Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

641

стороны, социалистическая Куба, КНР, КНДР а с другой – ФРГ, Южная Корея). Это крупные государства по размерам территории и численности населения (Бразилия, КНР) и карликовые государства (Люксембург, Княжество Андорра).

Прокуратура как самостоятельный конституционный орган.

Прокуратура этой модели распространена во многих странах. Статус независимого и самостоятельного органа получает конституционное оформление. Так, Конституцией Аргентинской Республики (глава вторая, раздел четвертый «О прокуратуре») прокуратура рассматривается как независимый орган, имеющий функциональную и финансовую автономию; ее задача – содействие судебной власти в защите законности и общественных интересов (ст. 120).

«Французская» модель прокуратуры. Считается, что ее прародительницей является прокуратура, возникшая в начале ХIХ в. во Франции. Как и проанализированная выше модель, распространена на различных континентах мира.

Прокуратура организационно подчинена министерству юстиции, но действует в рамках судебной системы. Министр юстиции формулирует общую политику уголовного преследования путем издания министерских циркуляров. При исполнении своих обязанностей прокурорские работники не зависят от судов, при которых они числятся. Систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор, министр юстиции несет политическую ответственность за действия прокурорской службы. Между министром юстиции и коллегией генеральных прокуроров проводятся регулярные консультации относительно обшей политики в области уголовного преследования.

Магистраты прокурорского корпуса представляют исполнительную и судебную власти и одновременно входят в судейский корпус. В этом двойном качестве они участвуют в деятельности обеих этих ветвей власти: входя в систему судебной власти и действуя при судах, прокуратура в то же время организационно подчиняется министерству юстиции. Несмотря на подчинение исполнительной власти, прокуроры по своему статусу весьма близки к судьям (те и другие именуются магистратами), так как они получают одинаковую подготовку и в ходе своей карьеры нередко переходят с прокурорских должностей на судейские, и обратно. В то же время между указанными категориями магистратов имеются и существенные различия.

Таковы некоторые родовые признаки прокуратур стран, относящихся к данной группе. Вместе с тем, каждая из стран привносит свою специфику.

§ 4. Страны с нетипичным статусом прокуратуры

642

Представленный в главе материал указывает на то, что фактически в каждой из стран статус прокуратуры, ее место и роль в государственной системе имеет те или иные особенности. В то же время такие различия несущественны, что дает основание некое множество прокуратур объединять в один класс, тип. Отсутствие таких типологических различий позволило все рассмотренные прокуратуры отнести к одному или другому типу, рассмотренным в предыдущих параграфах. Вместе с тем, существуют страны, в которых органы прокуратуры нельзя отнести к какой-либо из этих групп. Это страны с так называемым атипичным статусом прокуратуры.

Факторы, обусловливающие такой статус, различны: это своеобразие конституционного развития страны, что, к примеру, характерно для оценки природы прокуратуры в этой стране. Это вопрос о соответствии функции государства и его структуры. В переводе на государствоведческий язык это означает, что функции государства должны соответствовать государственные структуры. Так, очевидно, что проверка законности действий административных структур и должностных лиц – все же прерогатива прокуратуры, форма прокурорского надзора. Для ее осуществления логично создавать в механизме государства органы, подобные прокуратуре. Нежеланием создавать ведомство, которое концентрировало бы значительный объем правоохранительной власти, продиктован подход к прокуратуре. Нечто подобное наблюдается в Великобритании. Отсутствие прокуратуры обусловило учреждение в различных областях множество омбудсменов. Вполне возможно, что для этой страны данный институт имеет преимущества. Но предположение о том, что его деятельность будет столь же эффективна в других странах (в том числе в Российской Федерации) имеет лишь вероятностный характер. К этой группе стран следует отнести Южно-Африканскую Республику, Израиль, Колумбию и др.

