Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf431
К главным отличительным признакам президентской республики относятся: 1) общенациональные выборы президента (прямые или, как исключение, косвенные); 2) президент, выступает в качестве главы государства и одновременно возглавляет исполнительную власть; правительство в обычном понимании отсутствует или действует на правах администрации президента (правительство в этом случае характеризуется как техническое, должность главы такого правительства не является политической, или самостоятельной). Решения исполнительной власти – прерогатива президента, на него же возлагается и ответственность за их принятие и результативность; 3) ответственность правительства исключительно перед президентом. Президент не только юридически, но и фактически свободен в выборе министров, сам решает этот вопрос и по своему усмотрению вправе уволить любого его члена (включая премьер-министра, если таковая должность есть; ныне она нередко бывает в президентских республиках), в то время как парламент (или его нижняя палата) не вправе выразить правительству или его отдельным министрам вотум недоверия (в том числе путем резолюции порицания), т. е. отправить в отставку; 4) организация верховной власти основывается на принципе жесткого разделения властей: президент не вправе распустить парламент досрочно, а парламент лишен возможности выражать недоверие правительству и отправить его в отставку.
Таким образом, наиболее характерные черты данной формы государственного правления – внепарламентский механизм избрания президента и формирования правительства; ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом; более широкие, чем в парламентской республике, полномочия главы государства.
Процессы демократизации, которым, безусловно, так или иначе подвержены все современные государства, связанные с этим процессы децентрализации не следует понимать так, что президентская форма правления не получает дальнейшего распространения в современном мире. Как показывают события новейшего времени, движение к усилению института президентуры все же имеет место. Так, поправками в Конституцию 2016 г. Таджикистан конституционно стал президентской республикой; в направлении президентской республики интенсивно продвигается Казахстан; на референдуме 16 апреля 2017 г. в Конституцию Турции вносятся поправки, согласно которым Турция становится президентской республикой.
Согласно поправкам Президент Турции становится главой государства и главой исполнительной власти; упразднена должность премьер-министра; фактически вторым должностным лицом в государстве по значимости становится вице-президент, пост ко-
432
торого учрежден поправками. Президент наделяется правом назначать и увольнять министров (согласно ранее действовавшей редакции ст. 104 Конституции он обладал правом «назначать и освобождать министров по предложению премьера»). Это также право президента назначать перевыборы и распускать парламент (ранее он мог только назначать в установленные сроки выборы); при определенных условиях право издавать законы (ранее – «промульгировать законы, налагать вето, выносить на референдум законодательство о поправках Конституции, если сочтет это необходимым»).
Одновременно поправками в Конституцию отменена обязанность министров отвечать на устные вопросы в парламенте; отменено право парламента призывать правительство к ответу, а также уполномочивать министров на издание указов по определенным вопросам. Для преодоления президентского вето парламент должен повторно принять законопроект абсолютным большинством голосов (301 голос).
Фактически, как считает экспертное сообщество, Турция становится президентской республикой. При этом, однако, остается де-юре действующей ст. 4 Конституции о том, что «положение статьи 1 Конституции, устанавливающей форму государства, как Республику, положения статьи 2 о характеристиках Республики и положения статьи 3 не могут быть исправлены, и при этом не могут вноситься предложения об их изменении». Можно ли в этом случае считать, что внесенные поправки вошли в противоречие с так называемыми неизменяемыми положениями Конституции? Очевидно, что рost festum такой вопрос, скорее всего, выглядит риторическим.
§ 7.3. Смешанная форма правления Смешанная республиканская форма правления является разновид-
ностью республиканской формы правления, сочетающей в себе черты парламентарной и президентской республик.
Идея смешанной формы правления обоснована в учении Аристотеля и последующими мыслителями (Полибий, Цицерон и др.) По утверждению Б. Н. Чичерина, кроме чистых форм, существуют и смешанные, в которых выражается идея государства, представляющая сочетание его различных элементов. Это признавалось уже древними, которые смешанные формы ставили даже выше других. Эти смешанные формы в свою очередь могут быть разделены на несколько видов. Их может быть столько, сколько возможно различных сочетаний чистых форм. Однако все их можно подвести под две главные категории: 1) смешение аристократии с демократией мы можем назвать смешанной республикой, или, по примеру Аристотеля, политией. Такое устройство мы находим в Древней Греции и в Риме; 2) монархия может сочетаться с аристократией, с демократией или с обеими вместе. Все эти формы мы назовем ограниченной монархией. Мы встречаем ее уже в древности, но особенное развитие она получила в новом мире, где она сложилась в своеобразную систему учреждений, которая носит название конституционной монархии1.
