198

ния Р.В. Волкова, который считает, что срочно требуется принятие отдельного федерального закона «Об охране общественного порядка и общественной безопасности в России»22 и чем раньше это будет сделано, тем лучше.

Для уяснения понятия и сущности общественного порядка важное значение имеет вопрос об его соотношении с другими смежными сферами жизнедеятельности: правопорядком, общественным благоустройством, государственным порядком. Изучение соотношения общественного порядка с указанными сферами жизни способствует более четкому уяснению границ общественных отношений, складывающихся в сфере общественного порядка и сфере общественной безопасности.

Под общественным благоустройством понимаются рациональная планировка и застройка населенных пунктов, общественных мест, их обустройство и поддержание в состоянии, благоприятствующем труду и отдыху людей. Многие вопросы общественного благоустройства, например, целесообразная планировка и оборудование мест массового отдыха граждан и Других мест пребывания людей, расположение в населенных пунктах предприятий торговли и общественного питания, театров, кинотеатров, стадионов и других учреждений, чистота и освещенность дворов и подъездов и др., существенно влияют на состояние общественного порядка и общественной безопасности. Так, чистота и порядок в общественных местах способствуют формированию у людей уважительного отношения к общественной нравственности, уменьшают степень угрозы общественной безопасности, и, наоборот, захламление общественных мест, запущенное состояние садово-паркового хозяйства, антисанитарное состояние общественных мест, плохая освещенность улиц, дворов, подъездов, садов, парков нередко создают благоприятные условия для совершения нарушений общественного порядка, возникновения пожаров, эпидемий и других заразных заболеваний.

Вместе с тем общественный порядок и общественное благоустройство - разные сферы жизни людей. В отличие от общественного порядка сфера благоустройства главным образом включает в себя отношения людей к материальным предметам окружающей среды23.

Понятие государственного порядка в законодательстве употребляется наряду с общественным порядком. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что под государственным порядком понимается более ши-

22Волков Р.В. Общественный порядок в России. Его сущность, элементы, средства обеспечения и регулирования // Актуальные проблемы права в России : сборник научных трудов / под общей ред. д.ю.н. профессора А.Н. Соколова. Калининград, 1999.

С. 79.

23Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2003.

С. 33-34.

11

рокая сфера общественной жизни по сравнению с общественным порядком, понимаемом в узком смысле. Вместе с тем государственный порядок не охватывает сферу общественного порядка целиком. Он так же, как и правопорядок, составляет его сердцевину, определяет сущность и содержание общественного порядка и правопорядка24.

Сфера правопорядка охватывает ту часть общественных отношений, которые урегулированы нормами права. Общественный порядок, рассматриваемый в узком (специальном) смысле, и правопорядок - сферы, которые

взначительной части совпадают. Они совпадают в той части, в которой общественный порядок регулируется нормами права. Что касается отношений сферы общественного порядка, регулируемых нормами морали, нравственности, правилами общежития, то они находятся за пределами сферы правопорядка. Из этого, однако, не следует вывод о том, что сфера правопорядка уже сферы общественного порядка в узком его понимании. Многие правовые отношения не входят в сферу общественного порядка (например; трудовые, гражданско-правовые и иные правоотношения).

Правопорядок составляет сердцевину общественного порядка, поскольку государство при помощи права закрепляет важнейшие отношения

всфере общественного порядка. Эти отношения охраняются государством,

внеобходимых случаях поддерживаются мерами государственного принуждения25.

Проблема поиска путей эффективной реализации функции охраны общественного порядка в российском государстве имеет достаточно давнюю историю и непосредственно связана с вопросами организации власти и управления на местах. Существовавшие в России институты охраны общественного порядка могли бы послужить прообразами и современных муниципальных правоохранительных органов.

На Руси полицейские функции исполнялись органами управления общей компетенции: княжескими дружинами, выборными, посадскими, тысяцкими. В провинциях полицейскую функцию осуществляли назначенные вече посадские и воеводы, а затем, в XV-XVI вв. - наместники и волостители. С начала XVI в. на улицах и площадях Москвы появляются ночная стража, сторожа у решеток и застав, которые следят за порядком, пресекают хождение ночами по городу.

Ксередине XVI в., когда в России утвердилась сословно-предста- вительная монархия и недостатки управления провинциями через наместников и волостителей стали очевидными, Иваном Грозным была проведена реформа местного самоуправления, которая привела к замене в общегосу-

24Там же. С. 34.

25Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2003.

С. 32-33.

12

дарственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями.

На рубеже XVII-XVIII вв. во времена правления Петра I, когда утвердилась чиновничье-дворянская монархия с неограниченной властью самодержца, предпринимаются попытки создания постоянного самостоятельного специализированного органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью - регулярной полиции. Но реформа полиции, как и многие из начатых Петром I преобразований, осталась незавершенной. В целом же по стране полицейские функции продолжали выполнять местные органы управления общей компетенции, деятельность которых во многом утратила признаки самоуправления.

