142
.pdf
основой сотрудничества государств в любой сфере деятельности, и тем более в такой значимой, как регулирование миграционных процессов1.
Вторая группа, а именно федеральное законодательство, содержит большое количество нормативных правовых актов по нескольким направлениям (схема 2).
Схема 2
основные направления
Федеральное миграционное законодательство Российской Федерации
Овъезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации
Оправовом положении иностранных граждан
Огражданстве
Орегулировании внешней трудовой миграции
Об иммиграционном контроле и противодействии незаконной миграции
Осодействии добровольному переселению соотечественников из-за рубежа
Овынужденной миграции
Орегистрационном учете и документировании граждан Российской Федерации
Исторически становление и развитие миграционного законодательства прошло несколько этапов. Во многом экономические, политические, демографические факторы времени влияли и продолжают влиять на принятие и содержания тех или иных документов. В данный момент можно говорить о сложившейся системе законов и подзаконных актов в сфере миграции.
1 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции: сб. документов / под ред. М.Л. Тюркина. М., 2004. С.13. Вып. 1.
11
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На данном этапе существует необходимость в принятии как новых нормативных правовых актов, так и поправок в целый ряд действующих документов по следующим направлениям:
1. Совершенствование законодательства о правовом положении иностранных граждан в сфере трудовой и образовательной миграции, направленное на:
-модернизацию институтов временного проживания и вида на жительство в Российской Федерации, включая создание балльной системы отбора мигрантов для получения ими вида на жительство;
-упрощение и совершенствование порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации некоторых категорий иностранных граждан;
-совершенствование механизмов организации трудовой миграции.
2. Совершенствование законодательства о гражданстве России, направленное на введение ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства Российской Федерации соотечественниками, лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования.
3. Принятие законодательных актов об иммиграционном контроле, определяющих понятие иммиграционного контроля, перечень компетентных органов, уполномоченных на его осуществление, и полномочия их сотрудников.
4. Внесение в Уголовный кодекс Российской Федерации изменений, направленных на ужесточение уголовной ответственности за организацию незаконной миграции.
5. Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности за правонарушения в области миграции.
6. Заключение двухсторонних и многосторонних соглашений по вопросам трудовой миграции.
7. Заключение соглашений Российской Федерации с государствамиучастниками Содружества Независимых Государств об организованном наборе иностранных работников для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.
12
8. Заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзите иностранных граждан и лиц без гражданства (о реадмиссии)1.
Необходимость наличия столь широкого спектра перспектив совершенствования миграционного законодательства, определенного положениями Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, одновременно подтверждается и состоянием дел в сфере миграции с точки зрения статистических данных.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПО АКТУАЛЬНЫМ ПРОБЛЕМАМ МИГРАЦИИ
С 2005 г. Центром подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и службы миграции ВИПК МВД России2 проводятся исследования по актуальным проблемам миграции. По результатам исследований опубликовано более 50 работ, среди которых монографии, аналитические обзоры, статьи, учебные пособия, курсы лекций, альбомы схем, сборники материалов конференций, методические рекомендации и др. Приказом МВД России «Об организации научного обеспечения и применении положительного опыта в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России» от 18 марта 2013 г. № 150 направление научных исследований «Актуальные проблемы миграции» закреплено за ВИПК МВД России.
Важной составляющей исследования является проведение опроса слушателей Института. Сотрудниками Центра ООП и миграции были разработаны несколько вариантов анкет: для сотрудников ФМС России, для сотрудников ОВД, для иностранных специалистов. Все вопросы анкет можно разделить на следующие сегменты:
Первая группа. Вопросы, касающиеся анализа миграционной ситуации региона, который представляет респондент, с различных точек зрения (вынужденная миграция, трудовая миграция, квотирование, нелегальная миграция, отношение к мигрантам со стороны населения).
Вторая группа. Вопросы, касающиеся совершенствования служебной деятельности, предложения по совершенствованию законодательства;
Третья группа. Вопросы, касающиеся повышения квалификации сотрудников.
1Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р.
2Далее – Центр ООП и миграции.
13
Указанные опросы позволили проанализировать различные аспекты. Так, по результатам анкетирования был подготовлен и опубликован аналитический обзор «Актуальные проблемы миграции в России», в опубликованном аналитическом обзоре «Пути совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной миграционной службы» были проанализированы вопросы подготовки кадров, обзор «Некоторые аспекты трудовой миграции в России» содержит анализ широкого круга проблем экономической миграции, вопросы совершенствования миграционного законодательства и правоприменительной практики, включая организацию взаимодействия, освещались в работах «Актуальные проблемы реализации миграционного законодательства Российской Федерации» и «Организация работы с мигрантами»1.
Учитывая тему работы, в данном обзоре авторы подробно остановятся на результатах анкетирования по вопросам, так или иначе затрагивающим правовое регулирование, противодействие незаконной миграции, организацию взаимодействия.
В первую очередь, обратимся к вопросам, имеющим цель проанализировать правовые аспекты борьбы с незаконной миграцией.
При ответе на вопрос: «Каким образом Федеральный закон «О миграционном учете ИГ и ЛБГ в РФ» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ повлиял на ситуацию с нелегальной миграцией?», 36 % респондентов говорят о положительном влиянии. Статистические данные, приведенные в 1 разделе, говорят о существенных сдвигах, ежегодно возрастает количество вставших на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее еще очень большой процент (26) свидетельствует об отсутствии изменений (диаграмма 3). Следовательно, необходимо проводить работу по совершенствованию указанного закона и целого ряда других нормативных документов, а также оптимизировать правоприменительную практику.
1 См.: Иванова Л.В, Заверткина Е.В. Актуальные проблемы миграции в России: аналит. обзор. Домодедово: ВИПК МВД России, 2006. 47 с.; Иванова Л.В., Заверткина Е.В. Пути совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной миграционной службы: аналит. обзор. Домодедово: ВИПК МВД России, 2007. 25 с.; Иванова Л.В., Сокольцова О.Е. Некоторые аспекты трудовой миграции в России: аналит. обзор. Домодедово: ВИПК МВД России, 2007. 154 с.; Актуальные проблемы реализации миграционного законодательства Российской Федерации: аналит. обзор / О.А. Герасимова, Л.В. Иванова, Е.В. Заверткина, С.В. Михайленко. Домодедово: ВИПК МВД России, 2011. 25 с.; Организация работы с мигрантами: аналит. обзор / О.А. Герасимова, Л.В. Иванова, Е.В. Заверткина, С.В. Михайленко. Домодедово: ВИПК МВД России, 2013. 21 с.
14
Диаграмма 3
Графическое выражение ответов респондентов на вопрос: «Каким образом Федеральный закон «О миграционном учете ИГ
иЛБГ в РФ» от 18 июля 2006 г. № 109–ФЗ повлиял на ситуацию
снелегальной миграцией?» (%)
40 |
35 |
30 |
25 |
20 |
15 |
10 |
5 |
0 |
Количество нелегальных мигрантов увеличилось
Количество нелегальных мигрантов уменьшилось мигрантов
Ситуация осталась прежней
Иное
Респондентам были заданы вопросы о причинах незаконной миграции. В качестве главной причины незаконной миграции из предложенных на 1-е место респонденты поставили несовершенство законодательства (31 %), на 2-е место – причины экономического характера (20 %), на 3-е - неразвитость структур, призванных контролировать миграцию (12 %). Такие ответы достаточно традиционны1. По-прежнему интересным, на наш взгляд, является тот факт, что 12 % считают, что главная причина незаконной миграции – личная позиция мигранта (его нежелание законно находиться на территории Российской Федерации). Также, представляется, что установка достаточно большой группы респондентов по поводу несовершенства законодательства свидетельствует о понимании принципиальной позиции: нелегальный мигрант – это мигрант, нарушающий закон. И противодействовать незаконной миграции возможно прежде всего через совершенствование законодательства.