В современной специальной литературе существуют различные взгляды на эту проблему. В частности, В. Е. Чиркин, анализируя происходившие в последнее десятилетие ХХ в. процессы в разных странах, в особенности в государствах Восточной Европы, отмечает, что «чистых», традиционных форм остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах, как правило, соединяют разные черты; таким образом появляются «смешанные» и «гибридные» формы правления2.
1См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной наук // В кн. : Червонюк В. И., Калинский И. В., Назарова И. С. Антология конституционных учений : учебное пособие. 3-е изд., доп. М., 2017. Ч. 2. С. 145–146).
2Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. – 1994. – № 1.
433
О. И. Зазнаев, прийдя к выводу о существовании четырех «идеальных» типов: президентского, парламентского, полупрезидентского и полупарламентского», исходит из того, что смешанные формы правления, в которых соединяются элементы «чистых» систем, именуются атипичными, поскольку появление одного или нескольких признаков иной формы правления ведет к отклонению от идеалтипичной системы (президентской, парламентской, полупрезидентской и полупарламентской)1.
Представляется, что смешанная форма правления – это самостоятельный вид организации верховной публичной власти, к конституци- онно-правовым признакам которого следует отнести: 1) функционирование верховной власти на основе сочетания признаков черт парламентарной и президентской республик: президент избирается общенациональными выборами, правительство формируется парламентом при участии президента, оно же выражает вотум недоверия правительству. В то же время государственная система функционирует, главным образом, по парламентарному типу; 2) бивалентность (дуалистичность) исполнительной власти, указывающей на сильные прерогативы главы государства в сфере исполнительной власти: право формировать состав правительства, определять его политический курс, равно как и сильные позиции премьер-министра в системе исполнительной власти; 3) конституционная ответственность правительства перед парламентом, а отдельных его членов (министров) – перед президентом.
В отечественной юридической литературе господствующим является подход, в соответствии с которым смешанная форма правления представлена двумя моделями: президентско-парламентарной и пар- ламентарно-президентской. Такой подход, думается, не позволяет достаточно точно отобразить природу тех моделей устройства верховной власти, которые отступают от «чистых» классических проявлений республиканского правления – президентской и парламентской форм правления, равно как и не дает возможностей отобразить чистую форму правления.
Представляется целесообразным выделить две формы смешанного правления: полупрезидентскую и полупарламентскую2.
Понятие полупрезидентской республики введено в научный оборот М. Дюверже в 1970-е годы3. В представлении М. Дюверже «полити-
1Зазнаев О. И. Полупрезидентская система (политико-правовой анализ) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2006. С. 11.
2Такой подход уже имеет аналог в политологической литературе (см.: Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ. Казань, 2006.
3По утверждению Ж.-Л. Шабо, «заслуга М. Дюверже заключается в том, что он отошел от дихотомического деления форм демократического правления на президентские и парламентские и предложил ввести новую категорию, назвав ее полупрезидентской формой. Тем самым он бросил вызов юристам, которые, по его словам,
434
ческий режим считается полупрезидентским, если конституция, которая его устанавливает, содержит три элемента: 1) президент республики избирается на всеобщих выборах; 2) он обладает довольно значительными полномочиями; 3) несмотря на это, ему противостоят премьер-министр и министры, которые обладают исполнительной и правительственной властью и могут занимать свои должности до тех пор, пока парламент не выступит против них»1.
Вслед за теоретическим обоснованием данной формы правления в конституционном праве к ней стали относить такие государства Европы, как Ирландия, Исландия, Финляндия, Австрия, Португалия, Перу, Хорватия; в конце 1980-х – начале 1990-х годов к числу таких государств стали относить и государства Центральной и Восточной Европы (Польша, Македония, Украина2).