После смерти Петра I поиск форм организации полиции был завершен в общих чертах Екатериной II.

В1782 г. был принят «Устав благочиния». В соответствии с этим документом в городах создавался новый административно-полицейский орган - Управа благочиния, в состав которой входили городничий, подчинявшиеся ему приставы уголовных и гражданских дел, а также избранные от городского общества два заместителя. Город стал делиться на самостоятельные полицейские части, которые объединяли от двухсот до семисот дворов. Во главе части находился назначаемый губернским правлением частный пристав. Ему подчинялись два полицейских сержанта, а в больших городах - полицейские команды. Части, в свою очередь, делились на кварталы по 50-100 дворов. Кварталы возглавляли квартальные надзиратели, которые назначались Управой благочиния и подчинялись частному приставу. В распоряжении квартальных надзирателей находились избираемые на три года из жителей квартала квартальные поручики и ночные сторожа.

Несмотря на все эти реформы, полиция в конце XVIII в. так и не сумела превратиться в единое унифицированное, централизованное государственное учреждение26.

Внастоящее время под охраной общественного порядка понимается осуществление государственными органами во взаимодействии с общественными формированиями различных мер по обеспечению охраны жизни

издоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах, благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов.

Систему мер по охране общественного порядка составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, т.е. принятие компетент-

26 Кондратьев С.М. Традиции охраны общественного порядка в России до 19 века // Вестник Челябинского университета. Сер. 9. Право. 2003. №2. С. 39-41.

13

ными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и общественными формированиями правил этих актов.

Осуществление мер по охране общественного порядка выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности, стихийными бедствиями и др.

Сложный, комплексный характер сферы общественного порядка обусловливает необходимость существования различных способов их охраны. В зависимости от специфики правового регулирования общественных отношений в рассматриваемых сферах и характера мер, посредством которых охраняется общественный порядок и обеспечивается общественная безопасность, различаются следующие способы охраны: админист- ративно-правовой, оперативно-розыскной, уголовно-правовой и граждан- ско-правовой.

Административно-правовая охрана общественного порядка осуществляется посредством применения мер нормотворческого и организационного характера, мер административного воздействия по предупреждению и пресечению правонарушений в указанной сфере и применения к нарушителям административных взысканий.

Оперативно-разыскная охрана общественного порядка осуществляется в соответствии с законодательством с помощью оперативно-розыск- ных мероприятий и средств для предотвращения и раскрытия преступлений, совершаемых в рассматриваемых сферах, а также розыска и задержания лиц, скрывающихся от суда и следствия, преступников.

Уголовно-правовая охрана общественного порядка осуществляется с использованием уголовно-правовых средств, применением наказания к виновным лицам в порядке, установленном уголовным и уголовно-процес- суальным законодательством.

Гражданско-правовая охрана общественного порядка заключается в применении гражданско-правовых средств, направленных на охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций от правонарушений, связанных с причинением морального или материального ущерба27.

27 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред.

14

Подводя итоги, отметим, что наличие разных способов охраны общественного порядка обусловливает существование ряда организационноправовых видов (направлений) деятельности, осуществляемых государственными органами во взаимодействии с общественными формированиями в этой сфере. Они имеют специфическое назначение и особенности. К основным общепризнанным направлениям деятельности органов внутренних дел относятся: административная, оперативно-розыскная, уголовно-про- цессуальная деятельность, а также уголовно-исполнительная деятельность.

А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2003.

С. 34-36.

15

2. Об основных подходах к совершенствованию управления подразделениями органов внутренних дел в обеспечении общественного порядка на улицах и в других общественных местах

Успешное решение задач социально-экономического развития общества справедливо связывается с дальнейшим совершенствованием демократии, повышением социальной активности граждан, последовательным расширением и реальным обеспечением их прав и свобод, преодолением любых отступлений от требований закона и морали, строжайшим соблюдением законности и правопорядка во всех сферах социальной жизни. В этой связи важное значение приобретает необходимость обеспечения надлежащего общественного порядка, создающего оптимальное условие для нормального труда и отдыха людей, максимально полного проявления их творческих сил и возможностей.

Как известно, общественный порядок является одним из важнейших объектов государственного управления в области внутренних дел. Поэтому прежде чем вести речь о повышении управленческой роли ОВД в рамках деятельности по охране общественного порядка, полагаем необходимым уяснить специфику общественных отношений, объединенных данным понятием, выражающих его сущность и содержание.

В литературе, посвященной исследованию общественного порядка, последний традиционно рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле общественный порядок выражает состояние упорядоченности всех существующих в обществе социальных отношений и, тем самым, отождествляется с общественным и государственным устройством.

