Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

582

Глава 14. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА

ВЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§1. Место правительства в системе разделения властей. Понятие и модели (виды) правительства

Согласно теории конституционализма правительство представляет собой институцию, возглавляющую всю систему органов исполнительной власти конкретно взятой страны; это коллегиальный орган наиболее универсальной (общей) компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране. Правительство – это всегда высший орган в системе исполнительной власти страны (исключение составляют правительства в тех странах, где эту функцию осуществляет президент, монарх); орган, представляющий собой коллегию, солидарно ответственную перед парламентом (применительно к парламентарному режиму и смешанной республике). Так, согласно ст. 105 Конституции Анголы «Правительство ведет общую политику страны и является высшим государственным административным органом».

Место и роль правительства в системе разделения властей определяется формой государственного правления. Наибольший вес правительство приобретает в условиях парламентарного режима («парламентского правления»). Симптоматично поэтому, что глава государства может реализовать большинство принадлежащих ему полномочий, главным образом, через правительство и при его поддержке. Это же касается и издаваемых главой государства актов, абсолютное большинство которых приобретают юридическую силу лишь после применения к ним процедуры контрасигнации. Точно так же роспуск парламента, назначение на высшие государственные посты и иные полномочия главы государства реализуются по прямому волеизъявлению правительства. В тех странах, где в системе верховной власти премьер-министр занимает ключевые позиции в государстве, форма правления также претерпевает изменения, отображая данный феномен (так называемая «премьер-министериальная форма правления» в Индии, «канцлерская республика» в ФРГ).

Иную роль играет правительство в условиях президентарной формы правления. Такое правительство нередко характеризуется как техническое, полностью зависит от президента: президент формирует состав правительства внепарламентским способом, определяет его политический курс, смещает членов правительства по своему усмотрению, правительство ответственно только перед президентом.

583

В странах с полупрезидентской формой правления роль правительства особенно значительна при том условии, что партии, имеющие большинство в парламенте, не являются пропрезидентскими. В ином случае прерогативы президента в сфере исполнительной власти существенно возрастают.

Название правительства зависит разве только от территориального устройства страны. В федеративных государствах правительство обозначается как федеральное (Федеральное правительство в ФРГ, Федеральный Совет в Швейцарии).

Форма правления и название правительства отдельно взятой страны особых корреляций не имеют. Соответственно применительно к одной форме правления такие названия могут быть различными: Совет Министров в Индии; Кабинет Министров в Японии; Государственный Совет в КНР, Швеции, Норвегии, Финляндии; Правительство во Франции, на Кубе, в Чехии, Колумбии. Встречаются и редкие названия: Правительство Ее Величества Королевы Великобритании, Административный Совет (КНДР).

Модели (виды) правительства. Критерии выделения таких моделей могут подразделяться по самым разным основаниям – формы правления, территориального устройства страны, компетенции и др. В зависимости от партийного состава принято выделять следующие его модели: однопартийное правительство – создается в тех парламентарных странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в однопалатном парламенте или его нижней палате (Великобритания, Австралия, Канада и др.); многопартийное, или коалиционное правительство – формируется в странах с «парламентским правлением» при условии, что ни одна из представленных в парламенте партий не имеет большинства, вследствие чего формируется коалиция (блок) партий, лидеры которых делят между собой министерские посты. Тесная взаимосвязь партий и правительства дало основание зарубежным государствоведам обозначать парламентарную форму правления как «правление партий».

Возможны и беспартийные правительства, которые, кроме стран с абсолютной монархией, в иных странах создаются в условиях конституционных кризисов. Это так называемое служебное, деловое, чиновничье, рабочее, техническое правительство. Так, Конституция Бангладеш содержит главу «Внепартийное временное правительство», согласно которой такое правительство формируется на период после окончания срока полномочий парламента или их досрочного прекращения и до назначения нового премьер-министра. В Хорватии

584

президент создает «временное внепартийное правительство» в случае неудачного завершения парламентской процедуры формирования правительства и роспуска в связи с этим парламента.

Взависимости от характера поддержки правительства парламен-

том различают правительства большинства и правительства мень-

шинства. Наиболее распространенным является правительство парламентского большинства. Оно опирается на поддержку партийных фракций, которые образуют коалицию.