Конституционные признаки полупрезидентской республики сле-
дующие: парламент и президент избираются непосредственно населением; исполнительная власть осуществляется совместно президентом и правительством; правительство подконтрольно парламенту и президенту и ответственно перед ними; президент осуществляет регулятив- но-арбитражные функции в отношении остальных ветвей власти. Принцип разделения властей в полупрезидентских республиках дополняется разграничением компетенции между президентом и правительством в сфере осуществления исполнительной власти. Для всех полупрезидентских республик характерен «сдвоенный центр» исполнительной власти в лице президента, правительства, премьер-мини- стра. При этом роль правительства и его главы в разных государствах различна: а) значительная – во Французской Республике, по Конституции которой «правительство определяет и проводит политику Нации» (ч. 1 ст. 20), «оно распоряжается администрацией и Вооруженными силами» (ч. 2 ст. 20)3; б) менее значима, зависит от харизмы президента, экономической и социально-политической обстановки в стране. Соответственно и роль президента может быть различной. В этой связи М. Дюверже выделил три вида полупрезидентского правления: режим с президентом – номинальным главой государства (Ав-
продолжали «чтить только две священные коровы – парламентский режим и президентский режим» (Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления. М., 1986. С. 163).
1Дюверже М. Политические партии. М. : Академический Проект. 2002. С. 472.
2Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ. Казань,
2006.
3Избранные конституции зарубежных стран : учебное пособие для бакалавров / отв. ред. Б. А. Страшун. М. : Юрайт, 2012. С. 168.
435
стрия, Ирландия и Исландия); режим с всемогущим президентом (Франция); режим, в котором существует баланс между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия) 1 . В литературе эта позиция не находит полного подтверждения2.
Считается, что при определенных условиях полупрезидентские формы правления оказываются достаточно устойчивыми; их движение в странах с развитыми конституционными традициями возможно в сторону усиления парламентского присутствия, как это, к примеру, характерно для Франции последнего десятилетия ХХ в. и начала ХХI в. Конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г., № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 в Конституцию 1958 г. внесен ряд существенных поправок, которые значительно усиливают представительные начала в системе разделения властей. Не случайно французские конституционалисты склонны даже квалифицировать современную Францию как «дуалистический парламентарный режим», парламентарную республику3.
§7.4. Нетрадиционные формы республиканского правления
Вспециальной литературе, как уже отмечалось, существуют разные подходы к оценке этой модели власти. В самом общем виде можно сказать, что такая форма правления не является универсальной и свойственна отдельным или нескольким государствам; набор
присущих ей признаков не позволяет отнести эту модель власти
косновным формам правления.
Кнетрадиционным можно отнести выделяемую конституционалистами зарубежных стран (В. Н. Шаповал) директориальную республику, являющейся своего рода временной, или переходной, формой правления. Она имеет место в Швейцарии, Сан-Марино, Науру. Так, в Сан-Марино функции главы государства осуществляют избираемые парламентом на 6 месяцев 2 капитана-регента, действующие при этом как коллегиальный орган. В Науру орган исполнительной власти – государственный совет (состоит из 5 членов) формируется парламентом на срок его полномочий и при этом вместе с председателем государственного совета реализуют определенные представительские функции, т. е. функции главы государства. В Швейцарии ежегодно из состава
1См.: Дюверже М. Указ. раб. С. 111.
2См.: Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ. Ка-
зань, 2006.
3См.: Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты : учебное по-
собие. М. : Юристъ, 2002. С. 260.
436
сформированного союзным парламентом правительства избирается союзный президент, который председательствует на заседаниях правительства, является главой одного из министерств и одновременно выполняет представительские функции (типичные для главы государства). В то же время правительство осуществляет некоторые полномочия главы государства (например, ратификация международных договоров)1. Если исходить из устойчивости установившихся в указанных странах государственных режимов, то вряд ли можно считать нетипичные формы правления в этих странах временными.
Это также квазипрезидентские республики – республики, прибли-
жающиеся по модели организации власти к президентским республикам, но не идентичные им.
Примером рассматриваемой формы правления является теократическая республика, в частности Исламская Республика Иран. Главное, что выделяет ее среди иных республиканских форм правления – это придание духовной власти статуса государственной и сосуществование духовной и светской властей как видов государственной власти. В систему верховных органов государства, кроме избираемых парламента (Меджлиса) и президента, возглавляющего исполнительную власть, входят институты духовной власти: Совет экспертов – высший религиозный орган, состоящий из 93 наиболее авторитетных исламских мыслителей, наделенных неограниченными полномочиями), Лидер Республики, избираемый пожизненно Советом экспертов и являющийся высшим моральным авторитетом, главой церкви (фактически духовный монарх). Отдельные авторы к теократическим республикам относят и Соединенное Королевство Великобритании, хотя, как говорят в одном из лучших городов мира, это «две большие разницы».
К нетрадиционным республикам следует относить возникшие в 60–70-е годы ХХ в. и сохраняющиеся в определенных «дозах» и поныне суперпрезидентские и монократические республики. В частности, монократическая республика, которая в чем-то сходна с абсолютной монархией, характеризуется тем, что центральной фигурой в системе власти является выступающий под различным титулом ее лидер, который остается у власти длительное время, юридически подтверждая на это свое «право» посредством различных неконституционных манипуляций.
1 См.: Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М. :
НОРМА, 2001. Т. 2. С. 111.
437
Очевидно также, что к нетипичным следует относить и так назы-
ваемые неопрезидентские республики.
§ 8. Конституционные характеристики парламентарной формы правления («парламентского правления»)
Парламентарная форма правления, или «парламентское правле-
ние» – такая форма правления, которая характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, принадлежностью исполнительной власти правительству, ответственному перед формирующим его парламентом. Терминологически данная форма правления в конституциях зарубежных стран обозначается по-разному: «конституционная монархия» (Дания, Люксембург, Великобритания), «парламентарная монархия» (Испания), «наследственная монархия» (Норвегия), «демократическая республика» (Италия, ФРГ, Чехия, Словакия) и др.1 Одинаково широко распространена в условиях как монархического, так и республиканского строя. Способ замещения поста главы государства, как отмечалось, принципиального значения не имеет. Соответственно парламентская монархия и парламентская республика являются аналогами, хотя исторически среди современных форм правления вначале возникает парламентская монархия. Страны с такой формой правления – это наиболее развитые и стабильные государства Европы (все страны ЕС), а также Канада, Япония, Австралийский Союз, Новая Зеландия, Индия, Южная Корея, Южно- Африканская Республика, а также Таиланд, Бангладеш, Пакистан и др.
Правомерность обособления такой формы правления обусловлена теми процессами, которые происходят в государственности различных стран. В частности, уже давно замечено, что различия между монархией и республикой постепенно стираются; представление о монархии как о власти одного человека уже не соответствуют действительности; возникает большое количество государств со смешанными формами правления. Наиболее фундаментальное основание существования такой синтетической модели власти связано с непосредственной государственно-правовой формой реализации принципа народного суверенитета. Не случайно, что синонимом парламентского правления является представительное правление.
Главные отличительные признаки парламентарного режима:
1 Обоснование этой формы правления см.: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в 10 вып. Вып. 4. Ч. I. С. 111–114.
438
1)организация государственного механизма на принципах частичного разделения властей;
2)формирование правительства парламентом при минимальном участии главы государства (назначает премьером лидера победившей на парламентских выборах партии или лицо, пользующееся доверием парламента. При этом правительство формируется партиями, обладающими большинством в парламенте и оно ответственно перед парламентом. В ряде стран уже сформированное правительство (его состав и программа) должно получить одобрение парламента (инвеституру);
3)провозглашение принципа политической (конституционной) ответственности правительства перед парламентом: парламент формирует правительство, которое перед ним же и ответственно. Как отмечал А. Эсмен, парламентское правление есть не что иное, как министерская ответственность, доведенная до ее крайних пределов. Оно впервые появилось в Англии, но мало-помалу обошло все свободные страны Европы. Англия и ее колонии, Франция, Бельгия, Голландия, Испания, Австро-Венгрия, Греция, Румыния, Швеция, Норвегия, Дания (мы указываем только главные страны) – одинаково практикуют его. Между странами, усвоившими себе представительное правление, явно не признают его: в Америке – Соединенные Штаты и республики Центральной и Южной Америки, взявшие за образец конституцию Соединенных Штатов; в Европе – Швейцарская демократия, Германская Империя и большинство отдельных государств, составляющих ее. Парламентское правление прежде применялось исключительно в
конституционных монархиях. Но пример Франции показывает, что оно вполне совместимо и с республиканской формой1;
4)носителем исполнительной власти является правительство; оно же, учитывая новейшие тенденции развития государственности (ослабление роли парламента и усиление роли правительства), занимает ключевые позиции в системе разделения властей;
5)при парламентарном правлении президент – номинальный глава государства. Его статус может быть выражен формулой «царствует, но не правит». При этом глава государства может наделяться различным объемом полномочий, но принимаемые им решения приобретают юридическую силу при условии их контрасигнации, т. е. скрепления подписью главы правительства или соответствующего министра;
1См.: Эсмен А. Общие основания конституционного права. Глава вторая. Представительное правление. Глава Пятая. Парламентское правление или правление кабинета
//В кн. : Антология конституционных учений. С. 515.
439
6)специфический порядок избрания президента: его избирает парламент (Венгрия, Чехия) либо расширенная коллегия, в которую включаются и члены правительства (Федеральным собранием в ФРГ, парламентом и представители областей в Италии, выборными членами парламента и законодательных собраний в Индии). Есть исключения: Болгария – парламентарная республика, но президент избирается на общенациональных выборах;
7)действует вотум недоверия, при вынесении которого правительство должно уйти в отставку (однако по согласованию с премьер- министром, который может распустить парламент и назначить новые выборы).
Кроме перечисленных, еще одна особенность парламентского правления – наличие расхождений между нормами конституции и фактическим положением дел (например, закрепление в конституции широких полномочий главы государства и фактически номинальная его роль в государственном механизме; юридическая ответственность правительства перед парламентом, влекущая отставку правительства – и фактическая возможность роспуска парламента по инициативе правительства главой государства). Данное обстоятельство объясняют тем, что современные парламентские монархии и республики использовали британский опыт развития парламентской формы правления – страны с «неписаной конституцией», конституционная система которой в значительной мере представлена конституционно-правовыми обычаями (соглашениями), которые образуют правовую (конституционную) основу британской модели парламентской формы правления, равно как и других парламентских монархий и республик. Неукоснительное следование сложившимся неписаным правовым обычаям представителями всех ветвей власти свидетельствует о высокой правовой культуре во властной элите. Считается, что вследствие данного обстоятельства парламентская форма правления наиболее эффективна в государствах с ус-
тойчивыми демократическими институтами и традициями и с вытекающей отсюда высокой правовой культурой населения1.
Парламентарный режим функционирует при определенных политических условиях. Его стабильность возможна в том случае, если большинство в парламенте традиционно принадлежит одной партии или устойчивому блоку сходных по взглядам или целям партий. В такой ситуации вотум недоверия невозможен. Глава правительства че-
1См.: Калинович А. Э. Формы правления в правовом государстве: теоретикоправовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 11.
440
рез партийную фракцию или блок фракций надежно контролирует общую ситуацию в парламенте.
В зависимости от обстоятельств, обусловивших выбор формы правления, государства с парламентской формой правления подразделяют на следующие четыре группы: государства с устойчивыми демократическими институтами и традициями: парламентские монархии Западной Европы – Бельгия, Великобритания, Дания, Нидерланды, Норвегия, Швеция и парламентская республика – Австрия;
государства, в которых парламентские формы правления установлены после крушения диктаторских режимов; парламентские республики в Азии и в Восточной Европе1.
§ 9. Исламская форма правления
Обычно в специальной литературе (прежде всего юридической) речь идет о мусульманском праве. Об особенностях мусульманских государств, связанной с этим формой государственного правления, хотя и пишут, тем не менее, в самостоятельный тип государства и специфическую форму правления не выделяют2 . Между тем среди множества современных государств мусульманское (исламское) государство, присущие ему формы правления выделяются именно своими типологическими характеристиками. Обоснована и философ- ско-мировоззренческая основа исламской формы правления. Согласно исламским вероучениям, «Халиф (правитель) не законодатель. Халиф обязан исполнять Божественные законы и предписания, переданные нашим Пророком. Именно для этого необходимо установление исламской власти и создание ее органов. Вера в необходимость установления исламской власти является частью вилаята, точно так же, как борьба и самопожертвование на пути к исламскому правлению считаются частью веры в него. … Мы сами должны верить в необходимость установления исламской власти и создавать государственный аппарат, призванный управлять страной и исполнять Божествен-
1Там же. С. 12.
2Понятие исламской формы правления не имеет ничего общего с вошедшим ныне в оборот понятием «квазиисламского государства», применяемого для характеристики неправового образования, сформировавшегося на территории ряда государств Ближнего Востока. Речь идет именно о неправовом образовании (террористической организации), которое запрещено в Российской Федерации и ряде других государств. Идеология исламского государства воспринята данной организацией исключительно в конъюнктурных целях; фактические же цели, организация и деятельность упомянутого образования противоречат природе всякой государственности, включая государства, исповедующие ислам (см.: Червонюк В. И. Теория государства и права . учебник. М. :
ИНФРА-М, 2006. С. 175.