Понятие «общественный порядок», употребляемое в качестве более узкой категории, охватывает далеко не всю систему складывающихся в обществе отношений, а лишь ту их часть, которая по своему содержанию обладает более конкретными признаками.

Однако, несмотря на всеобщее признание права, на существование и использование в понятийном аппарате упомянутой социально-правовой категории, в литературе не прекращается дискуссия об объеме и содержании охватываемых ею общественных отношений, представляемая различными точками зрения юристов на данную проблему.

Существующие в этом вопросе теоретические разногласия сводятся преимущественно к различиям во мнениях по соотношению общественного порядка с другими смежными категориями (правопорядком, общественной безопасностью, общественным благоустройством, трудовым распорядком, дисциплиной труда и т.п.)28.

28 Соотношение общественного порядка с названными категориями подробно рассмотрено в литературе. См.; например: Указ. раб. С. 149-153; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 19.

16

Кроме того, среди исследователей отсутствует единство во взглядах на критерии выделения общественного порядка из общей совокупности всех социальных взаимосвязей. Таковыми, в частности, признаются «общественные места» , «содержание конкретных общественных отношений независимо от места их образования»30, а также группа признаков, а именно – «место возникновения общественных отношений, их сущность и основные цели их нормативного регулирования»31.

Подобное положение в теории не может не сказываться на результатах нормотворческой и правоприменительной деятельности. Законодатель, устанавливая для государственных органов задачи и функции по обеспечению32 общественного порядка, наделяя их определенными правами и обязанностями, четко не выделил круг отношений, охватываемых рассматриваемым понятием, предоставив в то же время местным органам власти устанавливать административную ответственность по вопросам нарушения общественного порядка, если они не урегулированы Российским законом33.

В этой связи правоприменители (в том числе органы внутренних дел34), действующие в данной сфере, не редко испытывают затруднения в оценке своих полномочий по предъявлению конкретным участникам регулируемых общественных отношений обязательных для исполнения распоряжений и требований, а также в выборе форм, методов и средств воздействия на них. Кроме того, на практике возникают проблемы по поводу правовой защищенности самих субъектов охраны общественного порядка, так как в нормах, содержащих правовые гарантии деятельности ряда таких субъектов, участие именно в охране общественного порядка является обязательным условием их реализации, выступая в качестве правовой гипотезы35.

С учетом сказанного, полагаем, имеется необходимость уточнения перечня и содержания элементов, составляющих в своем единстве исследуемую категорию.

Выделяя из всего многообразия социальных отношений отношения общественного порядка, некоторые ученые, как было показано выше, в качестве основного либо дополнительного критерия такой дифференциации

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 40.

30Серегин А.В. Указ. раб. С. 13.

31Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981. С. 12.

32В законодательстве встречаются и иные формулировки такой деятельности, а именно: поддержание, охрана общественного порядка и др.

33См. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ст. ст. 5 и 6.

34Далее по тексту – ОВД, если иное не будет специально оговорено.

35См.: ст. 165 КоАП РСФСР. На данное обстоятельство неоднократно обращалось внимание в материалах Пленума Верховного Суда.

17

избирают общественные места. И их выбор, как представляется, не является беспочвенным. Действительно, связь между общественным порядком и общественными местами существует довольно устойчивая. Однако, допустимо признать, что в «общественных местах могут складываться отношения, которые по своему характеру и содержанию никак нельзя отнести к сфере общественного порядка»36. Кроме того, некоторые авторы вполне обоснованно включают в сферу общественного порядка «общественные отношения, возникающие и развивающиеся вне общественных мест»37, признавая тем самым недостаточность избранного критерия. Справедливым является также вывод о том, что одни и те же действия людей, совершаемые в общественном месте, в определенных случаях подлежат рассмотрению в качестве противоправного поведения, в других же – закон будет к ним индифферентен, связывая наступлением правовых последствий с наличием иных объективных признаков38.

В этой связи представляется, что в качестве основания разграничения общественного порядка от иных социальных отношений наибольшее значение будут иметь не внешние обстоятельства в виде, например, места их возникновения, а внутренне присущее данным отношениям свойство, составляющее в совокупности с другими обязательными характеристиками некоторую качественную определенность.

Подобным свойством на наш взгляд, можно считать не место возникновения отношений, а их публичность – предполагаемую адекватную оценку индивидами содержания складывающихся в обществе конкретных отношений (поведения иных людей) и определение ими в этой связи своего социально-правового положения.

Такой подход соответствует существующей законодательной и правоприменительной практике. Например, нецензурная брань, допущенная в одном и том же месте при определенных обстоятельствах будет квалифицироваться как административный проступок (мелкое хулиганство) либо как преступление (хулиганство, оскорбление и т.п.), либо вообще не получит правовой оценки.

