Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

662

Глава 19. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО

ИПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ НА МЕСТАХ

§1. Административно-территориальное устройство

и публичная власть на местах

Публичная власть всегда имеет территориальные пределы. Это ее, можно сказать, имплицитное свойство. Разделение власти «по вертикали» указывает на то, что на местах публичная власть «привязана» к административно-территориальному делению. Так, в ФРГ в соответствии с земельными конституциями земли делятся на округа, округа – на районы, а последние – на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного самоуправления – соответствующие советы. В небольших общинах вместо представительного органа созывается собрание.

ВЯпонии территориальное деление включает префектуры, которые различаются по численности населения от полумиллиона до 12 млн. (все они имеют особый статус). Префектуры включают города (населенные пункты с численностью населения свыше 50 тыс. жителей), поселки и деревни. Органами местного самоуправления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением собрания.

ВСША штаты подразделяются на графства, которые разделены на тауны и тауншипы, а города нередко – на районы; в свою очередь тауны подразделяются на общины. Во всех этих образованиях действует англо-американская муниципальная система, т. е. нет чиновников, представляющих государственную власть на местах.

ВЛатинской Америке основой территориального деления является свободная муниципия, управляемая муниципалитетом, понимаемая как городской муниципалитет. В Италии области делятся на провинции, которые включают городские и сельские коммуны. Во всех есть выборные советы.

Ранее (глава 7) уже обращалось внимание на то, что во многих зарубежных странах в структуре административно-территориального устройства образуются так называемые специальные округа – специализированные территориальные подразделения, созданные для управления отдельными вопросами. Это судебные, школьные, поли-

цейские, больничные округа, округа по водоснабжению, противопо-

жарной службе и др. (во Франции они именуются территориальными коллективами). Наряду с органами местного самоуправления общей компетенции, все более широкое распространение получают созда-

663

ваемые в таких округах специализированные институты местного управления и самоуправления. При этом границы специальных округов не совпадают с границами территориальных образований; они включают территории нескольких административно-территориальных единиц, в рамках которых функционируют местные органы управления и самоуправления общей компетенции. Данное обстоятельство указывает на определенные преимущества организации власти в данных округах для достижения конкретных целей: прежде всего, это возможность вывести органы управления специальными округами из- под влияния публичной власти на местах. Охват специальными округами больших территорий и населения позволяет значительно эффективнее использовать накопленные средства для решения конкретных задач жизнеобеспечения территории (например, создание системы противопожарной безопасности на территориях распространения лесных массивов). Управление в специальных округах осуществляется как в форме самоуправления через выборные комитеты, так и на основе управления посредством чиновников, назначенных учредившими данный округ органами власти.

§ 2. Понятие местного самоуправления и управления

Органы местного самоуправления и управления на местах – это органы, которые осуществляют публичную власть. Имея общие цели и задачи, они имеют разную природу.

Органы местного самоуправления по конституциям ряда стран не входят в систему органов государственной власти, но, вместе с тем, они обладают чертами публично-правовой корпорации. Публичноправовая природа местного самоуправления обусловлена тем, что, вопервых, местное самоуправление тесно связано с государственными делами, является, можно сказать, их продолжением на соответствующей территории. Из публично необходимого характера деятельности местного самоуправления (осуществления его органами переданных государством полномочий) следует принцип обязательности решений местного самоуправления для населения соответствующей территории, а также действующих на ней органов, объединений и должностных лиц. Муниципальные правовые акты – структурный элемент национального права и за ними всегда стоит сила государства.

Во-вторых, в целом ряде стран главы администрации местного самоуправления (мэры городов, начальники районов (муниципий) в Латинской Америке, префекты областей (муниципий) в унитарном государстве избираются непосредственно гражданами (Бразилия) или

664

советами (мэры во Франции), но в то же время утверждаются государством, ответственны и перед ним как представители государственной власти. В этом случае они действуют как органы местного самоуправления и как должностные лица, уполномоченные государством и имеющие определенные государственно-властные полномочия;

Наконец, в-третьих, местное самоуправление находится в финансовой и иной зависимости от центра. Во всех развитых странах бюджет муниципальных образований состоит из местных сборов, налогов, доходов и преобладающей части – дотаций из государственного бюджета.