643

Глава 18. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ВООРУЖЕННЫХ СИЛ И ПОЛИЦИИ

ВЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§1. Конституционно-правовой статус вооруженных сил

События не только 50–60-х годов ХХ в., но и новейшего времени

указывают на активную роль вооруженных сил в политических процессах страны. В 2008 г. именно армия Малайзии организовала военный переворот, приведший к смене правительства и его главы.

В2011 г. подразделения армии и полиции Эквадора (одной из беднейших стран Латинской Америки) вышли из-под контроля президента страны, захватили аэропорт в столице страны, городе Кито.

Вдругих странах, напротив, попыткам иных сил захватить власть незаконно препятствует именно армия и полиция страны.

Отвлекаясь от некоторых национальных особенностей строения вооруженных сил и военного управления ими, обратим внимание на следующее: По административной организации вооруженные силы делятся на три вида – сухопутные войска (армия), военновоздушные и военно-морские силы. В свою очередь виды вооруженных сил подразделяются, к примеру, в США на регулярные войска (силы флота) и организованный резерв: в сухопутных войсках и ВВС национальная гвардия и резерв, в ВМС – резерв. Во главе каждого вида вооруженных сил стоят министры и начальники штабов.

Органы высшего военного управления образуют: 1) верховный главнокомандующим вооруженными силами, которым, как правило, является глава государства (так, именно Президент США как главнокомандующий вооруженными силами США имеет исключительное право отдавать распоряжение о применении ядерного оружия); 2) Совет национальной безопасности – создаваемый при главе государства орган, который координирует

инаправляет деятельность всех правительственных органов в области военной политики, строительства и использования вооруженных сил; 3) министр обороны, который назначается (утверждается в должности) главой государства и осуществляет руководство вооруженными силами, отвечает за их строительство, мобилизационную и боевую готовность, боевое использование, материально-техническое обеспечение, а также проведение военных исследований и разработок; является главным консультантом главы государства и правительства по всем военным вопросам и членом совета национальной безопасности; 4) генеральный штаб вооруженных сил (в США – это Комитет начальников штабов – высший консультативный, планирующий и исполнительный орган, через который президент

иминистр обороны осуществляют оперативное руководство вооруженными силами); 5) военачальник или гражданский чиновник высокого ранга, осуществляющий руководство видом вооруженных сил стран (в США – это министр, назначаемый на 4 года президентом с согласия сената из числа гражданских лиц и осуществляющий руководство строительством, комплектованием, подготовкой кадров, мобилизационным развертыванием, оснащением оружием и военной техникой, военными исследованиями и разработками, матери- ально-техническим обеспечением войск (сил) через свой аппарат и штаб).

Вотдельных странах конституционно учреждаются политические органы по руководству вооруженными силами. К примеру, в Китае такой орган – Центральный Военный Совет – формируется Всекитайским собранием народных депутатов.

Примечательно, что конституционно в некоторых странах вооруженные силы интерпретируются в смысле всего (или основного) силового блока государства. Так, согласно Конституции Эквадора (ч. 1 ст. 183), «Вооруженные силы состоят из армии и На-

644

циональной полиции. Их цели, организация, подготовка, служба и контроль за ними регулируются законом»1.

Но даже в обычных, ординарных условиях армия стран осуществляет важнейшие функции, обеспечивающие жизнеспособность страны. Так, по утверждению М. Тэтчер, «один из самых сильных и уважаемых государственных институтов Пакистана – его вооруженные силы. Еще до переворота в 1998 г., армия контролировала крупнейшие гражданские предприятия и даже управляла ими. Именно поэтому население с энтузиазмом восприняло переворот: в армии виделась единственная сила в государстве, способная искоренить коррупцию и восстановить разумное управление»2. Следует отметить, что в конституциях целой группы стран эта сторона вооруженных сил получает даже специально-юридическое закрепление. Так, бланкетная статья Конституции Эквадора содержит установление, согласно которому «закон определяет помощь, которую оказывают вооруженные силы, без ущерба осуществлению их специфических функций, в социальном и экономическом развитии страны» (ч. 6 ст. 183); кроме того, «вооруженные силы могут участвовать в экономической деятельности, связанной с национальной обороной» (ст. 190)3.

