198

УДК 34 С 33.1 ББК 67.99(2) 116.1

Б 44

Рецензенты:

В.А. Андрухов, старший преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России; А.С. Жуков, начальник ООД УУП и ПДН УООП и ВОИВ и МС

УМВД России по Орловской области

Беляева О.В.

Б 44 Деятельность органов внутренних дел по профилактике правонарушений, использование средств технического контроля за состоянием правопорядка и обеспечения общественной безопасности в местах массового пребывания граждан : методические рекомендации / О.В. Беляева, М.В. Сидорова. – Орѐл: ОрЮИ МВД России имени В.В. Лукьянова, 2013. – 47 с.

Работа посвящена исследованию теоретических и правовых аспектов организации и деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений, а также особенностям использования средств технического контроля за состоянием правопорядка и обеспечения общественной безопасности в местах пребывания граждан.

Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД «26» июня 2013 года (протокол № 12).

УДК 34 С 33.1 ББК 67.99 (2) 116.1

© ОрЮИ МВД России имени В.В. Лукьянова, 2013

2

Введение

Подразделения обеспечения общественного порядка являются одним из структурных звеньев полиции Российской Федерации. Они осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают общественную безопасность и ведут борьбу с правонарушениями и преступлениями. Особенность их в том, что они наделены многочисленными задачами и функциями, отличающимися от других служб полиции. Это одна из основных служб полиции, осуществляющая службу по обеспечению общественного порядка на улицах в иных общественных местах на всей территории Российской Федерации. Именно этим предопределяется ее особый правовой статус и роль в решении задач по обеспечению общественного порядка и борьбе с правонарушениями как территориальными, так и органами внутренних дел на объектах транспорта.

Аппарат ООП является отраслевой службой полиции. Главная еѐ особенность, состоит в том, что в отличие от других служб полиции, реализующих ограниченный круг специальных функций, служба ООП в известной мере принимает участие в решении практически всех задач полиции.

Анализ практической деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, а также правовых актов и специальной литературы свидетельствуют о том, что первостепенная роль в предупреждении и пресечении административных правонарушений в сфере общественного порядка принадлежит городским и районным органам внутренних дел, которые, выполняя основной объем правоохранительных функций милиции на обслуживаемой территории, в повседневной деятельности тесно связаны с населением, государственными и негосударственными организациями и общественными объединениями. От результатов работы именно этого звена правоохранительной системы в решающей степени зависит эффективность противодействия преступности, административных правонарушений, которые по своим масштабам стали реальной угрозой государству и обществу.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел решают возложенные на них задачи как в обычных, так и в особых условиях. Особые условия охраны общественного порядка и безопасности представляют собой возникающую при определенных обстоятельствах повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материальных и культурных ценностей обстановку, которая требует от органов внутренних дел принятия специальных мер правового и организационного характера. Указанные обстоятельства детерминируются возникновением различных чрезвычайных ситуаций. В условиях мирного времени к ним относятся: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, техноген-

3

ные и экологические катастрофы, социальные конфликты, а также проведение крупных массовых мероприятий1.

Значительный вклад в рассмотрение вопросов правовой природы правонарушений, факторов, способствующих их совершению, способов предупреждения и пресечения и повышения эффективности борьбы с ними внесли такие известные ученые, как А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, Е.С. Жигарев, Е.Ю. Зинченко, В.Н. Кудрявцев, А.Г. Лекарь, В.П. Лобзяков, Г.М. Миньковский, Л.Я. Околович, А.Б. Сахаров и др.

Проблемам обеспечения законности в административной деятельности государственных органов, в том числе и органов внутренних дел, посвящены работы ученых-административистов: Д.Н. Бахраха, В.Н. Бутылина, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Ф.С. Розаренова, М.Ф. Савелия, М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова и др.

В то же время комплексно деятельность органов внутренних дел по предупреждению и пресечению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок в особых условиях, до настоящего времени широко не исследовалась.

1 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2003.

С. 286.

4

1.Сущность и правовые основы охраны общественного порядка

ибезопасности

Понятие общественного порядка является одним из самых распространенных и часто употребляемых в специальной юридической литературе.