Вкризисной ситуации (в условиях войны, в послевоенный или послереволюционный период) на основе объединения всех политических сил с широким представительством разных партий может быть образовано правительство национального единства, принимающее на себя ответственность за руководство страной.

§2. Конституционный состав правительства

и порядок его формирования

Конституционный состав правительства. В состав правительст-

ва входят: 1) премьер-министр (официальные названия: Премьер Государственного Совета в Китае, Министр-председатель в Болгарии, Государственный министр в Швеции и т. д.); 2) министры. В некоторых странах в состав правительства входят государственные министры (в Японии это любой член Кабинета, в Португалии – заместители Премьер-министра); государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел, в Великобритании – «старших» по своему положению министров); министры без портфеля – лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса; парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представляют министров в парламенте.

В государствоведении различие в составах правительства связывают с принадлежностью государства к континентальной или общей семье права. Принадлежность к континентальной системе указывает на то, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств – министры, государственные секретари, главы департаментов. Словом, в составе правительства ex officio (по должности) входят все руководители центральных исполнительных органов власти. Не меняет дела то, что в отдельных странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки) различают: совет министров, заседания которого проходят под председательством президента (на них принимаются наиболее важные решения) и не имею-

585

щий конституционной основы совет кабинета, заседания которого проходят под председательством премьер-министра (на них рассматриваются оперативные вопросы). Состав правительства, порядок его формирования и деятельности четко урегулирован национальными конституциями и специальными (часто органическими) законами. Обычаи и иные неписаные нормы применяются, однако они имеют второстепенное значение.

В странах общего права состав кабинета (собственно правительства) и официального правительства не совпадают; соответственно различаются правительство, включающее всех министров, младших министров (в Соединенном Королевстве это около 100 чел., которые никогда не собираются в полном составе как особый орган), и кабинет, включающий около 20–22 министров. Персональный состав правительства формируется премьер-министром из числа правящей партии, представленной в парламенте, т. е. из депутатов. Состав кабинета неоднороден: наиболее близкие и пользующиеся доверием премьер-министра члены кабинета (3–5 чел.) образуют так называемый «внутренний кабинет», решения которого оформляются как решения всего кабинета. При этом кабинет существует на основе конституционного обычая. Его структура, компетенция, порядок формирования и деятельности, как правило, статутным правом не регулируется. Так, в Великобритании в силу сложившегося конституционного обычая монарх назначает Премьер-министром лидера партии, победившей на парламентских выборах, и по его представлению – остальных министров.

Публичная администрация представлена министерствами – специализированными органами управления, формируемыми по отраслевому принципу. Так создается профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования. Основные законы могут ограничивать численность министерств. В отдельных странах в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств, которым правительство делегирует отдельные свои полномочия.

Порядок формирования правительства. В конституционной прак-

тике различают два основных способа формирования правительства –

внепарламентский и парламентский. Первый способ применяется:

а) в еще сохранившихся абсолютных монархиях, где глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших род-

586

ственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.); б) в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте; в) в президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.) или «по совету и согласию Сената».

Вусловиях смешанной формы правления для назначения главой государства премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней палаты). Такое согласие может выражаться в том числе в форме инвеституры (обычно присущей парламентскому правлению).

Кпримеру, Конституция Польши устанавливает, что назначенный Президентом Председатель Совета Министров в течение 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности правительства вместе с предложением о предоставлении ему вотума дове-

рия (ч. 2 ст. 154)..

Парламентский способ формирования правительства применяет-

ся в странах с парламентарным режимом: победившая на парламентских выборах партия формирует правительство, которое несет перед ним политическую ответственность (Австрия, Греция, Исландия, Мальта, Словакия и др.). Глава государства лишь оформляет процедуру создания правительства своим актом (указом, декретом). Считается, что правительство имеет поддержку в парламенте до тех пор, пока ему не будет выражено недоверие. В ряде парламентских стран сформированный состав правительства считается созданным при условии одобрения (доверия) парламентом (инвеституры). При этом инвеституру в ряде стран связывают и с утверждением парламентом правительственной программы деятельности. Инвеститура предусмотрена и конституциями стран со смешанной формой правления.