Таким образом, национальный законодатель (парламент) обязывается сформировать правовую основу для участия военных структур в решении стоящих перед страной в области экономики и в социальной сфере.

Статус вооруженных сил определяется многими факторами, среди которых на передний план выступает их роль в конституционном механизме и политической системе страны. С учетом этого обстоятельства в специальной литературе выделяют несколько моделей вооруженных сил. Так, применительно к большинству стран Азии и Африки принято говорить о двойственной, т. е. собственно военной и гражданской, функции армии. Армия на постколониальном Востоке в этом смысле рассматривается не только как гарант сохранения суверенитета и территориальной целостности, но и как важнейший инструмент обеспечения политической стабильности и субъект форсированной модернизации. При оценке политической роли армии в афро-азиатском мире особо выделяются страны арабского Востока. При этом подчеркивается, что трудно найти арабское государство, вооруженные силы которого были бы индифферентно настроены к участию в

1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 1134.

2Тэтчер М. Искусство управления государством / пер. с англ. В. Ионова. М. : ООО

«Альпина Паблишер», 2013. С. 229.

Небезынтересен такой факт. Сильная жара в Великобритании летом 2018 г., вызвавшая целый ряд негативных последствий (возгорание торфяника, пожары и др.), связанная с этим необходимость устранения последствий техногенной катастрофы, обусловила обращение публичных властей Королевства за помощью к вооруженным силам. Армия, таким образом, была привлечена к борьбе со стихией. Подобные факты не являются единичными.

3Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 1134–1135.

645

политическом процессе, не оказывали бы влияния на политическую жизнь и хотя бы раз не предпринимали попытку захвата власти.

Особенно распространена идея «гражданской миссии» вооруженных сил, что нашло закрепление в конституциях целого ряда арабских и других стран.

В западной историографии можно выделить две основные концепции, посвященные политической роли армии стран Востока – модернизаторская и преторианская. Первая концепция была наиболее популярна в 50-60 годы XX в. и исходила из того, что в условиях слабости буржуазии и почти полного отсутствия гражданского общества армия на Востоке – идеальный модернизатор. Именно военные, получившие западное образование и впитавшие западные политические ценности, могут обеспечить быструю и эффективную модернизацию и вестернизацию восточных обществ, а коррумпированные гражданские режимы неэффективны.

Сторонники теории армии-модернизатора считали, что военные профессионалы будут «держать крышку котла закрытой» и обеспечат рост и модернизацию до тех пор, пока национальная буржуазия не обеспечит себе прочные позиции социального господства. Считается, что теория «военного модернизаторства» была специально разработана западными учеными-социологами под влиянием «холодной войны». К концу 70-х годов ХХ в. стало очевидно, что концепция армии как «идеального модернизатора» не выдержала проверку временем. Неэффективность и коррумпированность оказались присущи и самим военным режимам. В этих условиях получила развитие преторианская концепция политической роли армии, согласно которой современное восточное общество можно охарактеризовать как «преторианское», в котором идет постоянная борьба за власть, преобладают сепаратистские, центробежные тенденции. В этих условиях обеспечить со- циально-политическую стабильность и условия для последующей модернизации может только приход армии к власти и установление жесткого военно-авторитарного режима. В настоящее время все больше акцент переносится с концепции армии-модернизатора на проблему эффективности правления и стабильности самих режимов.

