244

1.3. Административно-юрисдикционные полномочия при осуществлении производства по жалобам

Данное производство возбуждается при поступлении жалобы на действия и решения должностных органов исполнительной власти в соответствующий орган и (или) судебные инстанции.

Жалоба является единственным видом обращения гражданина или организации по поводу нарушенных прав, соответственно ее можно рассматривать как гарантию защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также как вид гражданского контроля за законностью деятельности государственной администрации, что помогает выявить и устранить нарушения законодательства в деятельности должностных лиц органов государственного управления.

Жалобы граждан и организаций касаются различных аспектов деятельности органов государственной власти: нормотворчества, совершения юридически значимых действий, исполнения отдельных государственных функций, представления государственных услуг.

Исходя из анализа правоприменительной деятельности территориальных органов внутренних дел и отдельных их подразделений (ГИБДД, ИАЗ), можно отметить, что порядка 30 % жалоб, поступающих в ОВД, не связаны с их деятельностью, а следовательно, перенаправляются в иные органы публичного управления для рассмотрения и принятия по ним решения. Обращения, подлежащие рассмотрению в ОВД, в основном связаны с обжалованием действий должностных лиц полиции (47 %). Однако большая часть из них остается неудовлетворенной вследствие низкой правовой грамотности населения (т. е. нарушение прав отсутствовало, а следовательно, должностные лица действовали в рамках закона).

Жалоба должна содержать просьбу гражданина (организации) о восстановлении нарушенного права или защите прав и законных интересов. Обжаловать можно как правовые акты управления, в том числе нормативные, так и действия должностных лиц органов власти, нарушающие их права и свободы. Право подачи жалобы включает в себя две взаимно корреспондирующие друг другу составляющие: первая представлена правом гражданина обжаловать незаконные действия и решения, а вторая – это обязанность соот-

31

ветствующего государственного органа отреагировать на жалобу

ипринять по ней законное решение1.

В.Н. Бутылин отмечает, что «жалоба представляет собой форму реагирования на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан, средство устранения и предотвращения таких нарушений, восстановление нарушенного субъективного права»2.

Г. А. Шевчук отмечает, что жалоба появляется в случае нарушения прав и законных интересов граждан, т. е. в случае, если между гражданином и властью складываются «негативные» отношения. Подача жалобы имеет целью защитить и восстановить нарушенные субъективные права и законные интересы, однако сам факт подачи жалобы не устраняет эти нарушения3.

Д. Н. Бахрах, А. В. Семенов отмечают, что «административная жалоба – это обращение одного или нескольких граждан, юридических лиц и иных организаций, государственных и негосударственных органов к компетентному субъекту по поводу действительного или мнимого нарушения их прав, свобод или законных интересов, вызванного фактически или (и) юридически необоснованными действиями (бездействием) или решением государственных или негосударственных органов, организаций, должностных лиц, других граждан с требованием восстановления нарушенных прав или пресечения нарушения»4.

Б.В. Маслов рассматривает жалобу как требование гражданина или организации о восстановлении нарушенного права или защиты законных интересов других лиц5.

Обжаловать действия и решения должностных органов исполнительной власти можно как в судебную инстанцию, так и в орган исполнительной власти в соответствии с его компетенцией.

Обращения граждан в виде жалоб можно классифицировать по виду органа подачи жалобы и по предмету обжалования. В первом случае различают административную и судебную жалобу (рис. 1),

1 Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах государственного управления. М., 1965. С. 5.

2 Бутылин В. Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющих права и законные интересы граждан. М., 1992. С. 5.

3 Шевчук Г. А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство РФ. Воронеж, 2003. С. 226.

4 Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Администра-

тивное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 121.

5 Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21.

32

во втором – общую и специальную жалобу (рис. 2). В настоящее время порядок подачи и рассмотрения судебной жалобы урегулирован Кодексом административного судопроизводства1.

Жалобы

Рис. 1. Виды жалоб по органу подачи

Жалобы

Рис. 2. Виды жалоб по предмету обжалования

Порядок подачи и рассмотрения общей административной жалобы урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан»2.