Вконституционно определенных случаях при формировании правительства учитывается форма государственно-территориального устройства, национальный состав населения. По Конституции Бельгии «совет министров состоит в равном количестве из министров, ко-

торые изъясняются на французском и нидерландском языках» (ст. 99). Конституция Демократической Республики Конго императивно предписывает: «При формировании Правительства принимается во внимание национальное представительство» (ст. 90). Согласно ст. 175 Конституции Швейцарии при определении персонального состава правительства «должно учитываться соразмерное представительство разных местностей и языковых регионов». Руководствуясь принципом репрезентативности, по конституционному обыкновению

587

правительство Канады формируется из представителей большинства провинций, англо-канадцев и франко-канадцев – главных языковых групп населения и представителей основных конфессий – протестанской и католической.

За исключением немногих стран члены сформированного правительства приносят присягу – на заседании парламента или перед парламентом - в парламентских странах и перед президентом (чаще всего в полупрезидентских республиках).

§3. Компетенция правительства, его правовые акты и аппарат

Объем компетенции правительства определяется его местом в

системе высших органов государства. Для стран, правительства которых относятся к континентальной системе, компетенция определяется преимущественно в основных законах. По Конституции Испании «Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с конституцией страны и законами» (ст. 97). Согласно ст. 20 Конституция Франции, «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами». По общему правилу в парламентарных странах правительство осуществляет полномочия, зарезервированные конституцией за главой государства. Обобщенно говоря, полномочия правительства можно свести к нескольким группам: полномочия в сфере организации исполнения законов. Правительство в этой связи разрабатывает и проводит в жизнь различные программы реализации законодательства, а также осуществляет нормотворческую деятельность по конкретизации принятых законов, а равно активно участвует в законодательной деятельности, прежде всего посредством реализации права законодательной инициативы.

Реализуя возложенные на него полномочия, правительство издает нормативные и ненормативные акты (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Так, согласно Конституции Анголы «Правительство на заседании в Совете министров выполняет свои функции путем принятия исполнительных законов, указов и постановлений об общей и отраслевой политике и мерах в рамках своей деятельности»

(ст. 113).

Особую значимость имеют акты правительства в тех случаях, когда оно конституционно наделяется регламентарной властью, правом делегированного законодательства.

588

Для осуществления конституционных полномочий правительство создает аппарат. Считается, что в президентских республиках и абсолютных монархиях аппарат главы государства концентрирует всю полноту исполнительной власти, наделяется значительными дискреционными полномочиями; при парламентарной форме обладает меньшими полномочиями, выполняет совещательные и консультативные функции; в смешанных – сильный аппарат у президента и у пре- мьер-министра.

Усиление роли главы правительства привело к созданию подчиненных ему структур – Ведомство федерального канцлера в ФРГ, Кабинет президента – во Франции, Секретариат премьер-министра в Великобритании и др.

§ 4. Организация исполнительной власти в зарубежных странах.

Роль главы правительства. «Комитетская система»

Организация исполнительной власти существенным образом зависит от формы правления. В то же время на форму правления не в меньшей мере влияет феномен соучастия главы государства в осуществлении исполнительной власти. Степень и характер такого соучастия, конечно, задан существующей конструкцией верховной власти. Очевидно, что даже в тех монархических странах, где глава государства формально признается главой исполнительной власти, его статус расходится с конституционными реалиями.

Считается, что минимальное участие главы государства в осуществлении исполнительной власти характерно для парламентарных стран. Такой вывод может показаться нелогичным, учитывая, что в монархических странах глава государства (монарх) конституционно признается главой исполнительной власти или участвует в ее осуществлении (Бельгия, Дания, Люксембург, Норвегия, страны «вестминстерской модели»). Действительность этих стран расходится с конституционными формулами. Применяемый в этих конституционных системах механизм контрасигнации лишь подтверждает номинальную роль главы государства в сфере осуществления исполнительной власти. Через механизм контрасигнации правительство и его глава принимают на себя ряд полномочий главы государства и осуществляют их. Вместе с тем, посредством контрасигнации правительство «освобождает» главу государства от ответственности, перелагая ее на своих членов, скрепляющих своей подписью подпись главы государства на принимаемых им актах.