В то же время, если рассматривать данную проблему с более широких позиций, то очевидно, что именно вооруженные силы выступают инструментом достижения политических целей государства на международной арене (показательны в этом смысле попытки Великобритании силового разрешения конфликта с Аргентиной по поводу Фолклендских островов). Именно этим обстоятельством обусловлено наращивание вооружения, создание наиболее современных средств поражения, характерных, прежде всего, для США. Согласно данным Лондонского института стратегических исследований, вооруженные силы США в настоящее время насчитывают в своем составе около 3300 тыс. военнослужащих (в том числе 2168 тыс. в регулярных вооруженных силах) и до 1100 тыс. гражданских служащих. Между тем конституционными актами такое состояние силовой структуры страны никак не опосредовано.

Возрастание удельного веса силовых структур в системе государственной власти западных государств выражается в том числе в усилении роли военного руководства в деятельности высших органов страны. К примеру, в Великобритании военные руководители – начальник штаба обороны, начальники штабов отдельных видов воору-

647

сударственности отсутствие полицейских структур не исключало наличие самих полицейских функций, выполнение которых первоначально возлагалось на армию. В Древнем Риме полицейские полномочия исполняли центурионы дислоцированных в населенном пункте легионов и когорт, жандармерия в средневековой Франции и т. д. Эти же функции возлагались на отдельные категории должностных лиц – древнеримских прокуратуров, московских воевод и др., хотя при этом их деятельность усиливалась вооруженными подразделениями. Считается, что появление самостоятельных полицейских структур в привычном для нас понимании приходится на первую половину XIX в. В привычном понимании первоначально полиция появляется в Великобритании (создание в 1829 г. муниципальной полиции в Лондоне, представлявшей профессионально подготовленную, специально оснащенную и финансируемую, с необходимыми полномочиями и властными атрибутами структуру), а затем во Франции, в которой была выработана и реализована доктрина полицейской деятельности.

Полицейская деятельность современного государства имплицитна целям правовой государственности1. Как следует из Закона Республики Молдова от 27 декабря 2012 г. «О деятельности полиции и статусе полицейского» (вступил в силу 5 марта 2013 г.), полиция является специализированным публичным учреждением государства в подчинении министерства внутренних дел, предназначенным для защиты прав и основных свобод человека посредством деятельности по поддержанию, обеспечению и восстановлению общественного порядка и безопасности, предупреждению, расследованию и раскрытию преступлений и правонарушений. Очевидно, что данное положение национального закона в определенной мере можно считать универсальной характеристикой назначения полиции в конституционном механизме современного государства.

Проявляющаяся во всем мире тенденция унификации полицейских функций указывает на то, что, несмотря на исторические, национальные, государственно-правовые и иные различия, органы полиции различных государств осуществляют сходные функции. Как следует из Конституции Колумбии, «полиция – военизированный

1См.: Червонюк В. И. Полицейская функция современного (правового) государства

иполицейское право как юридическая форма ее реализации // Актуальные вопросы эволюции полицейского права как характерного типа Российского права : сборник.

М., 2015. С. 95–107 ;Его же. Современный контекст конструкции полицейского государства // Вестник Московского университета МВД России. – 2016. – № 4. – С. 147–

156.

649

период и в связи с выполнением служебных обязанностей, предусмотренных законом. Полицейский является государственным служащим с особым статусом, т. е. наделяется специальной правосубъектностью. Это значит, что конституционно предоставленные гражданам права и свободы имеют особенности в реализации полицейскими.

Национальные законы возлагают комплекс взаимосвязанных задач, которые так или иначе подчинены реализации следующих направлений ее фукционирования: предупреждение преступлений (противоправных деяний); обнаружение и расследование преступлений; охрана общественного правопорядка. В соответствии с Конституцией Парагвая «полиция – система государственных органов, действующая на постоянной профессиональной основе…; задачей Полиции является обеспечение внутренней безопасности Нации. В пределах, установленных настоящей Конституцией и законами, Полиция защищает от преступных посягательств законно установленный публичный порядок, права и собственность физических и юридических лиц и обеспечивает их безопасность; предотвращает преступления; выполняет поручения компетентных властей и под руководством судебных органов осуществляет расследование преступлений. Закон регламентирует организацию и полномочия Полиции» (ст. 176) 1. Конституция Колумбии предусматривает, что «Полиция — военизированный корпус гражданского назначения, постоянно служащий Нации, первоочередной задачей которого является поддержание условий, необходимых для осуществления гражданами принадлежащих им прав и свобод и обеспечения мирного сосуществования жителей Колумбии»

(ст. 218)2.

