в досудебном производстве, а также отличающуюся от сформулированной У.А. Мусеибовым конфигурацию контрольно-надзорных полномочий, осуществляемых в отношении процессуальной деятельности органов дознания.

--------------------------------

<1> См., например: Багмет А.М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 57 - 60, а также ряд других публикаций, которые будут упомянуты в настоящей статье.

<2> Мусеибов У.А. Процессуальные функции и полномочия прокурора // Российский следователь. 2016. N 21. С. 6 - 10.

<3> См.: Мусеибов У.А. Указ. соч. С. 8 - 9.

Анализируя нормы УПК РФ, регулирующие правовой статус прокурора, можно сделать вывод, что прокурор располагает целой совокупностью прав, осуществляемых им только и исключительно в отношении органов дознания и дознавателей. Нельзя обойти вниманием и положение ч. 2 ст. 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающее, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного закрепления, являются обязательными для исполнения. Так, п. 19 Приказа Генерального прокурора от 06.09.2007 N 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" устанавливает сроки представления дознавателями прокурору ходатайств о продлении срока дознания. Данная норма является, безусловно, обязательной для дознавателей.

Следовательно, прокурор, не являясь непосредственным начальником дознавателя и не располагая административно-дисциплинарными полномочиями по отношению к нему, располагает внушительным объемом прав, с помощью которых он может в полной мере руководить процессуальной деятельностью дознавателя. При этом помимо прокурора у дознавателя существуют еще два "процессуальных руководителя" - начальник подразделения дознания и начальник органа дознания. Объем их процессуальных (помимо административных) полномочий тоже значителен. Обладает ли в этой связи дознаватель действительной процессуальной самостоятельностью при производстве следственных и иных процессуальных действий и принятии процессуальных решений (п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ)? Не являются ли избыточными и чрезмерными число "руководителей" и объем их полномочий? Не создается ли (с учетом дублирования этих полномочий у разных субъектов) почва для процессуальных конфликтов и разногласий?

Есть и еще один важный вопрос: насколько обоснованно отличие в объеме полномочий прокурора по отношению к процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия разграничением форм (видов) предварительного расследования? Попробуем ответить сначала на этот последний вопрос.

Н.С. Манова, рассматривая формы досудебного производства, отмечает, что дифференциация форм любого процессуального производства осуществляется путем различного "наполнения" процедуры деятельности. О дифференциации форм досудебного производства можно говорить лишь тогда, когда имеются существенные особенности, то есть качественные отличия в форме уголовно-процессуальной деятельности. Признаком самостоятельной формы досудебного производства является наличие совокупности существенных особенностей в порядке осуществления деятельности по установлению (доказыванию) обстоятельств совершенного преступления и виновности лица, в основе которых лежат определенные материально-правовые или процессуальные основания (критерии). Качественными отличиями Н.С. Манова считает отличия в процессуальных средствах и способах осуществления данного вида деятельности, сроках, субъектном составе, видах и порядке принятия решений, посредством которых компетентные должностные лица реализуют свои полномочия, а граждане осуществляют свои права и обязанности по сравнению с обычным порядком деятельности <4>. Так, в частности, этот же автор полагает, что к моменту принятия УПК РФ в 2001 г. формальные различия между следствием и дознанием были достаточно искусственны и не могли быть положены в основу выделения последнего в качестве самостоятельной формы расследования, так как для этого отсутствовали достаточные правовые основания <5>.

--------------------------------

<4> См.: Манова Н.С. Теоретические проблемы уголовно-процессуальных производств и дифференциации их форм: Дис. ... д. ю. н. М., 2005. С. 145, 369, 371.

<5> См.: Там же. С. 187.

Закономерно, что полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в УПК РСФСР были едиными <6>.

--------------------------------

<6> См.: ст. 211 УПК РСФСР. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. N 40. Ст. 592.

Этот вывод - об искусственности формальных различий между следствием и дознанием - применим и к действующей модели предварительного расследования, но полномочия прокурора по отношению к процессуальной деятельности органов следствия и органов дознания после вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ отличаются коренным образом.

В.А. Лазарева объясняет тот факт, что "руководство расследованием в форме дознания и надзор за ним остаются в одних, а именно прокурорских, руках", следующим:

1) множественностью органов дознания, выполняющих и другие, не связанные с уголовным преследованием, функции;

2) более низким уровнем правовой и уголовно-процессуальной квалификации дознавателей;

3) отсутствием возможности у всех органов дознания иметь отдельные подразделения по производству расследования и обеспечить квалифицированное процессуальное руководство расследованием;

4) упрощенностью процедуры дознания;

5) более короткими сроками дознания, требующими быстрого и оперативного реагирования на нарушения законности <7>.

--------------------------------

<7> См.: Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. пособие. М.: Юрайт, 2011. С. 70 - 71.

Приведенные доводы, за исключением двух последних, относятся к сфере организации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Для решения таких проблем не обязательно задействовать уголовно-процессуальный закон. Достаточно определить, каким органам исполнительной власти действительно необходимо иметь в своем составе специализированные подразделения дознания, сократив при необходимости их количество, и принять организационные меры по повышению квалификации дознавателей и руководителей подразделений дознания.

Справедливо замечает (по другому, правда, поводу) Ю.А. Цветков: "Корень... большинства... проблем уголовного судопроизводства находится не в уголовно-процессуальных, а в процессуально-управленческих отношениях". Он же пишет: "Проблемы, которые имеют управленческую природу и требуют управленческих решений, мы ошибочно пытаемся решать путем манипуляций с уголовно-процессуальной материей, разрушая тем самым субстанциональную целостность базовых процессуальных институтов" <8>.

--------------------------------

<8> Цветков Ю.А. "Улыбка без кота", или Что останется от предварительного следствия? // Уголовное судопроизводство. 2016. N 2. С. 22, 23.

Что касается "упрощенности" дознания и его коротких сроков, то эти факторы не нужно переоценивать. Если не брать во внимание дознание в сокращенной форме, то "упрощенность" дознания может быть сведена к особенностям предъявления обвинения, а сроки дознания могут быть продлены при необходимости на уровне города (района) до шести месяцев, что вполне достаточно, как правило, для расследования уголовного дела о преступлениях небольшой и средней тяжести.

Н.А. Колоколов видит причину сохранения процессуального руководства "в руках" прокурора в том, что процесс реформирования уголовно-процессуального законодательства в этой части состоит из двух этапов. Первый - создание "крепких" подразделений дознания, подготовка их начальников, которые в будущем смогут взять на себя функцию процессуального управления, уточнение перечня дел, подведомственных дознавателям. Второй - по уже апробированной схеме выведение дознавателей из сферы процессуального руководства со стороны прокуроров. Данное обстоятельство породило два вида прокурорской деятельности в стадии предварительного расследования <9>. Очевидно, что первый этап реформирования с вступлением в силу Федерального закона от 30.12.2015 N 440-ФЗ завершился.

--------------------------------

<9> См.: Колоколов Н.А. Роль приказов Генерального прокурора РФ и указаний следственных органов в организации уголовного процесса // Уголовное судопроизводство: теория и практика. М.: Юрайт, 2011. С. 186 - 203.

Следует согласиться с аргументацией тех авторов, которые не усматривают веских оснований для таких существенных отличий в объеме полномочий прокурора. Так, К.А. Таболина отстаивает положение о том, что защита публичного интереса в досудебном производстве не может быть поставлена в зависимость от формы расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий прокурора в этой сфере как правовое средство защиты публичного интереса не может быть поставлен в зависимость от формы предварительного расследования. Защита публичного интереса по обеспечению законности досудебного производства требует наделения прокурора достаточными правовыми средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и устранить нарушения уголовного и уголовно-процессуального законов при возбуждении и расследовании уголовных дел независимо от формы расследования <10>.

--------------------------------

<10> См.: Таболина К.А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2016. С. 31.

Согласившись с этим исходным положением, нельзя присоединиться к ряду выводов из него, которые делает К.А. Таболина. Наделение прокурора правом продления срока предварительного следствия, разрешения отводов, заявленных руководителю следственного органа и следователю, отстранения следователя от дальнейшего производства расследования, приостановления производства по уголовному делу и другими <11> не отвечает природе прокурорского надзора.

--------------------------------

<11> См.: Там же. С. 13 - 14.

При выстраивании баланса в системе властных органов и должностных лиц стороны обвинения необходимо исходить из следующих принципиальных положений:

1. Процессуальная самостоятельность следователя или дознавателя (независимо от формы предварительного расследования по уголовному делу) должна быть подлинной, а не декларативной.

2. Законность и обоснованность в досудебном производстве должны обеспечиваться за счет не только личной ответственности следователя, но и наличия действенного механизма процессуального контроля, надзора и руководства <12>. При этом важную роль играет прокурорский надзор, поскольку именно прокурор в уголовном судопроизводстве действует исходя из публичного интереса.

--------------------------------

<12> См.: Семенцов В.А. Следственные действия в досудебном производстве (общие положения теории и практики): Монография. Екатеринбург, 2006. С. 212.

3. Поскольку именно прокурор в ходе судебного разбирательства обеспечивает доказывание виновности обвиняемого перед судом, опираясь на доказательства, полученные в ходе предварительного расследования, осуществляя связь между предварительным расследованием и судебным разбирательством, то заинтересованный в качестве предварительного расследования прокурор, должен иметь достаточные рычаги влияния на него <13>.

--------------------------------

<13> См.: Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. пособие. М.: Юрайт, 2011. С. 59.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Необходимо корректировать полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Но это нужно делать не путем "автоматического переноса" полномочий от одного субъекта другому, а после тщательного анализа и выделения полномочий, имеющих строго надзорный характер. Одновременно стоит оценить, насколько оправданно сохранение в арсенале прокурора некоторых полномочий, носящих отчетливо "руководящий" характер, в отношении дознавателей: например, продление и установление процессуальных сроков, утверждение и согласование постановлений о прекращении уголовного дела и т.п. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия должны быть, таким образом, в значительной степени унифицированы.

Качественное отличие в полномочиях прокурора возможно только в том случае, если законодатель пойдет по принципиально иному пути построения досудебного производства, когда под дознанием (полицейским, доследственным дознанием) будет пониматься проверка заявлений и сообщений о противоправных действиях и установление оснований для начала предварительного расследования путем использования правовых средств, регламентированных административным (оперативно-розыскным) законодательством и подзаконными нормативными актами <14>.

--------------------------------

<14> См.: Деришев Ю.В. Уголовное досудебное производство: концепция процедурного и функционально-правового построения: Дис. ... д. ю. н. Омск, 2005. С. 250 - 252. См. также: Махов В.Н. Заменить стадию возбуждения уголовного дела на стадию полицейского дознания // Закон и право. 2016. N 2. С. 27 - 29; Лазарева В.А., Ярыгина Л. Полицейское дознание как базовая модель упрощенного досудебного производства // Уголовное право. 2016. N 4. С. 101 - 109.

Для обеспечения законности при производстве дознания наличие двух ведомственных руководителей - начальника органа дознания и начальника подразделения дознания - представляется излишним. При производстве дознания достаточно ведомственного процессуального контроля только со стороны начальника подразделения дознания. Именно начальник подразделения дознания - специализированного подразделения, осуществляющего только процессуальную деятельность, - должен реализовывать процессуальный контроль и руководство расследованием преступлений в форме дознания. За начальником органа дознания останутся полномочия, воплощение в жизнь которых требует задействовать иные (кроме подразделения дознания) подразделения и службы соответствующего органа дознания:

- контроль за приемом, регистрацией и разрешением заявлений и сообщений о преступлениях;

- контроль за выполнением поручений следователя и дознавателя о производстве отдельных следственных действий, оперативно-розыскных и розыскных мероприятий, о производстве иных процессуальных действий;

- организация деятельности органа дознания по розыску подозреваемых и обвиняемых, скрывшихся от предварительного расследования;

- организация выполнения неотложных следственных действий.

Такое распределение полномочий наиболее точно отвечает задачам, стоящим перед каждым из упомянутых в статье субъектов уголовного судопроизводства, выполняемым ими функциям, позволяет избежать излишнего дублирования полномочий, повысить ответственность руководителей подразделений дознания за качество расследования.

Литература

1. Багмет А.М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании / А.М. Багмет // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 57 - 60.

2. Деришев Ю.В. Уголовное досудебное производство: концепция процедурного и функционально-правового построения: Дис. ... д. ю. н. / Ю.В. Деришев. Омск, 2005. 436 с.

3. Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. пособие / В.А. Лазарева. М.: Юрайт, 2011. 296 с.

4. Лазарева В.А., Ярыгина Л. Полицейское дознание как базовая модель упрощенного досудебного производства / В.А. Лазарева, Л. Ярыгина // Уголовное право. 2016. N 4. С. 101 - 109.

5. Манова Н.С. Теоретические проблемы уголовно-процессуальных производств и дифференциации их форм: Дис. ... д. ю. н. / Н.С. Манова. М., 2005. 443 с.

6. Махов В.Н. Заменить стадию возбуждения уголовного дела на стадию полицейского дознания / В.Н. Махов // Закон и право. 2016. N 2. С. 27 - 29.

7. Мусеибов У.А. Процессуальные функции и полномочия прокурора / У.А. Мусеибов // Российский следователь. 2016. N 21. С. 6 - 10.

8. Семенцов В.А. Следственные действия в досудебном производстве (общие положения теории и практики): Монография / В.А. Семенцов. Екатеринбург, 2006. 300 с.

9. Таболина К.А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: Автореф. дис. ... к. ю. н. / К.А. Таболина. М., 2016. 39 с.

10. Уголовное судопроизводство: теория и практика / Под ред. Н.А. Колоколова. М.: Юрайт, 2011. 1038 с. Серия: Актуальные проблемы теории и практики.

11. Цветков Ю.А. "Улыбка без кота", или Что останется от предварительного следствия? / Ю.А. Цветков // Уголовное судопроизводство. 2016. N 2. С. 18 - 23.

Документ предоставлен КонсультантПлюс