244

характера, целью которой является содействие в реализации прав и свобод граждан, а также обеспечение правопорядка в государстве.

Правовые основы административно-юрисдикционной деятельности ОВД следует условно классифицировать на три уровня:

Первый уровень – федеральные нормативные правовые и подзаконные акты: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ), Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – закон «О полиции»), Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон «О службе в ОВД»), Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г.

№1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» (далее – Дисциплинарный устав ОВД) и др.

Второй уровень – нормативные правовые акты субъектов РФ:

законы (кодексы) субъектов РФ об административных правонарушениях, законы субъектов РФ о рассмотрении обращений граждан.

Третий уровень – ведомственные нормативные акты МВД России (приказы МВД России): от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию»; от 29 декабря 2012 г. № 1156 «Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства»; от 31 декабря 2012 г.

№1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»; от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации»; от 29 января 2008 г. № 80

«Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции»; от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения»; от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об ад-

11

министративных правонарушениях, о происшествиях»; от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.

Административно-юрисдикционная деятельность ОВД обеспечивает защиту физических и юридических лиц от противоправных посягательств (административных правонарушений) в сфере общественной безопасности в целом, в том числе в сфере безопасности дорожного движения и в других сферах общественных отношений, охрана которых возложена на ОВД.

В свою очередь, административно-юрисдикционное производство, осуществляемое сотрудниками органов внутренних дел, можно определить как урегулированный административно-процессу- альными нормами порядок действий участников административноюрисдикционной деятельности, направленный на разрешение конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Рассматривая три основных вида административно-юрисдик- ционных производств, необходимо уяснить их специфику.

Каждое юрисдикционное производство состоит из определенных процессуальных действий, совершаемых в определенной логической последовательности. Эти действия группируются по определенным стадиям, каждая из которых не может наступить без завершения предыдущей. Каждая стадия административного производства характеризуется временем ее осуществления, набором процессуальных документов, соответствующими должностными лицами, наделенными полномочиями по ее осуществлению. К основным стадиям любого административного производства относятся:

–возбуждение административного дела и его расследование;

–рассмотрение и принятие решения по делу;

–обжалование или опротестование решения;

–исполнение решения.

Указанные стадии присущи в основном всем перечисленным выше видам административно-юрисдикционных производств. Вместе с тем в каждом административном производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.

Возвращаясь к характеристике основных видов администра- тивно-юрисдикционных производств, необходимо отметить, что все они имеют некоторые общие черты: преимущественно внесудебный порядок разрешения административных дел, юридически властное начало, урегулированность (в разной степени) административ- но-процессуальными нормами, возникновение административно-

12

процессуальных отношений, соблюдение нормативно-установлен- ных принципов (законности, компетентности, гуманизма и т. п.).

Исследуя основные виды административно-юрисдикционных производств, необходимо дать их краткую характеристику.

Производство по делам об административных правонарушениях является наиболее распространенным видом административноюрисдикционных производств. Его задачами являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется в КоАП РФ, оно наиболее полно урегулировано нормами административного и административнопроцессуального права. Круг уполномоченных органов и должностных лиц данного производства достаточно широк: это не только многочисленные федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, но и судьи различных судов, мировые судьи, а также коллегиальные органы, создаваемые в субъектах Российской Федерации (административные комиссии). В органах внутренних дел компетенция по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях распределена от сотрудника строевого подразделения до начальника территориального органа МВД России.

Производство по жалобам в органах исполнительной власти на действия и решения их должностных лиц урегулировано федеральным и региональным законодательством.

Правовую базу, регламентирующую данное производство, составляют две группы актов: во-первых, Кодекс административного судопроизводства1 и Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; во-вторых, ведомственные нормативные акты, регулирующие порядок рассмотрения жалоб и предложений граждан, а также рассмотрения жалоб в рамках предоставления органом исполнительной власти той или иной государственной услуги.

Административное производство по жалобам входит в адми- нистративно-юрисдикционную деятельность всех органов власти, хотя в каждом из них производства имеют свою специфику: по предмету обжалования; по органам и должностным лицам, их рассматривающим; по процедурам рассмотрения и разрешения; по ве-

1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

13

домственному правовому регулированию, регламентирующему порядок их рассмотрения, и т. д.