1 Авторы считают необходимым отметить, что приоритеты в выборе ответов по этому и следующему вопросам не меняются у респондентов с 2005 г.
15
|
Диаграмма 4 |
Графическое выражение ответов респондентов на вопрос: |
|
«В чем, на Ваш взгляд, главная причина незаконной миграции?» (%) |
|
|
Причины экономического характера |
35 |
Несовершенство законодательства |
|
|
30 |
|
25 |
Причины политического характера |
|
|
20 |
|
15 |
Неразвитость структур, призванных |
10 |
контролировать миграцию |
|
|
5 |
Личная позиция мигранта |
|
|
0 |
Иное |
|
|
Совершенно по-другому респонденты воспринимают причины все |
|
той же нелегальной миграции, |
но уже в своих регионах. Авторами анкеты |
намеренно в вопросе были указаны почти такие же причины, лишь немно- |
|
го конкретизированные и с иначе расставленными акцентами. |
|
Таблица 1
Сравнительный анализ ответов на вопросы о причинах нелегальной миграции в целом и в конкретном регионе
(количественное соотношение в %)
Причины незаконной миграции |
Причины незаконной миграции |
||||
вообще |
|
в конкретном регионе |
|||
Несовершенство |
Либеральность |
||||
законодательства |
законодательства |
||||
31 |
|
|
|
18 |
|
Неразвитость структур, |
Неэффективность |
Коррумпированность |
|||
призванных контролировать |
деятельности ФМС |
||||
должностных лиц |
|||||
миграцию |
России |
||||
|
|||||
12 |
|
|
4 |
- |
|
Личная позиция |
Личная позиция мигранта |
||||
мигранта |
|
||||
|
|
|
|||
12 |
|
|
|
24 |
|
Причины |
|
Причины |
Отсутствие |
Причины, |
|
экономического |
|
политическо |
четкой государст- |
обусловленные распа- |
|
характера |
|
го характера |
венной политики |
дом СССР |
|
20 |
|
4 |
21 |
8 |
|
16
Значительное расхождение наблюдается по двум позициям. Интересной является разница в цифрах по абсолютно одинаковому параметру - личной позиции мигранта. Возможно, данный феномен объясняется психологическими факторами, наличием личного контакта с мигрантом в регионе, знанием конкретных причин, почему данный человек стал незаконным мигрантом. И наоборот, когда речь идет о вопросе в целом, данные позиции отступают на задний план.
Также большая разница в оценке деятельности институтов, занимающихся мигрантами. Здесь опять срабатывает личностный аспект. Одно дело критиковать систему в целом, другое – практически свою профессиональную деятельность.
На сегодняшний день произошла трансформация миграционных процессов: из вынужденной, хаотичной, вызванной военными, национальными, политическими конфликтами, миграция эволюционировала в трудовую. Большинство мигрантов, приезжающих в нашу страну или совершающих внутреннюю миграцию, являются экономическими. Ряд вопросов анкеты посвящен исследованию трудовой миграции.
Диаграмма 5
Графическое выражение ответов респондентов на вопрос: «При помощи какой меры, в первую очередь,
можно легализовать незаконную трудовую миграцию?»
25 |
Предоставление |
|
|
|
жилья |
20 |
Упрощение |
|
|
|
процедур |
15 |
Амнистия |
10 |
Ужесточение |
|
ответственности |
5 |
Иное |
0 |
|
17
На протяжении всех опросов позиция по данному вопросу не меняется: 1 место – ужесточение ответственности (диаграмма 5). Остальные меры, по мнению респондентов, незначительно повлияют на ситуацию.
Также задан вопрос о необходимости притока населения в регионы. Значительное большинство на данный вопрос ответило отрицательно – 93 % опрошенных (табл. 2, 3).
Анализ мнений респондентов о нуждах региона в трудовых мигрантах показал, что большая часть опрашиваемых также высказывается отрицательно о необходимости привлечения иностранных работников.
