142

ББК 67.400.31 А 43

Авторский коллектив: О.А. Герасимова, начальник кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России; Л.В. Иванова, начальник Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России, канд. юрид. наук; Е.В. Заверткина, заместитель начальника Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России – начальник организационно-методического отделения; С.В. Михайленко, научный сотрудник организационно-методического отделения Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России; В.А. Лянной, профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России, канд. юрид. наук.

Рецензенты: А.Н. Сандугей, заместитель начальника НИЦ № 4 - начальник отдела № 1 ФГКУ «ВНИИ МВД России» канд. юрид. наук, доцент;

А.Н. Кокорев, заместитель начальника факультета переподготовки и повышения квалификации по учебной и научной работе Московского университета МВД России канд. юрид. наук, доцент.

ISBN 978-5-9552-0630-1

А 43 Актуальные проблемы миграции: аналитический обзор [Текст] / О.А. Герасимова, Л.В. Иванова, Е.В. Заверткина [и др.]. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2014. - 26 с.

Ваналитическом обзоре представлены результаты исследования, касающиеся актуальных проблем миграции в Российской Федерации.

Врамках работы рассматривается статистические данные, характеристика миграционного законодательства и перспективы совершенствования нормативных правовых актов в области миграции, а также проблемные вопросы, выявленные в ходе анкетирования слушателей Центра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции.

Работа предназначена для специалистов, занимающихся вопросами миграции, сотрудников органов внутренних дел различных категорий, образовательных организаций.

2

ВВЕДЕНИЕ

К настоящему времени Россия является страной назначения для многих мигрантов1. Наиболее масштабные миграционные потоки направлены в страну из государств–участников СНГ. Большинство миграционных потоков обусловлены социально–экономической ситуацией в странах Содружества Независимых Государств. Возросшая дифференциация уровня экономического развития и уровня жизни между странами, отдельными регионами внутри государства, неравные возможности в обеспечении эффективной занятости являются основными причинами внутренней и внешней миграции в нашей стране.

Современные угрозы в миграционной сфере создают новые проблемы для всей системы управления миграцией. Для ее эффективного функционирования необходимо создание и реализация действенных правовых механизмов.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на заседании расширенной коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации отметил: «Серьёзные риски связаны с неконтролируемыми миграционными потоками. Анализ данных за прошлый год показывает, что на 10 процентов выросло количество преступлений, совершённых иностранными гражданами, прежде всего, конечно, гражданами СНГ. Очевидно, что помимо уже принятых решений, призванных навести порядок в миграционной сфере, а я хочу подчеркнуть, что это не какая-то кампанейщина – это наша серьёзная работа, нацеленная на оздоровление ситуации в этой области, так вот, нужно продумать дополнительный комплекс мер для эффективной профилактики подобных преступлений, использовать совместные наработки, оперативную информацию и помощь наших коллег из стран Содружества.

Такой же подход надо применять и в противодействии нелегальной миграции, налаживать более тесную координацию с органами безопасности, миграционной службой, службой судебных приставов, в первую очередь – для выявления и пресечения структур, организующих незаконную миграцию, особое внимание уделить приграничным территориям»2.

Выполняя в том числе и указанные задачи, с целью обеспечения качественного учебного процесса, проведения востребованных практикой научных исследований, профессорско-преподавательский состав и научные сотрудники Центра подготовки сотрудников полиции по охране обще-

1Россия занимает 2 место в мире по количеству мигрантов. К таким выводам пришел отдел народонаселения департамента ООН по экономическим и социальным вопросам. По данным международной организации в России проживает 11 млн мигрантов.

2[Электронный ресурс] // сайт: www.kremlin.ru (дата обращения:)

3

ственного порядка и службы миграции ВИПК МВД России более 8 лет проводят анкетирование слушателей (сотрудников полиции и сотрудников ОВД, прикомандированных к ФМС России) по миграционной проблематике.

В данном аналитическом обзоре содержатся статистические данные по основным направлениям реализации миграционного законодательства, краткая характеристика системы миграционного законодательства Российской Федерации, перспективы развития нормотворческой деятельности в сфере миграции. Особое внимание в работе уделено анализу результатов анкетирования.

Авторы обзора ставили перед собой цель проанализировать миграционную ситуацию, в том числе с учетом мнения респондентов, пробелы в законодательстве, выявить связь между недостатками правообеспечения, правоприменительной практики и реальным положением дел в сфере миграции.

Помимо этого авторы, в том числе и на основе проведения анкетирования слушателей, осуществляют работу по формированию тематики научных исследований на последующие годы.

МИГРАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ ЗА 2013 г.