Местное управление – это осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего административно-территориаль- ного уровня управления деятельность на местах. В отличие от местного самоуправления, местное управление может осуществляться двумя видами различных органов в двух формах: как государственное муниципальное управление и как муниципальное или региональное местное управление.

Государственное муниципальное управление – это осуществляемая на местах деятельность органами и должностными лицами, назначенными государственной властью: префекты департаментов и регионов во Франции (в регионах эту должность в 1982–1988 гг. занимали комиссары Республики); управители областей в Болгарии; воеводы в Польше; губернаторы в Таиланде, Саудовской Аравии; начальники районов в Индонезии. Все они осуществляют на местах полномочия государства.

При этом государственное управление на местах в разных странах охватывает один или более уровней. Так, во Франции на уровне региона такая власть представлена в лице префекта Республики, который назначается правительственным декретом и представляет правительство страны во взаимоотношениях с местным населением. Сфера его компетенции обширна – это вопросы финансов, безопасности, общественного порядка, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и др. На уровне департамента (административно-территориальной единицы более низкого уровня) правительство представлено в лице префекта, наделенного теми же полномочиями на своем уровне что и префект Республики. Еще на более низком уровне территориального устройства – в округе (территориальной единице между департаментом и коммуной) центральную власть (правительство) представляет супрефект (в буквальном смысле – подпрефект). В Италии центральная власть представлена прави-

665

тельственными комиссарами и префектами соответственно на уровне каждой из 15 областей и на более низком уровне – в провинциях. Только на областном уровне (наиболее крупной административно- территориальной единице) центральную власть представляют: в Греции – префекты; в Испании, Японии – губернаторы; в Польше – воеводы и т. д.

Иногда, наряду с ними, есть избранные гражданами советы, которые осуществляют полномочия регионального местного самоуправления (тем более широкие, чем выше ступень административно- территориальных единиц). Иногда при таких должностных лицах создается совещательный орган (совет). В отдельных случаях такие должностные лица управляют единолично, создавая из подчиненных чиновников дирекцию.

Муниципальное и региональное управление подчинено избранному гражданами совету либо совету и центральной власти. На низовом уровне (в общинах) это мэр с подчиненными ему муниципальными службами, ведающими местными делами. На более высоком уровне административно-территориальных единиц могут создаваться коллегиальные органы управления, избираемые советами этих администра- тивно-территориальных единиц (исполнительные советы – во Франции, джунты в – Италии). В этом случае избранный председатель возглавляет региональное местное управление, имеющее свой штат чиновников.

Особенность рассматриваемой модели управления на местах заключается и в том, что избираемым выборным должностным лицам (мэрам – во Франции и в Италии, губернаторам и мэрам – в Японии, бургомистрам и ландратам – в ФР)Г делегируется осуществление определенных государственных полномочий на местах. В силу этого они приобретают двойственный статус и одновременно ответственны и перед избравшим их населением, и перед центральной властью. Примечательно, что такая модель управления на местах в современных условиях получает распространение во многих зарубежных странах.

Нетипичные формы государственного управления на местах.

В некоторых странах конституционно предусмотрены формы осуществления государственного управления, которые не охватываются отмеченными выше. Так, согласно Конституции Казахстана осуществление местного государственного управления является обязанностью как местных органов государственной администрации, так и маслихатов – выборных представительных органов и местных исполнительных органов. При этом согласно ст. 86 Конституции местные

666

исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан и обеспечивают проведение государственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

Конституционно-правовые основы организации публичной власти на местах. Институт публичного управления и самоуправления на местах представляет собой комплекс разнородных норм, часть из которых получает отражение в национальных основных законах.