Внаучной и учебной литературе понятие «общественный порядок» употребляется в широком и узком смыслах. К.С. Вельский отмечает: «Если говорить об общественном порядке, то распространение получил взгляд, согласно которому различают общественный порядок как политикоправовую категорию, т.е. в широком смысле, и общественный порядок как полицейскую категорию, т.е. в узком смысле. Такое деление вполне оправданно и существует давно»2. В литературе отмечается также, что понимание общественного порядка в узком смысле носит прикладной характер и служит целям определения задач и компетенции правоохранительных органов государства3.

Общественный порядок в широком смысле - это система упорядоченных общественных отношений, складывающихся под воздействием социальных норм. При таком понимании общественный порядок в широком смысле включает и правопорядок, и общественный порядок в узком смысле.

Анализ имеющихся точек зрения на понятие «общественный порядок», позволяет сделать вывод о том, что в различные периоды времени, определение понятия «общественный порядок», имеющиеся в научной юридической литературе, страдают рядом недостатков, главным из которых является то, что в данное понятие вкладывался чрезмерно обширный круг общественных отношений4.

Так, в середине XX века под общественным порядком понималась совокупность установленных в обществе общественных отношений, охраняемых и регулируемых законами и правилами социалистического общежития, обеспечивающих укрепление и развитие... государственного и общественного строя, неприкосновенность личности, сохранность государственного, общественного и личного имущества5.

Вконце XX века, многие исследователи (Н.А. Бондаренко, В.Т. Дзюба6, А.Ф. Матюнин7) стали рассматривать общественный порядок, как от-

2Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 85.

3Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под ред. B.C. Нерсесянца. М., 2001. С. 475.

4Административное право и административная деятельность органов внутренних дел : учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 1990. С. 63.

5Кузнецов А.В. Хулиганство и борьба с ним. М., 1962. С.18.

6Бондаренко Н.А., Дзюба В.Т. Квалификация преступлений против общественного порядка и общественной безопасности. Киев, 1990. С.4-5.

5

вечающую потребностям и интересам всего общества систему общественных отношений, регулируемых действующими социальными нормами, сложившуюся в целях обеспечения неприкосновенности граждан, защиты их прав, охраны народного достояния, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания необходимых условий для общения людей в процессе удовлетворения различных жизненных потребностей, для нормальной деятельности государственных и общественных организаций8.

В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства9.

По поводу понятия общественного порядка в узком смысле существуют разные взгляды, что связано с различием в подходах к выбору критериев, позволяющих выделить общественные отношения, образующие в своей совокупности общественный порядок в узком смысле, а также трудностью такого отграничения.

А.Б. Агапов под общественным порядком понимает «урегулированные правом правила поведения граждан в их общении с другими физическими лицами»10. М.И. Еропкин определяет общественный порядок как «обусловленную интересами всего советского народа и задачами коммунистического строительства, регулируемую нормами права, морали, правилами социалистического общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций»11.

Как видно из приведенных определений, одним из критериев отнесения тех или иных общественных отношений к категории «общественный порядок» выступает место, где эти отношения складываются (общественные места). Такой подход получил развитие в ряде работ12.

7Матюнин А.Ф. Криминологический анализ и предупреждение хулиганства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С.4.

8Шинкарук В.М. Ответственность за хулиганство в российском уголовном праве : дис.

... канд. юрид. наук. Волгоград : Волгоградская академия МВД России, 2000. С. 8.

9Волков Р.В. Общественный порядок в России. Его сущность, элементы, средства обеспечения и регулирования // Актуальные проблемы права в России : сборник научных трудов / под общей ред. д.ю.н. профессора А.Н. Соколова. Калининград, 1999.

С. 69.

10Агапов А.Б. Административная ответственность : учебник. М. : Статут, 2005. С. 207.

11Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С.11.

12См., напр.: Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. С. 137; Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону РФ

«О милиции». М., 2000. С. 22; и др.

6

А.В. Серегин, напротив, считает, что отношения общественного порядка не могут быть отграничены от других только по месту их возникновения и развития, а при таком выделении необходимо, прежде всего, учитывать их содержание «независимо от места... образования».