Для предупреждения преступлений и правонарушений полиция собирает сведения с целью выявления и предупреждения преступлений и иных противоправных деяний, а также борьбы с ними; разрабатывает и осуществляет меры по предупреждению преступлений и правонарушений, отнесенные законом к компетенции полиции; ведет собственные профилактические, криминалистические и оперативные учеты в целях обеспечения своей деятельности; обеспечивает незамедлительное реагирование на заявления о преступлениях и правонарушениях, доводит до сведения соответствующих органов публичного управления о ставших известными ей событиях, создающих угрозу личной, общественной и государственной безопасности и требующих

1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 736–737.

2Там же. С. 614.

650

их немедленного реагирования; выявляет причины и условия, порождающие преступления и правонарушения или способствующие их совершению, внося в пределах своей компетенции согласно национальному законодательству представления в компетентный орган о необходимости принятия ими мер по устранению таких причин и условий.

Кроме того, полиция в соответствии с установленным законодательством правовым режимом осуществляет контроль: за порядком владения, ношения и использования оружия и боеприпасов гражданского назначения, за деятельностью предприятий, частных лиц, обладающих лицензией на ремонт оружия, и функционированием стрелковых тиров, а также за проведением технического осмотра и экспериментальной стрельбы из оружия независимо от формы собственности и назначения. На полицию возлагается контроль за соблюдением уполномоченными учреждениями законных норм оборота наркотических, токсических и радиоактивных веществ, а также других предметов и веществ, требующих разрешения и представляющих высокую степень общественной опасности, а также которые могут быть использованы для совершения противоправных деяний.

Взаконодательно определенной сфере расследования преступлений и производства уголовного преследования полиция проводит специальные разыскные мероприятия в соответствии с законом; осуществляет согласно компетенции действия по установлению преступлений и уголовное преследование в связи с этим; исполняет письменные поручения и указания прокурора, а также судебные решения; констатирует правонарушения и применяет наказания за них согласно закону; осуществляет розыск лиц, скрывающихся от уголовного преследования и суда, пропавших лиц, а также предметов, которые служили орудием преступления, хранят на себе следы преступного деяния или могут быть объектом такого деяния.

Полиция проводит задержание лиц в соответствии с установленными законодательством условиями, а также обеспечивает меры защиты свидетелей и других участников уголовного процесса в соответствии с законодательством.

Вобласти поддержания, обеспечения и восстановления общественного порядка и безопасности, защиты прав и законных интересов человека и сообщества полиция: во- первых, реализует комплекс мер по поддержанию общественного порядка и безопасности, обеспечению безопасности людей, установлению и пресечению деяний, посягающих на жизнь, свободу, здоровье и целостность человека, на частную или публичную собственность, а также на другие законные интересы сообщества; во-вторых, принимает меры, направленные на обеспечение общественного порядка при проведении собраний, культурно-спортивных и других подобных мероприятий, а также по восстановлению общественного порядка в случаях, предусмотренных действующим законодательством; в-третьих, осуществляет надзор и контролирует движение на автомобильных дорогах общего пользования, за исключением случаев, предусмотренных законом, сотрудничает

сдругими органами публичной власти, учреждениями, общественными объединениями, неправительственными организациями с целью совершенствования организации и систематизации движения, обеспечения надлежащего технического состояния автотранспортных средств, поддержания инфраструктуры дорог, совершенствования подготовки водителей автотранспортных средств и принятия мер по воспитанию участников дорожного движения, соблюдения органами публичной власти, физическими и юридическими