Кроме того, содержание признака публичного поведения (отношений), как свидетельствуют проведенные исследования, правоприменителями, поддерживающими в большинстве высказанную нами позицию, вос-

36Серегин А.В. Указ. раб. С. 12.

37Еропкин М.И. Указ. раб. С. 11.

38В данном случае подразумевается такое асоциальное поведение людей, которое осуществляясь в общественных местах, носит латентный характер, оставаясь неизвестным для других индивидов, либо воспринимается ими как допустимое в правовом отношении поступке.

18

принимается более однозначно, чем определение «общественности» места39.

По нашему мнению, правомерно будет рассмотреть общественный порядок, кроме двух традиционно обозначенных, еще на одном уровне, который условно можно назвать «специальным».

Следует отметить, что такие попытки в юридической литературе уже встречались. Однако они либо делались в отрыве от общего системного анализа исследуемого явления40, либо, являясь критикой по отношению к взглядам на общественный порядок в узком смысле, подменяли собой последний, не допуская одновременного сосуществования предлагаемого и отвергаемого вариантов41.

Мы же, основываясь на системном подходе, признавая необходимость и объективную детерминированность наличия общественного порядка в широком и узком смыслах слова, имеем целью обосновать научную и практическую целесообразность рассмотрения общественного порядка в специальном смысле, как объекта государственно-правовой охраны. Началом подобного анализа будет служить характеристика нормативной основы исследуемого явления. Определить для него (общественного порядка в специальном смысле) нормативную основу – значит установить, какие из регулируемых социальными нормами в сфере общественного порядка общественные отношения могут и должны охраняться от нарушений государством, а также некоторыми уполномоченными на то общественными организациями, а какие такой охране не подлежат. В сфере общественного порядка действуют различные виды социальных норм. Однако, если неправовые социальные нормы (морали, обычаев, общественных организаций и пр.), являясь продуктом общественной самодеятельности, выражают волю определенных слоев, коллективов и групп населения, то нормы права представляют продукт государственной деятельности. В силу этого правовые нормы имеют государственную обязательность. Характер обязательности социальных норм, в свою очередь, определяет и средства их охраны.

Мы поддерживаем точку зрения авторов, считающих, что государственную охрану правовых норм распространять на неправовые нормы нельзя42. Подобное резюме обусловлено различием их структурной формы, степени категоричности предписаний, методов воздействия на волю и сознание людей.

39На вопрос о содержании признака «Общественное место» одинаковые ответы получены от 57% респондентов. В тоже время признак «публичность» одинаково оценили

82% опрошенных.

40См.: Соловей Ю.П. Указ. раб.

41См.: Баланик Б.Г. Общественный порядок как категория советского законодательства // Советское государство и право. 1987. № 11. С. 76.

42См.: Баланик Б.Г. Указ. раб. С. 76.

19

В рамках рассматриваемой охранительной деятельности важно определиться с пределами возможного и необходимого вмешательства правоприменителей в существующие общественные отношения в жизни индивидов и коллективов граждан в сфере общественного порядка.

Думается, что границы эти обусловлены предоставленными конкретным субъектам правовой охраны полномочиями, гарантирующими правомерность и определяющими условия функциональной необходимости осуществления подобных действий.

То есть установление ограничений, пределов государственного регулирования отношений общественного порядка тем или иным субъектом правоохранительной деятельности связано с решением вопроса о том, уполномочен ли он осуществлять такое вмешательство и, если – да, то в какой форме и степени.

Следовательно, можно резюмировать, что субъекты правовой охраны в сфере общественного порядка (как в прочем и в любой другой сфере должны действовать «строго в рамках своей компетенции, не присваивая себе полномочия, которыми они не наделены»43. Строгая правовая регламентация такой деятельности призвана обеспечить законность и обоснованность применения государственного принуждения к участникам отношений и, одновременно, не допустить ущемления прав и законных интересов граждан.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, круг государственных органов, применяющих административно-правовые нормы, весьма широк. «Это – многочисленные органы государственного управления, а также в определенных законом случаях органы государственной власти, суд, прокуратура. Многосубъектность – одна из особенностей применения норм административного права»44, в том числе в сфере общественного порядка.

Наибольший же интерес в обозначенном аспекте для нас представляет деятельность органов внутренних дел (полиции), которые, являясь субъектами охраны отношений в рассматриваемой сфере, наделены достаточно обширными по объему и содержанию полномочиями.

Распоряжение либо требование работника полиции, направленные на предупреждение или пресечение правонарушений, могут быть обращены как к правонарушителю, так и к законопослушному гражданину. Важным, на наш взгляд, здесь является то, что такое решение не зависит от согласия другой стороны – субъект правовой охраны действует непосредственно по велению закона.

43 См.: Алексеев А.И. Правовые основы профилактики преступлений органами внут-

ренних дел. М., 1980. С. 25.

44 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

С. 63.

20