По мнению Н. Ю. Хаманевой, административный и судебный порядок дополняют друг друга и представляют собой «две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»3.

Форма административной жалобы не установлена. Основным требованием к ней является наличие информации о нарушенном субъективном праве и просьбы (требования) о его восстановлении.

В системе МВД России нормативным правовым актом устанавливающим порядок приема, сроки и порядок рассмотрения обращений в ОВД является Инструкция об организации рассмотре-

1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

2 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

3 Хаманева Н. Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань. 1994. С. 23.

33

ния обращений граждан в системе МВД России1. Исходя из анализа материалов дел по рассмотрению обращений граждан в ОВД, можно констатировать, что производство по жалобам состоит из следующих стадий:

1)регистрация жалобы;

2)анализ изложенных фактов и рассмотрение жалобы по существу;

3)принятие решения по жалобе;

4)подготовка и направление ответа по жалобе заявителю;

5)контроль за исполнением решения по жалобе.

Форма обращения в орган исполнительной власти может быть любой. Гражданин (организация) может подать жалобу, используя услуги почтовой и факсимильной связи, в ходе личного приема, а также на официальном сайте органа исполнительной власти (электронная форма), в почтовый ящик, установленный в органе исполнительной власти.

Входе регистрации жалобы осуществляется первичная ее обработка уполномоченным сотрудником подразделения делопроизводства, заключающаяся в проверке правильности направления обращения (жалобы), содержимого конверта, наличия в нем вложений

всоответствии с описью.

Всоответствии с инструкцией все обращения, в том числе и жалобы, поступающие в ОВД, подлежат регистрации в срок не более 3-х дней с момента поступления. Исключение составляют жалобы на решения и действия (бездействие) ОВД и их должностных лиц при предоставлении госуслуг, которые регистрируются не позднее следующего рабочего дня.

Далее устанавливается подведомственность рассмотрения обращения. Руководство органа внутренних дел решает в какой территориальный орган (подразделение) будет направлена жалоба. Запрещено направлять жалобы в тот орган (должностному лицу), действия (бездействие) которого обжалуются.

Если вопросы, содержащиеся в жалобе, не относятся к компетенции органа (должностного лица), то она в течение 7 дней со дня регистрации направляется в соответствующий орган исполнительной власти (должностному лицу), в компетенцию которого входит принятие решения.

Если рассмотрение жалобы относится к компетенции ОВД, то руководитель принимает одно из следующих решений: принять

1Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан

всистеме Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 (ред. от 01.12.2016) // Рос. газ. 17.01.2014. № 9.

34

к рассмотрению по существу; направить в подразделение центрального аппарата МВД России1 или в самостоятельное подразделение2; направить для рассмотрения по существу в подчиненный территориальный орган; приобщить к материалам проверки по первоначальной жалобе; не проводить проверку по жалобе, если должностным лицом она признана безосновательной и переписка по данному вопросу прекращена. В случае некорректного, нечеткого изложения содержания жалобы либо если ее текст написан на обрывках бумаги или других предметах, она не подлежит рассмотрению.

О повторных жалобах докладывается руководителю с материалами проверок по ним. Он разбирается с причиной повторного обжалования и принимает решение о рассмотрении повторных жалоб.

Организационное решение руководителя оформляется в виде резолюции с указанием даты регистрации жалобы. В резолюции указывается должностное лицо, уполномоченное на рассмотрение жалобы, осуществление мероприятий по проверке указанных

вней фактов, принятие решения, контроля за исполнением решения по жалобе. Допускается сокращение сроков рассмотрения жалобы, но не их увеличение, так как это напрямую нарушает норму закона.

Рассмотрение жалобы заключается во внимательном, всестороннем изучении содержания жалобы, собранных материалов, документов. Устанавливаются факты и обстоятельства, имеющие значение для принятия законного решения, производится проверка обоснованности доводов заявителя.

Врезультате рассмотрения жалобы принимается решение, связанное с полным или частичным удовлетворением требований и восстановлением нарушенных прав и законных интересов, либо разъясняется неправомерность претензий, изложенных в жалобе. Варианты решений при рассмотрении жалобы могут быть следующими: об удовлетворении жалобы; о переадресации жалобы в государственный орган, в компетенцию которого входит решение изложенных в жалобе претензий; об отказе в удовлетворении жалобы

вслучае необоснованных претензий.

Формы ответа на жалобы различны и зависит от формы самой жалобы: письменная, электронная, устная. Письменные и электрон-

1 В случае регистрации жалобы в ДДО МВД России.

2 В случае регистрации жалобы в иных органах внутренних дел.

35

1.4. Административно-юрисдикционные полномочия при осуществлении дисциплинарного производства

Дисциплинарная ответственность представляет собой меру государственного воздействия карательного характера за нарушение дисциплины (трудовой, служебной, учебной и пр.), т. е. за дисциплинарный проступок.

Дисциплина – соблюдение установленных правил поведения, практическое их соблюдение конкретными исполнителями. Роль дисциплины как особо важного фактора и средства решения задач современного реформирования исполнительной власти переоценить невозможно.

Принимая во внимание сложность самого понятия дисциплины, а также учитывая, что в условиях современной сложной общественной структуры выделяются различные ее виды, можно предположить, что какого-либо универсального определения понятия дисциплины нет.

Понятие дисциплинарной ответственности предполагает ее назначение за недобросовестное исполнение соответствующих правил, норм служебного поведения, правил внутреннего распорядка организации и т. д.

Дисциплинарная ответственность характеризуется следующими признаками:

1)ее основанием является дисциплинарный проступок;

2)наличие дисциплинарного взыскания, имеющего характер наказания;

3)наличие компетенции у должностных лиц на основе взаимных обязательств по трудовому договору, в порядке подчиненности,

всилу членства в объединении и т. д.;

4)установленный нормативными актами порядок применения мер дисциплинарной ответственности.

Основная цель дисциплинарной ответственности состоит в установлении и укреплении законности и дисциплины разнообразных видов труда, исполнении сторонами трудовых (служебных) отношений взаимных прав и обязанностей. Цель дисциплинарной ответственности конкретизируется через задачи, решаемые законодательством о труде, о государственной и муниципальной службе путем закрепления прав и обязанностей работодателей и работников, системы поощрений и дисциплинарных проступков.

Структура дисциплинарной ответственности представляет собой совокупность таких элементов, как:

– цели;

37

–основания;

–меры ответственности (дисциплинарные взыскания (наказания);

–субъекты ответственности;

–субъекты юрисдикции (должностные лица, уполномоченные нормами права налагать дисциплинарные наказания);

–процедуры применения наказаний (производство по делам

онарушениях дисциплины).

Цели дисциплинарной ответственности, в отличие от целей уголовной и административной ответственности, в настоящее время не закреплены нормативно. Они не обозначены ни в Трудовом кодексе Российской Федерации, ни в других законах и подзаконных актах, регламентирующих основания и процедуры применения дисциплинарных наказаний. Однако они могут быть логически определены исходя из положений теории права, определяющих общие цели юридической ответственности. Дисциплинарная ответственность, реализуемая в применении дисциплинарных наказаний, имеет целью: предупреждение совершения новых правонарушений как лицом, к которому применено взыскание (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция); наказание виновного

всовершении дисциплинарного проступка; пресечение противоправного поведения (например, при увольнении работника за систематические нарушения дисциплины).

Существует три основания дисциплинарной ответственности:

1)нормативное, под которым понимаются законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие основания и порядок применения дисциплинарной ответственности;

2)фактическое, выражающееся в признаках дисциплинарного проступка;

3)процессуальное – в виде соответствующего правового акта, уполномоченного должностного лица, которым определена мера дисциплинарной ответственности лицу, совершившему правонарушение.