Административная жалоба – это вид обращения граждан и организаций в органы публичной власти по поводу нарушения их прав, установленных законом. Задачами данного производства являются своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного по жалобе решения, а также выявление причин и условий, способствующих нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных органов в духе строгого соблюдения законов и дисциплины.

Спецификой производства является то, что податель жалобы имеет различные варианты обжалования, установленные законом: административный или судебный порядок. При этом, как правило, бремя доказывания правомерности обжалуемых требований или претензий возлагается на субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями, что предполагает изначальную правоту лица, подавшего жалобу.

Дисциплинарное производство в органах публичной власти также относится к административно-юрисдикционным производствам в связи с тем, что основанием его возбуждения является дисциплинарное правонарушение, совершенное государственным или муниципальным служащим. Его целью является привлечение лица, совершившего дисциплинарный проступок, к дисциплинарной ответственности. Правовое регулирование данного производства осуществляется как федеральными законами, так и ведомственными нормативными актами. Оно состоит из стадий, которые, в свою очередь, могут иметь специфические особенности, собственно, как

исамо производство. Эти особенности зависят от вида совершенного дисциплинарного проступка, вида деятельности органа публичной власти, полномочий субъекта дисциплинарной власти по назначению дисциплинарных взысканий и других факторов.

Воснове построения системы органов, осуществляющих адми- нистративно-юрисдикционную деятельность, положен территори- ально-отраслевой принцип. Данный принцип организации системы органов административной юрисдикции позволяет предупреждать

ипресекать административные правонарушения как на соответствующей территории, так и в соответствующих отраслях и сферах общественных отношений.

К территориальным органам административной юрисдикции относится суд (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии органов местного самоуправления. Особенностью отраслевых органов ад-

14

министративной юрисдикции является их взаимосвязь с соответствующими отраслями управления, осуществление юрисдикционных функций на базе специализации в той или иной отрасли или сфере государственного управления.

Отраслевой принцип может сочетаться с территориальным принципом. Отдельные органы межотраслевой компетенции осуществляют административную юрисдикцию сразу в нескольких отраслях и сферах государственного управления. Именно к этой категории административно-юрисдикционных органов и относятся территориальные органы МВД России и, в частности, сотрудники соответствующих подразделений и служб.

15

1.2.Административно-юрисдикционные полномочия при осуществлении производства по делам

об административных правонарушениях

Всоответствии со ст. 2 закона «О полиции» производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний является одним из двенадцати основных направлений деятельности данного правоохранительного органа.

Административные правонарушения совершаются в различных сферах государственного управления, что обусловливает необходимость создания и наделения полномочиями по предупреждению

ипресечению подобных противоправных деяний широкого круга государственных органов и должностных лиц. Законодательство об административных правонарушениях реализуется различными органами и их должностными лицами, причем правонарушение может быть выявлено, пресечено и задокументировано одним органом, передано в установленном порядке на рассмотрение другому, а принятое решение может исполняться третьим органом.

Российское законодательство пока не устанавливает единой системы органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. На сегодняшний день перечень органов исполнительной власти, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями, закреплен в III разделе КоАП РФ.

Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются: судьями (мировыми судьями); комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП); должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их территориальными органами и структурными подразделениями (в т. ч. должностными лицами территориальных органов МВД России); иными государственными органами. На этапе пресечения и документирования административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, в соответствии

сподп. 8 п. 1 ст. 13 закона «О полиции» сотрудники вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства вины лица, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также иные предусмотренные законом меры. Данные полномочия сотрудников ОВД (полиции) закреплены в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ и ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются:

16

мировыми судьями; КДНиЗП; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями, а также иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с региональным законодательством. На этапе пресечения и документирования административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ (в соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ), сотрудники ОВД (полиции) могут составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, только при наличии специальных соглашений между МВД России и региональными органами исполнительной власти1.

Как уже было отмечено ранее, производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое должностными лицами ОВД, делится на четыре последовательно сменяющих друг друга стадии:

1) возбуждения дела об административном правонарушении, проведение административного расследования;

2)рассмотрения дела об административном правонарушении

ипринятия по нему решения;

3)постановления (решения) о назначении административного наказания;

4)исполнения постановления (решения) о назначенном административном наказании.

На первой стадии производства осуществляется первоначальная квалификация административного правонарушения, создаются предпосылки для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по нему решения. По мнению И. А. Зайцева, эта стадия,

«…являясь процессуальной основой производства, представляет собой совокупность связанных между собой первичных админи- стративно-процессуальных действий (этапов), направленных на установление наличия или отсутствия события административного правонарушения, фиксирование обстоятельств, относящихся к этому событию, и первичную оценку имеющихся доказательств»2.

1 О некоторых вопросах, связанных с заключением соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях: указание МВД России от 24 октября 2014 г. № 1/9809.

2 Зайцев И. А. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое участковым уполномоченным полиции: монография / под научн. ред. проф. А. С. Дугенца. М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2011. С. 63.

17

На важность этой стадии обращает внимание М. Я. Масленников. «От полноты, всесторонности и объективности предварительной правовой оценки факта проступка и обстоятельств его совершения зависит правильность юридической квалификации правонарушения, а в конечном итоге – правильность, обоснованность и справедливость решения (постановления) по делу. В своей совокупности эти факторы обеспечивают социальную эффективность законодательства об административных правонарушениях и правовоспитательное значение производства»1.

Статья 28.1 КоАП РФ содержит перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. К ним отнесены:

–непосредственное обнаружение должностными лицами полиции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

–поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

–сообщения и заявления физических и юридических лиц,

атакже сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

–фиксация административного правонарушения специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, а также подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства (далее – ТС) данных о том, что в вышеуказанных случаях ТС находилось во владении или в пользовании другого лица.

Однако полагаем, что непосредственное обнаружение должностным лицом фактических данных о совершенном административном правонарушении является не поводом, а основанием возбуждения дела об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено сотрудниками ОВД, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, только при нали-

1 Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1990. С. 54.

18

чии хотя бы одного из вышеперечисленных поводов, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления:

–протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

–первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренного ст. 27.1 КоАП РФ;

–протокола об административном правонарушении;

–постановления по делу об административном правонарушении без составления протокола об административном правонарушении (в порядке ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ);

–прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

–определения о проведении административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;

–должностным лицом Госавтоинспекции постановления по делу об административном правонарушении без участия правонарушителя (в порядке ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ) в случае фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи правонарушений

всфере безопасности дорожного движения (гл. 12 КоАП РФ), а также правонарушений в области благоустройства территории (предусмотренных законами субъектов РФ), совершенных с использованием ТС либо собственником, владельцем земельного участка или другого объекта недвижимости.

При документировании фактов нарушения правил дорожного движения или правил эксплуатации ТС, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, немедленно составляется протокол осмотра места совершения административного правонарушения. Как следует из содержания ст. 28.1.1. КоАП РФ осмотр места совершения административного правонарушения осуществляется лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи.

Всоответствии со ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Однако существуют исключения. Первое исключение (ст. 28.4 КоАП РФ)

19

касается случаев возбуждения дел об административных правонарушениях прокурором. Второе исключение (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ) наличествует, если сотрудник ОВД выносит постановление по делу об административном правонарушении без составления протокола об административном правонарушении. Такой порядок применяется в случае назначения административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа, если лицо, совершившее правонарушение, не оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание. Третье исключение (ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ) касается преимущественно деятельности Госавтоинспекции при фиксировании административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. В данном случае протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Копии постановления направляются правонарушителю по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения (ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ). При необходимости проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование, которое называют особой формой производства по делам об административных правонарушениях1. При этом протокол об административном правонарушении составляется по окончании такого расследования, т. е. спустя один месяц (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ). Ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ четко определяет перечень правонарушений, по которым может проводиться административное расследование.

1 Зайцев И. А. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое участковым уполномоченным полиции: монография / под научн. ред. проф. А. С. Дугенца. М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2011. С. 70.

20