589

Эволюция парламентской формы привела к коррекции функций главы государства, где он на конституционном уровне признан носителем исполнительной власти. В Греции, Исландии и Финляндии исполнительная власть осуществляется президентом и правительством. В Австрии президент совместно с правительством осуществляет «высшее управление делами федерации», на Мальте президент наделен исполнительной властью и осуществляет ее как непосредственно, так

и«через подчиненных лиц».

ВАвстрии, Ливане, Словакии, Турции и Чехии статус президента установлен в разделе основного закона, посвященном исполнительной власти.

По Конституции Литвы (ст. 84) президент «решает важнейшие вопросы внешней политики и совместно с правительством осуществляет внешнюю политику». Правительство несет ответственность как перед парламентом, так и формально перед президентом (в форме индивидуальной ответственности). Внесенными 16 апреля 2017 г. поправками в Конституцию Турции принципиально изменяется статус президента в системе исполнительной власти страны: согласно конституционным новеллам президент является не только главой государства, но и главой правительства; упразднен пост премьер-ми- нистра и соответственно все принадлежавшие ему полномочия перешли в ведение президента; президент без участия парламента формирует правительство, назначает и освобождает от должности министров; наделен правом роспуска парламента и пр.

Роль главы правительства. Особая роль в составе правительства принадлежит премьеру. В парламентарных странах премьер не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства, от него же зависит и назначение министров; решающее слово на заседаниях правительства принадлежит ему (голосование на заседаниях правительства далеко не всегда имеет место). На практике входящие в компетенцию правительства вопросы часто решаются его президиумом (бюро), комитетами или лично премьер-министром.

Вусловиях президентской республики стержневой фигурой в системе исполнительной власти является президент. В Конституциях Аргентины, Венесуэлы, Никарагуа, Азербайджана, Таджикистана, Туркменистана президент определяется как глава исполнительной власти; в Колумбии, Эквадоре – глава правительства. При этом в президентских республиках, кроме США, предусмотрено создание правительства или подобного ему органа (кабинет министров или совет министров). В ряде стран (Аргентина, Азербайджан, Корея, Намибия)

590

предусмотрена и должность премьер-министра (главы кабинета). Хотя, безусловно, главой исполнительной власти и в этих случаях остается президент.

В условиях смешанной республики власть бивалентна или дуалистична, сконструирована по типу: сильный президент – сильное правительство («диархия») и означает разделение полномочий в сфере исполнительной власти между президентом и правительством. Так, применительно к Франции это разделение конституционно оформлено: президент председательствует в совете (ст. 9 Конституции), премьер «руководит работой правительства» (ст. 21 Конституции).

Организация деятельности правительства. Основная организа-

ционная форма деятельности правительства – заседания. Форма заседаний, как отмечалось, зависит от того, кто председательствует на нем. Как правило, в большинстве стран очередные заседания правительства проводятся 1 раз в неделю. В парламентарных государствах заседания правительства проходят достаточно часто, они могут проводиться 1 раз в неделю (Великобритания, Индия, Испания), 2 раза (Япония, Ирландия), иногда 3.

Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов определяются, естественно, главой правительства. На заседаниях правительств ведутся протоколы. Этим занимается ответственное должностное лицо – специальный чиновник, например Генеральный секретарь Правительства (Франция), секретарь Кабинета (Великобритания) и т. д. Все протоколы заседаний считаются конфиденциальными и никогда не публикуются.

Как правило, окончательные решения принимает глава правительства и оно не голосуется. Вопрос на голосование глава правительства может поставить лишь тогда, когда сомневается в том или ином варианте решения и ему нужно выяснить мнение членов правительства.

Элементом правительственной власти в зарубежных странах является так называемая «комитетская система». Это специальные (внутренние) правительственные органы – комиссии и комитеты, которые учреждаются в рамках правительства и действуют в качестве постоянных или временных, специализированных или универсальных. В одних странах такие комитеты заняты в сфере обороны и внутренней безопасности, в других – ведают иными вопросами.

§ 5. Конституционная ответственность правительства

Конституционная ответственность правительства возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром.