ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ В ВЕДОМСТВЕННОЙ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЕ МВД РОССИИ

О. В. ПАУКОВ,

слушатель 2 факультета

В Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации обращено внимание на то, что в условиях реформирования системы МВД России повышение эффективности деятельности не представляется возможным без совершенствования организации управления, что предполагает без дополнительного финансирования последовательное решение задач, одна из которых связана с ужесточением контроля, повышением спроса за конечные результаты деятельности89.

Трудно назвать количество приказов, изданных и в центре, и на местах, в которых идет речь о контроле, о необходимости его совершенствования и усиления. Без слов о необходимости контроля не обходится ни одно служебное совещание в системе МВД – от поселкового отделения полиции до аппарата МВД России. И, тем не менее, нет необходимости доказывать, что эффективность контроля в органах внутренних дел остается крайне низкой. Отсутствие четко отлаженной системы контроля и спроса являются главными причинами посредственных результатов работы отмеченных территориальных органов90.

На рабочем совещании при Министре внутренних дел Российской Федерации «О мерах по совершенствованию системы контроля за деятельностью органов внутренних дел» было констатировано, что «имеющиеся недостатки системы ведомственного контроля напрямую связаны с неоправданным документооборотом, дублированием функций смежных департаментов, низким уровнем исполнительской дисциплины, многочисленными нарушениями требований нормативных правовых актов МВД России, регламен-

89П. 3.1 Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации: материалы расширенной рабочей группы при Министре внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел. М., 2013. http: //www.oprf.ru/discussions/newsitem/19096 (дата обращения: 17.07.2017).

90Из выступления начальника Организационно-аналитического департамента МВД России на расширенном заседании коллегии МВД России об итогах оперативнослужебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, ФМС России за 2011 г. и задачах на 2012 г. (10 февраля 2012 г.) // Вестник МВД России. 2012. № 1. С. 30.

71

тирующих различные виды контрольной деятельности…»91. В документе подчеркнута важность «реализации первоочередных мер, направленных на совершенствование ведомственной системы контроля, усиление влияния на уровень исполнительской дисциплины и конечные результаты оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел…»92.

На расширенном заседании коллегии МВД России отмечалось, что аппараты управления некоторых территориальных органов МВД России регионального уровня фактически самоустранилось от обязанностей по контролю состояния оперативной обстановки, рассмотрению суточных докладов ответственных лиц, надлежащему управлению территориальными ОМВД районного уровня, организации работы коллегиальных органов. При этом главной его целью неизменно оставалось достижение любыми способами высоких количественных показателей93.

Контроль как функция рассматривается научными сотрудниками как «деятельность по наблюдению за функционированием системы, проверке ее соответствия заданным требованиям и выявлению отклонений»94. Значение контроля отражается в ряде нормативных правовых актов. Подчеркивается, что для достижения эффективности деятельности ОВД необходимо укрепление дисциплины, повышение эффективности работы с кадрами, уровня профессионализма личного состава ОВД, что невозможно без осуществления надежного систематического контроля. Рассмотрим подробно нормативноправовую базу, которая положена в основу реализации контрольной функции в системе МВД России.

В ч. 2 ст. 49 Федерального закона «О полиции» впервые отражена проблематика ведомственного контроля за деятельностью полиции, которая осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел95. Это общий подход. Отметим, что в статусных доку-

91Протокол совещания при Министре внутренних дел Российской Федерации от 25 ноября 2008 г. № 21 см «О мерах по совершенствованию системы контроля за деятельностью органов внутренних дел».

92Там же.

93Выступление первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации А. А. Гостева на расширенном заседании коллегии МВД России «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России за 2013 год и задачах на 2014 год» (21 марта 2014 г.) // Вестник МВД России. 2014. № 2. С. 19–20.

94Ульянов А. Д., Жаглин А. В. Организация системы контроля в органах внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. № 3. С. 21.

95http://zakonopolitsii.ru/glava-10/statya-49 (дата обращения: 26.04.2017).

72

ментах (положениях), где регламентируются полномочия органов внутренних дел, компетенция руководителей, отсутствует обязанность в осуществлении контроля96. Это говорит о том, что руководитель в силу персональной ответственности за выполнение задач и осуществление полномочий имеет право осуществлять контроль за любым участком оперативно-служебной деятельности.

В Регламенте МВД России, который устанавливает основные правила внутренней организации Министерства внутренних дел Российской Федерации,97 отмечается, что по поручению Министра заместитель Министра внутренних дел координирует и контролирует работу структурных подразделений МВД России, за деятельность которых несет ответственность, дает поручения их начальникам (П.17). В регламенте упоминается такая форма контроля, как заслушивание отчетов. Так, в рамках полномочий начальника структурного подразделения МВД России, он «заслушивает отчеты начальников (заместителей начальников) структурных подразделений территориальных органов МВД России по соответствующему направлению деятельности о проделанной работе, по результатам которых вносит руководству Министерства и руководителям (начальникам) соответствующих территориальных органов МВД России предложения по повышению эффективности деятельности структурных подразделений территориальных органов МВД России», а также «обеспечивает планирование, организацию и контроль деятельности структурного подразделения МВД России, его эффективное взаимодействие с другими структурными подразделениями МВД России, территориальными органами МВД России, организациями и подразделениями системы МВД России, структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

П. 79 нормативного документа определяет порядок контроля за исполнением поручений, содержащихся в протоколе совещания у Министра, который возлагается на заместителей Министра, отвечающих за соответствующее направление деятельности, а также

96Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699; Приказ МВД РФ от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» (с изм. и доп.).

97Приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской федерации (в ред. приказов МВД России от 20.01.2016 № 31, от 07.11.2016 № 701).

73

на ОАД МВД России, если отсутствуют иные указания. Контроль за исполнением поручений, содержащихся в протоколе совещания у заместителя Министра, осуществляет аппарат соответствующего заместителя Министра. Записано также, что контроль за исполнением поручений, содержащихся в протоколе совещания, осуществляется структурным подразделением МВД России, ответственным за его проведение (п. 82).

ВРегламенте имеется общий раздел «Контроль за исполнением поручений». В разделе, освещающем порядок организации деятельности территориальных органов МВД России, отмечено, что «контроль за исполнением поручений осуществляется структурными подразделениями МВД России по направлениям деятельности» (п. 154).

Вцелях совершенствования системы ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации Министр внутренних дел утвердил пакет нормативных документов: Инструкцию по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации; Инструкцию по организации особого контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации; Инструкцию по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации, центров специального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации; Инструкцию по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел Российской Федерации98.

Инструкцией по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок образовательных организаций, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, прописана регламентация формы ведомственного контроля, которая включает комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке состояния и оценке результатов деятельности образовательной организации, находя-

98 Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. приказов МВД России от 23.09.2015 № 931, от 23.12.2015 № 1225, от 13.02.2017 № 61).

74

щейся в ведении МВД России, а также разработке и реализации мероприятий по повышению эффективности ее деятельности99.

В приказе МВД России от 29 апреля 2015 г. «Об утверждении Инструкции по организации совместной оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации при раскрытии преступлений и расследовании уголовных дел» контроль за организацией и состоянием совместной опе- ративно-служебной деятельности, своевременная оценка ее результатов, принятие мер по устранению выявленных недостатков, а также оказание практической и методической помощи подчиненным сотрудникам при осуществлении ими полномочий по раскрытию преступлений и расследованию уголовных дел возлагается на начальника органа внутренних дел, его заместителей (руководителя следственного подразделения, начальника полиции), начальника штаба, а также на начальника подразделения дознания и начальника экспертно-криминалистического подразделения (п. 41). Кроме того, на ответственного от руководящего состава органа внутренних дел в дежурные сутки возлагается контроль за организацией деятельности дежурной следственно-оперативной группы (СОГ).

Функция контроля отражена в иных ведомственных нормативных актах. В частности, в Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. В документе отмечается, что на подразделения делопроизводства и режима возлагается обязанности по контролю за прохождением и сроками рассмотрения документов, контролю за правильностью оформления документов, разработка и ведение номенклатуры особой важности, совершенно секретных, секретных и несекретных дел, контроль за возвратом сотрудниками нормативных правовых актов, документов и дел и другие формы и методы контроля.

Контроль включает следующие мероприятия:

–систематизация и подготовка сведений о содержании и сроках выполнения поручений, подготовка и направление исполнителям контрольных и учетных карточек;

–периодический сбор, обобщение и анализ информации о ходе

исостоянии выполнения поручений;

–осуществление по указанию соответствующих руководителей (начальников) проверки фактического выполнения поручений,

99 Приказ МВД России от 3 марта 2016 г. № 100 «Об организации контроля за деятельностью образовательных организаций, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. приказа МВД России от 13.10.2016 № 643).

75

а также подготовка по ее результатам материалов (рапорт, справка, докладная записка) для доклада руководству;

– подготовка предложений по обеспечению своевременного выполнения поручений, повышению исполнительской дисциплины, совершенствованию организации и осуществлению контроля.

Субъектами контроля, в пределах своей компетенции, выступают Организационно-аналитический департамент МВД России (Инспекция), Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России, Договорно-правовой департамент МВД России (на федеральном уровне), штабные подразделения (или иные подразделения, осуществляющие функции анализа, планирования и контроля, инспекции), правовые подразделения, подразделения делопроизводства и режима (в структурных подразделениях органов внутренних дел).

Осуществляются следующие виды контроля за выполнением поручений: промежуточный – за выполнением особо значимых мероприятий, имеющих промежуточные этапы выполнения, и заключительный – по окончании выполнения поручения в целом (в части касающейся) посредством сбора сведений о выполнении мероприятий, содержащихся в нем, и проверки результатов.

Вцелях повышения эффективности контроля по отдельным поручениям, имеющим особое значение, длительный срок исполнения или значительное количество исполнителей и соисполнителей, по указанию руководства органа внутренних дел может подготавливаться план контроля, который должен содержать сведения

опромежуточных сроках представления проектов документов в заинтересованные инстанции. План разрабатывается соответствующим субъектом контроля и после согласования с ответственными исполнителями утверждается руководителем (начальником), давшим поручение о его разработке. Контроль за выполнением плана осуществляет соответствующий субъект контроля. Копии плана контроля или выписки из него в части касающейся направляются руководителям (начальникам) структурных подразделений органа внутренних дел, которые являются ответственными исполнителями и соисполнителями.

Вцелом требования Инструкции по организации контроля соответствуют предъявляемым требованиям. Вместе с тем на современном этапе организации деятельности органов внутренних дел целесообразно отказаться от излишне бюрократической системы контроля исполнения документов и поручений. Зачастую по исполнению одного, пусть и очень значимого документа, исполнитель отчитывается нескольким субъектам контроля (штабное подраз-

76