К отношениям, образующим общественный порядок, А.В. Серегин относит:

1)отношения, обеспечивающие состояние общественного спокойствия, согласованности и ритмичности наиболее значимых процессов и явлений, жизни и деятельности больших коллективов людей;

2)отношения, способствующие поддержанию личного спокойствия граждан и сложившегося распорядка их жизни;

3)отношения, обеспечивающие соблюдение требований общественной нравственности и человеческого достоинства13.

И.И. Веремеенко в качестве критериев определения общественных отношений, являющихся содержанием общественного порядка, использует место возникновения и развития этих общественных отношений (общественное), их сущность (обеспечение личной и общественной безопасности)

ицели их нормативного регулирования (безопасность людей, согласованность и ритмичность общественной жизни, интересы людей в общении друг с другом)14.

При видимых различиях авторы вышеприведенных определений сошлись во мнении, что регулирование отношений, составляющих содержание общественного порядка, направлено на обеспечение общественного спокойствия, защиту жизни и здоровья, уважение чести и достоинства людей. Сглаживает видимые различия, по нашему мнению, расплывчатость формулировок. Так, состояние «общественного и личного спокойствия граждан» обеспечивается в том числе охраной их жизни, здоровья, чести, нормальной работой предприятий, учреждений и организаций, соблюдением сложившихся правил общения людей друг с другом15.

На наш взгляд, определение А.В. Севрюгина чрезмерно размыто. Отнесение же М.И. Еропкиным к сфере общественного порядка отношений, возникающих «главным образом» в общественных местах, ведет к неоправданному расширению их круга, так как в общественных местах могут возникать и частноправовые, и трудовые, и другие отношения. Достойно критики и определение А.Б. Агапова. Сказанное подтверждает, что катего-

13Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С.13.

14Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. № 3. С. 26-27.

15Чижков П.Л. Общественный порядок и общественная безопасность как объекты посягательства административных правонарушений, связанных с нарушением правил оборота оружия // Закон и право. 2006. № 8. С. 43-44.

7

рия «общественный порядок» нуждается в дальнейшей разработке и исследовании.

Акцент на сознательность и добровольность как важнейший элемент соблюдения правил поведения, закрепленных нормами права и морали, общественного порядка, делает также И.Н. Даньшин16, который предложил общеюридическое определение общественного порядка, как порядка волевых общественных отношений, складывающихся в процессе добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения и тем самым обеспечивающих совместную жизнь людей.

Таким образом, можно сделать вывод, что общественный порядок, по мнению ученых, - это порядок, существующий в данном обществе, вся система определяющих его общественных отношений, включающий в себя интересы личности, общественное спокойствие, общественную безопасность, здоровье населения и общественную нравственность, а также другие социальные блага. Кроме того, общественный порядок является системой традиционных отношений, сложившихся в процессе общественного развития и отражающих культурные, национальные особенности взаимоотношений между людьми, обеспечивающие их нормальное существование17.

Исходя из изложенного, нам представляется наиболее предпочтительной позиция, согласно которой общественный порядок представляет собой урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности, обеспечивающие общественное спокойствие, соблюдение общепринятых норм поведения, норм общественной нравственности, защиту чести и достоинства граждан.

Общественный порядок характеризуется материальным, волевым и правовым содержанием (элементами)18.

Материальное содержание. Под этим видом содержания общественного порядка понимаются реально существующие общественные отношения. Материальной основой общественного порядка являются: экономический строй общества; политический строй государственной власти; вид демократии; система общественных отношений и потребность в их упорядочении; реальные потребности и интересы членов общества.

Волевое содержание. Общественный порядок имеет волевое содержание. Поведение участников общественных отношений - волевое. При этом воля выступает в виде психической реакции человека (воля индиви-

16Даньшин И.Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. М., 1973. С. 68.

17Власова С.А. Особенности нормативного определения понятия «общественный порядок» в России // Российский следователь. 2005. № 3. С. 5-6.

18Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Саратов : Изд. Саратовского ун-та, 1977. С. 215-235.

8

дуума) и общественной воли (воли социальных групп, классов, государства).

Правовое содержание. Установленные государством правовые нормы определяют должное поведение людей в сфере общественного порядка. Правомерное поведение субъектов общественного порядка, реализация норм права в отношениях, складывающихся в сфере общественного порядка, и составляют его юридическое содержание19.

С учетом целей правового регулирования отношений в сфере общественного порядка правовые нормы могут быть сведены в следующие группы: нормы, определяющие правовой статус граждан в рассматриваемой сфере; нормы, определяющие компетенцию государственных органов и их должностных лиц в сфере общественного порядка; нормы, регулирующие деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка.

Нормы, определяющие правовой статус граждан в сфере общественного порядка составляют наиболее многочисленную группу. Они устанавливают права, обязанности и ответственность граждан в данной сфере.

Права граждан в сфере общественного порядка не могут рассматриваться вне их связи с обязанностями в данной сфере. Единство прав и обязанностей в цивилизованном обществе основывается на сочетании интересов общества и личности. Известно, что жить в обществе и быть свободным от общества нельзя. Граждане обязаны соблюдать установленный нормами права и иными социальными нормами общественный порядок, правила поведения в общественных местах.

Важную регулирующую функцию выполняют нормы права, устанавливающие гарантии прав граждан в сфере общественного порядка. К числу таких норм относятся нормы, закрепляющие принцип законности в деятельности органов и должностных лиц вообще и в применении мер воздействия за нарушение общественного порядка в частности; нормы, предоставляющие право на обжалование действий органов и должностных лиц; нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц за незаконные действия, и др.

Нормы, определяющие компетенцию государственных органов и их должностных лиц в сфере общественного порядка. Эту группу составляют нормы, которые устанавливают задачи, функции, обязанности, права и ответственность органов и должностных лиц по охране общественного порядка, определяют формы и методы их деятельности. Совершенствование компетенции органов и должностных лиц, точное и четкое определение задач, обязанностей и прав, а также ответственности каждого органа (должностного лица) в сфере общественного порядка способствуют даль-

19 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2003.

С. 26-28.

9

нейшему укреплению законности, улучшению работы органов, охраняющих общественный порядок20.

Нормы, регулирующие деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, содержатся в законодательных и иных актах, устанавливающих основные обязанности и права общественных формирований. Задачи и функции, порядок образования и организации работы, обязанности и права, формы и методы работы, организация взаимодействия общественных формирований с государственными органами и др. определяются положениями о соответствующих общественных формированиях21.

Между общественным порядком и общественной безопасностью существует глубокая взаимосвязь. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Так, обеспечение должного общественного порядка при проведении каких-либо массовых мероприятий (спортивных игр, народных гуляний, митингов, демонстраций, шествий и т.п.) одновременно является и обеспечением общественной безопасности, поскольку служит целям предотвращения наступления опасности для жизни и здоровья людей или их имущества. Вместе с тем соблюдение правил и требований общественной безопасности (скажем, правил дорожного движения, правил пользования спортивными сооружениями во время проведения соревнований и т.п.) является важным условием поддержания надлежащего общественного порядка.

Однако, несмотря на тесную взаимосвязь, рассматриваемые сферы не тождественны. Они объединяют различные группы общественных отношений, регулируемые нормами и правилами. В связи с этим законодательство об административных правонарушениях устанавливает дифференцированную ответственность за правонарушения в сфере общественного порядка и в сфере общественной безопасности.

Определение понятия общественного порядка имеет практическое значение в работе органов прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, может служить эффективным средством предупреждения и пресечения конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере. Обострение криминогенной обстановки, терроризм и техногенные аварии и многие другие причины говорят о том, что нужно по-новому взглянуть на проблемы, связанные с охраной общественного порядка в России. Можно согласиться с точкой зре-

20 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А.П. Коренева. М. : Московская академия МВД России, Изд-во «Щит и меч», 2009.

С. 28-31.

21 См., напр.: Временное положение о Московской городской народной дружине // Вестник Мэрии Москвы. 1994. №11.

10