Таким образом, для реализации дисциплинарной ответственности

вреальныхправоотношенияхнеобходимоналичиевсехтрехееоснований. Меры дисциплинарной ответственности выражаются в предусмо-

тренных законом иных правовых актах, дисциплинарных взысканиях. Субъектами дисциплинарной ответственности являются физические лица, виновные в нарушении трудовых, служебных обязанностей. Субъекты юрисдикционных полномочий по применению дисциплинарных мер – это должностные лица или лица, обладающие организационно-распорядительными полномочиями, которые законом и подзаконными нормативными правовыми актами уполномо-

чены налагать дисциплинарные наказания.

38

Производство по дисциплинарным правонарушениям является юрисдикционным видом административного процесса, в рамках которого происходит оценка действий субъекта правонарушения и принятие по нему законного решения о назначении дисциплинарного взыскания либо освобождения от ответственности.

Дисциплинарная ответственность является одним из видов юридической ответственности, вследствие чего ей присущи общие черты (признаки) юридической ответственности:

–она является средством охраны правопорядка, установлена для защиты охраняемых правом общественных отношений;

–всегда персонифицирована и применяется к конкретным субъектам (физическим лицам);

–нормативно определена и состоит в применении, реализации санкций правовых норм;

–является следствием виновного антиобщественного деяния;

–характеризуется принуждением в отношении лица, совершившего дисциплинарный проступок;

–налагается только уполномоченными законом субъектами;

–реализуется в соответствующих процессуальных формах. Можно выделить следующие функции дисциплинарной ответ-

ственности:

1) карательно-штрафная, реализуемая через применение дисциплинарных взысканий за дисциплинарные проступки, причем степень карательного воздействия может быть различной;

2)восстановительно-компенсационная, направленная на восстановление нарушенных норм права и выражающаяся, в частности, в отмене незаконных приказов об отказе в приеме на работу, об увольнении, о непредставлении отпусков и отгулов с одновременным возмещением нанесенного ущерба незаконным приказом;

3)превентивная – стимулирующая к позитивному поведению;

4)воспитательная.

Дисциплинарная ответственность в различных организациях неоднородна. Ее особенности зависят от вида дисциплины, определяемого спецификой предмета регулирования общественных отношений, на защиту которых и направлено соблюдение требований дисциплины. Видовые особенности дисциплинарной ответственности проявляются в определении состава дисциплинарного проступка, в мерах дисциплинарных взысканий, в порядке их наложения и реализации.

Дисциплинарная ответственность является составной частью дисциплинарного принуждения, которое в целом включает в себя следующие меры:

39

1)меры дисциплинарного пресечения (временное отстранение от исполнения должностных обязанностей; отстранение от работы при появлении в состоянии опьянения и т. д.);

2)дисциплинарно-восстановительные меры, или восстановительные санкции (уменьшение очередного отпуска на количество дней прогула);

3)меры дисциплинарного дестимулирования на период времени,

втечение которого это лицо считается подвергнутым дисциплинарной ответственности (отсутствие денежного поощрения на период взыскания);

4)меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания).

Служебная дисциплина сотрудников ОВД имеет свои особенности, отличные от трудовой дисциплины. Она основывается на федеральных законах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел1, Присяге, контракте о службе в ОВД, приказах Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.

Комплексное исследование назначения и характера мер дисциплинарного принуждения позволяет систематизировать их в следующие группы:

– поощрительные (стимулирующие);

– охранительные(устанавливаютдисциплинарнуюответственность);

– процессуальные.

В соответствии со ст. 50 закона «О службе в ОВД»2, на сотрудника ОВД в случае нарушения им служебной дисциплины, а также

виных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:

1)замечание;

2)выговор;

3)строгий выговор;

4)предупреждение о неполном служебном соответствии;

5)перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел;

6)увольнение со службы в органах внутренних дел.

В образовательных организациях высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел на курсантов, слушателей наряду с вышеперечисленными могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:

1) назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения);

1 См. например: О полиции: федер. закон Российской Федерации от 7 февраля

2011 г. № 3-ФЗ.

2 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

40