Таблица 2 |
Таблица 3 |
Распределение ответов респондентов |
Распределение ответов на вопрос |
на вопрос «Нуждается ли регион, |
«Нуждается ли Ваш регион |
который Вы представляете, |
в трудовых мигрантах?», % |
в притоке населения?», % |
|
|
|
|
1 |
Да |
7 |
|
|
|
2 |
Нет |
93 |
|
|
|
3 |
Иное |
- |
|
|
|
|
|
|
1 |
Да |
10 |
|
|
|
2 |
Нет |
88 |
|
|
|
3 |
Иное |
2 |
|
|
|
В целом следует отметить, что при ответах на подобные вопросы преобладает личная позиция респондента, нежели профессиональная. В данном случае он рассуждает как рядовой гражданин, который, как правило, всегда отрицательно относится к активному приезду мигрантов, их проживанию и занятию трудовой деятельностью.
Одной из причин такого отношения является противоправное поведение иностранных граждан, каждое из преступлений которых имеет большой общественный резонанс. В 2013 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации было совершено 47 тыс. преступлений, что на 10,2 % больше, чем за январь - декабрь 2012 года, в том числе гражданами государств-участников СНГ – 40,3 тыс. преступлений (+8,0 %), их удельный вес составил 85,8 %. Часто преступность иностранных граждан носит этнический характер.
Респондентам были предложены вопросы о наличии этнических групп в регионах и их деятельности.
18
Диаграмма 6
Графическое выражение ответов на вопрос:
«Какие этнические группы преобладают в Вашем регионе?», %
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
5 |
10 |
15 |
||||||
7. Иное 
Китай 
Украина 
Киргизия 
Вьетнам 
Узбекистан 
Таджикистан
В основном мы видим, что преобладают группы из среднеазиатских республик.
При характеристике сфер их трудовой деятельности респонденты указали строительство, дорожные работы, торговлю, ЖКХ.
В своем выступлении 21 марта 2014 г. на заседании расширенной коллегии Министр внутренних дел Российской Федерации генералполковник полиции В.А. Колокольцев отметил: «Особое внимание уделялось борьбе с организованными преступными группами, сформированными по этническому принципу. За счет перераспределения штатной численности в 70-ти территориальных органах созданы специализированные подразделения. Как следствие, повысилась и результативность. В прошлом году пресечена деятельность шестисот восьми таких группировок. К уголовной ответственности привлечено свыше тысячи восьмисот их активных участников и организаторов»1.
Почти 46 % опрошенных дали положительный ответ на вопрос: «Существует ли в Вашем регионе ОПГ на этнической основе?»
1 [Электронный ресурс] // сайт mvd.ru (дата обращения: ).
19
Ряд вопросов исследования касался такого важного направления как организация взаимодействия. Слушателями были высказаны предложения по совершенствованию взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел.
1.Создание единой базы данных, что позволит в том числе все запросы и ответы получать в режиме электронного документооборота.
2.Упрощение процедур согласования документов, проведение совместных совещаний и мероприятий.
3.Объединение ФМС России и МВД России.
|
|
|
|
Диаграмма 7 |
Графическое выражение ответов на вопрос: |
|
|||
«Что, на Ваш взгляд, служит главным препятствием в организации |
||||
взаимодействия структур, работающих с мигрантами?» (%) |
||||
35 |
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
Недостаточная |
Нежелание |
Отсу тств ие четкой |
Вну трив едомств енные |
Иное |
прав ов ая база |
в заимодейств ов ать |
госу дарств енной |
бюрократические |
|
|
|
миграционной политики |
препоны |
|
Как видно из диаграммы 7, одинаковое количество респондентов (32 %) считают, что недостаточная правовая база и отсутствие четкой государственной политики препятствуют взаимодействию служб, работающих с мигрантами. Такие ответы приводят сотрудники даже при наличии принятой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и Плана мероприятий по ее реализации, включая совершенствование правового обеспечения (об этом говорилось выше).
Респондентам было предложено высказать замечания по совершенствованию законодательства в области регистрационного учета и докумен-
20