ПО ОСНОВНЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ)

По данным Росстата, численность постоянного населения Российской Федерации на 1 декабря 2013 г. составила 143,6 млн. человек (рост на 294,5 тыс. человек). Увеличение численности сложилось за счет естественного и миграционного приростов1. По данным, имеющимся в Центральном банке данных по учету иностранных граждан ГИСМУ ФМС России, за 2013 г. на территорию Российской Федерации въехало свыше 17,5 млн. иностранных граждан, что на 11,5 % больше, чем в 2012 году. Лидером среди регионов Российской Федерации по количеству въехавших иностранных граждан является Московская область – около 3,4 млн. человек.

Около 72,8 % иностранных граждан, въехавших в 2013 году на территорию Российской Федерации, составляют граждане государств – участников СНГ. В первую десятку лидеров по количеству въехавших помимо государств СНГ вошли такие страны как Китай (3,8% от общего количества въехавших) и Германия (2,8%).

1 В разделе приводятся статистические данные из доклада «Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2013 г. по основным направлениям», подготовленного ФМС России.

4

Диаграмма 1

Въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию по странам гражданства по данным АС ЦБДУИГ в 2013 году

По состоянию на 1 января 2014 года на территории Российской Федерации находилось 10 414 205 иностранных граждан и лиц без гражданства.

За 2013 г. на миграционный учет поставлено свыше 11,9 млн. ино-

странных граждан (+10,8%; 2012 г. - 10,7 млн.).

Фактически выдано 1,27 млн. разрешений на работу (-4,9%; 2012 г. - 1,34 млн.), в том числе иностранным гражданам, прибывшим в визовом порядке - 193 478 разрешений на работу, а иностранным гражданам, прибывшим в безвизовом порядке - 1 080 506 таких разрешений.

Согласно полученным уведомлениям, наибольшая часть иностранных работников занята в строительной отрасли (34,3%).

Диаграмма 2

Распределение иностранных работников по сферам деятельности (на основе поступивших уведомлений от работодателей)

5

На тройку лидеров по оформленным разрешениям на работу (Узбекистан, Таджикистан и Украина) в сумме приходится свыше 70% от общего числа названных разрешений.

В2013 году количество выданных патентов выросло на 15,9% по отношению к 2012 году (1,2 млн. патентов) и составило 1,4 млн. документов.

В2013 году зафиксирован двукратный рост количества направленных в органы внутренних дел материалов по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 322.1 УК РФ - 2 375 (+130,1%; 1 032), возбуждено 809 (+99,8%) уголовных дел, привлечено к уголовной ответст-

венности 160 (+16,8%) лиц.

Указанный рост обусловлен изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации по усилению ответственности за незаконную миграцию в 2012 году. Так, были введены поправки в Уголовный кодекс, устанавливающие ответственность за нахождение на территории России иностранцев, въезд которым запрещен. Кроме того, увеличены размер и сроки наказания за организацию незаконной миграции, предусмотренную статьей 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Указанное деяние отнесено к преступлениям средней тяжести, а при наличии квалифицирующих признаков - к тяжким.

Ворганы внутренних дел направлено 3 828 (-6,0%; 4 073) материалов

по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 327 УК РФ, возбуждено 1 551 (-5,3%) уголовное дело, привлечено к уголовной ответственности 880 (+63,0%) лиц.

За пределы Российской Федерации в административном порядке выдворено 80 893 мигранта (АШТГ - 34 173; +136,7%), в том числе в форме самостоятельного контролируемого выезда - 53 591 человек или 66,2% (рост в 2,7 раза), в форме принудительного перемещения через границу - 27 302 человека (+89,6%). Территориальными органами ФМС России вынесено 1 775 решений о депортации иностранных граждан и лиц без граж-

данства (+41,1%).

Вцелях противодействия незаконной миграции ФМС России во взаимодействии с МВД России, ФСБ России, заинтересованными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями организовано проведение совместных комплексных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций («Нелегальный мигрант», «Нелегал», «Лес», «Маршрутка», «Регион-Магистраль», «Рынок», «Лизинг», «Жилой сектор»).

Впериод проведения совместно с органами внутренних дел опера- тивно-профилактических мероприятий «Нелегальный мигрант» выявлено 444 614 нарушения миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе нарушений режима пребывания - 214 032, нарушений

6

порядка осуществления трудовой деятельности - 96 059. За совершение административных правонарушений наложено административных штрафов на общую сумму более 1 636 685 тыс. руб., из которых взыскано 898 287 тыс. руб., территориальными органами МВД России возбуждено 331 уголовное дело по статье 322.1 УК России (организация незаконной миграции), за нарушения миграционного законодательства за пределы Российской Федерации в административном порядке выдворено 19 165 иностранных граждан, депортировано - 232.

Всубъектах Российской Федерации созданы совместные рабочие группы, разработаны планы проведения оперативно-профилактических мероприятий, произведен расчет сил и средств, участвующих в проводимых мероприятиях, активизирован обмен информацией между территориальными органами ФМС России и органами внутренних дел. В целом, в ходе проведения ОПМ «Нелегальный мигрант» количество выявленных в 2013 году правонарушений по сравнению с аналогичным периодом 2012 года возросло более чем на 27%.

Всоответствии с поручением Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № Пр-540 ФМС России совместно с МВД России, ФСБ России при участии Росфинмониторинга и во взаимодействии с компетентными органами государств-членов ОДКБ в мае - октябре 2013 года проведены оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции, направленные на пресечение каналов незаконной миграции и торговли людьми «Нелегал-2013».

Впериод проведения указанных мероприятий выявлено 194 281 нарушение миграционного законодательства, в том числе 139 180 нарушений правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и 55 101 нарушение порядка осуществления трудовой деятельности, органами внутренних дел и безопасности возбуждено 1 004 уголовных дела по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 322.1 УК РФ, 14 025 уголовных дел по иным выявленным преступлениям, в том числе 3 711 - за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, 367 - за преступления, связанные с незаконным оборотом оружия и 342 - за преступления, связанные с незаконным пересечением государственной границы.

За 2013 г. оформлено свыше 7 млн. паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Продолжены совместные мероприятия территориальных органов ФМС России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и средствами массовой информации по разъяснительной

7

работе с гражданами Российской Федерации, отказывающимися от замены паспорта гражданина СССР образца 1974 года. Принимаемые меры позволили сократить количество российских граждан, проживающих с паспортами старого образца. Таким образом, на конец отчетного периода количество таких граждан составляет 51 039 (-16,1%; АППГ - 60 839) человек.

В 2013 году государственная услуга по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства была предоставлена более чем 30,3 млн. человек, в том числе зарегистрировано по месту жительства - 8,9 млн. человек (-2,6%; АППГ - 9,1 млн.), зарегистрировано по месту пребывания - 14,5 млн. человек (+6,8%; 13,6 млн. человек).

Необходимо отметить, что с 1 января 2014 года органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются только территориальные структурные подразделения ФМС России1.

Таким образом, основные статистические данные показывают, что по-прежнему актуальными являются вопросы легализации трудовой миграции, противодействия незаконной миграции, взаимодействия ОВД и ФМС России при осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и гражданами Российской Федерации норм миграционного законодательства.

МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА)

Миграционное законодательство Российской Федерации является наиболее реформируемой сферой отечественного права. Такие изменения определяются совокупностью факторов, а именно: необходимостью совершенствования нормативных правовых актов, потребностью в реагировании на складывающуюся миграционную обстановку, в том числе новые административно-правовые институты и др.

Миграционное законодательство Российской Федерации целенаправленно формируется с 1992 г. и представляет собой совокупность норм права, регулирующих миграционные процессы в обществе, включая отношения, связанные с реализацией прав мигрантов и обеспечением реализации государственными органами миграционной политики. Миграционное законодательство образует развивающийся правовой институт, регули-

1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ.

8

Конвенция ООН о статусе беженцев, Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной преступности, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и др.

Идеи Всеобщей декларации прав человека 1948 года являются основой передового правового мировоззрения, понимания основных прав и свобод как высшей ценности. В системной связи с международными пактами и другими международно–правовыми документами в сфере прав и свобод человека и гражданина Всеобщая декларация прав человека – по воле самих государств – из документа рекомендательного характера становится для них нормативно–обязательным1.

Достаточно важное место занимают документы Содружества Независимых Государств, среди которых Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и др., а также двусторонние и многосторонние соглашения и договоры, регулирующие миграционные процессы.

Хотя ряд договоренностей не демонстрирует существенной эффективности, укреплению взаимодействия способствуют геополитические, исторические, национальные факторы, культурные контакты, семейные связи и т.п. В рамках СНГ создана солидная договорно-правовая база, действует ряд фундаментальных многосторонних соглашений, в том числе в сфере прав человека. Наряду с теми из них, которые имеют универсальный характер (Устав СНГ, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека), заключено значительное число договоров, касающихся отдельных аспектов прав и свобод.

В связи с образованием внутри СНГ дополнительных «интеграционных эшелонов», что явилось результатом подписания документов об углублении интеграции в экономических и гуманитарных областях, договор- но-правовой механизм многостороннего взаимодействия дополнился новыми элементами2.

Добросовестное и неуклонное соблюдение государственными органами норм международного права и международных обязательств является

1Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практики его применения: материалы межвузовской региональной конференции. М., 2000. С.3.

2Обеспечение прав человека в Содружестве Независимых Государств // Основные документы Содружества, договоры России о дружбе и сотрудничестве с государствами СНГ / под ред. О.О. Миронова. М., 1999. С. 4-5. Вып. 1.

10