Юридические формы и способы оформления данного института в конституциях зарубежных стран различны. Неодинаков и объем конституционного материала. В частности, Основной закон ФРГ содержит лишь фрагментарные положения, касающиеся организации власти на местах. Однако конституции и законодательство земель детально урегулировали вопросы, относящиеся к данной проблеме. Точно так же организация публичной власти на местах, не являясь объектом урегулирования в Конституции Японии, подробно регламентирована в Законе о местной автономии. Напротив, множество конституций зарубежных стран содержат специальную главу (раздел), посвященную вопросам организации публичной власти на местах. Конкретизация конституционных установлений в таких главах (разделах) находит отражение в специальных законах – обычных или органических. Так, в Конституции Казахстана 1995 г. местное государственное управление и самоуправление урегулировано в разделе VIII и в Законе от 9 декабря 1993 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями, внесенными имеющим силу закона Указом Президента Республики от

2 марта 1995 г.).

§3. Типы (модели, системы) местного самоуправления

Вконституционно-правовом смысле тип местного самоуправления представляет собой обусловленную особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности и институционализированную организацию местного самоуправления, отличающуюся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти. Применительно к типам правовых систем принято различать следующие основные модели (системы) местного самоуправления, сложившиеся в XIX в. и функционирующие в современных условиях.

667

Модель, действующая в странах общего права (или англо-

американская модель), характеризующаяся тем, что публичную власть на местах самостоятельно, без влияния представителей центрального правительства, в пределах своих полномочий осуществляют избираемые населением муниципалитеты. Это значит, что на местах нет чиновников, представляющих государственную власть, во всех административно-территориальных образованиях действуют только органы местного самоуправления. К примеру, в США это собрания жителей общин, мелких таунов и тауншипов; избираемые прямыми выборами советы; главы исполнительной власти, исполнительные комитеты, некоторые должностные лица (казначеи, констебли и др.), избираемые непосредственно населением или советами. Вмешательство представителей центрального правительства допускается лишь в случае выхода органами местного самоуправления за пределы их полномочий. Во всех административно-территориальных единицах (общинах, графствах, округах в Англии и Уэльсе, в областях и округах Шотландии, в графствах США, в Австралии, Канаде и др.) для решения местных вопросов избирается представительный орган – совет (в количестве 3–5 чел. в мелких поселениях, до 50 чел. –

вкрупных) и правление, срок полномочий которых – обычно 4 года. На основе хартии городов избираются мэры (в некоторых городах США представительный орган для управления городом нанимает по контракту специалиста-менеджера, также имеющего титул мэра). Государственный контроль осуществляется в основном в двух формах – финансовый (инспекции уполномоченных министра, ответственного за местное самоуправление) и судебный. Данная система как самая «старая» применяется в Соединенном Королевстве, США, Канаде, Австралии и некоторых других «старых» государствах, в то время как

в«новых» государствах созданы более централизованные системы.

Континентальная модель. Основана на сочетании выборности и назначаемости и различении общинного самоуправления (управления) и управления в других административно-территориальных единицах. Применяется во Франции, Италии, Бельгии, Сенегале, большинстве латиноамериканских стран. На уровне общин создаются только выборные органы местного самоуправления (как правило, совет и мэр); назначаемых «сверху» чиновников нет. Управление созданными «сверху» административно-территориальными единицами строится различно:

а) в некоторых региональных административно-территориальных единицах существуют только назначенные центром чиновники (гу-

668

бернаторы в Финляндии, Турции, Ираке; супрефекты в округах Франции; регирунгспрезиденты в округах Германии) или представители вышестоящих выборных органов, управляющие регионом;

б) в ряде стран (Франция, Италия, Латинская Америка) во всех или в отдельных видах региональных административно-территориальных единицах действует двойная система: выборные органы территориального коллектива и назначаемые представители из центра. Назначенные чиновники осуществляют административный контроль в отношении выборных советов: вправе приостанавливать решения местного совета (сейчас только через административный суд).

Врамках континентальной модели выделяют две разновидности:

1)французскую – допускает контроль центральной власти посредством специально назначаемых представителей и в иных формах (так, во Франции в округах в качестве представителей правительства Франции супрефекты руководят правительственными ведомствами и осуществляют административный надзор за местным самоуправлением в коммуне); 2) германскую – органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность в соответствии с законами выполняют задачи согласно своему статусу.

Континентальной моделью охватывается и действующая в Испании, Португалии, в ряде стран Латинской Америки так называемая иберийская модель, согласно которой местные советы и главы администраций избираются, но во всех случаях регидоры (префекты) по должности возглавляют советы и одновременно утверждаются органами государственной власти (правительством, министром внутренних дел). Глава администрации обладает широким полномочиями, объединяя в своих руках публичную власть территориального коллектива и (по уполномочию государственных органов) государственную власть. В качестве представителя государственной власти он осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления на территории «своей» административно-территориальной единицы.

§ 4. Конституционные механизмы контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и управления

В современных зарубежных странах применяются многообразные формы государственного контроля за деятельностью публичных властей на местах. При этом формы государственного контроля разнообразны даже в тех случаях, когда отсутствуют назначенные сверху чиновники на местах. Так, в Великобритании центральные департамен-

669

ты могут контролировать органы местного самоуправления в пределах закона; в форме утверждения центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, утверждение также актов советов сфере планирования и финансов; наиболее распространено инспектирование (в качестве санкции, в случае выявленного нарyшения, может применяться временная передача полномочий и служб местного самоуправления в подчинение назначенным из центра органам или чиновникам (на практике это редко имеет место). Это также проведение правительственных расследований в отношении подконтрольных местных служб (но только при обнаружении обмана или мошенничества); аудиторский контроль в финансовой сфере; судебный контроль, осуществляемый за соответствием актов и действий органов местного самоуправления предписаниям парламента (санкции – штраф, приказ об устранении недостатков в управлении (мандамус), приказ-запрещение).

Контроль центра за деятельностью местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод осуществляется через омбудсменов: комиссаров – в Северной Ирландии, комиссаров по местному управлению – в Англии, Уэльсе и Шотландии. При этом в странах общего права такой контроль осуществляется в соответствии с доктриной inter vires – основополагающей для местного самоуправления. В частности, в Великобритании местные органы власти осуществляют свои полномочия в пределах, определенных Парламентом или по поручению Парламента Правительством.

Обобщенно говоря, контроль центральной власти за местным самоуправлением осуществляется в таких формах, как административная опека и административный надзор.

Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти, как правило, в лице чиновника, назначенного сверху. Кроме того, действующие акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам законности и даже целесообразности.

Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам незаконности. По общему правилу контрольнонадзорному органу для проверки предоставляется определенный (сравнительно небольшой) срок, по истечении которого при отсутствии возражений решение органа местного самоуправления вступает в

670

силу. С усилением гарантий прав местного самоуправления связана новая тенденция административного надзора: решение органа местного самоуправления контрольно-надзорным органом может быть оспорено только в судебном порядке. В специальной литературе обращается внимание на то обстоятельство, что рассматриваемая форма контроля за деятельностью местного самоуправления применяется как в унитарном государстве, так и в централизованных федерациях (Индия), а равно в региональных государствах и в государствах с элементами регионализма (Финляндия). В частности, согласно Конституции Польши деятельность территориального самоуправления подлежит надзору с точки зрения законности. При этом органами надзора за деятельностью единиц территориального самоуправления являются Председатель Совета Министров и воеводы, а по финансовым вопросам – региональные счетные палаты (ч. 1 и 2 ст. 171).

Исторически первая форма – административная опека. В современном демократическом государстве доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничена полномочиями делегирования местного самоуправления органами государственной власти и вопросами использования субсидий, выделенных центром.

Формой государственного контроля за деятельностью публичных властей на местах является применение мер конституционной ответственности к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления и управления.

Так, в соответствии с Конституцией Мексики законодательные органы штатов могут 2/3 голосов приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любого их члена по одному из предусмотренных законами штатов оснований. 4300 муниципалитетов Бразилии имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Вместе с тем, федеральная власть наделена правом вмешательства в дела муниципалитетов в случае нарушения муниципальной автономии, задолженности по федеральным платежам, невыполнения федеральных законов или судебных решений, нарушения прав человека.

Согласно ст. 126 Конституции Италии областной совет может быть распущен Президентом Республики после заслушивания специальной парламентской комиссии по областным вопросам. Основания роспуска – совершение указанным органом действий, противоречащих Конституции, или совершение серьезных нарушений закона, невыполнение предложений Правительства о смещении своих исполни-