Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

651

лицами правовых норм в области безопасности дорожного движения; в-четвертых, обеспечивает в соответствии с законом общественный порядок и охрану зон, в которых произошли или существует неминуемая угроза возникновения пожаров, взрывов или других чрезвычайных обстоятельств, представляющих опасность для жизни, физической целостности людей или их имущества; в-пятых, участвует в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного или экологического характера в населенных пунктах и на охраняемых объектах; в-шестых, обеспечивает охрану при перевозке оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, наркотических, психотропных, токсичных или радиоактивных веществ либо других опасных материалов или веществ в соответствии с установленными законом условиями.

Кроме того, полиция осуществляет мероприятия по розыску лиц, уклоняющихся от исполнения наказаний или от выполнения судебных решений; обеспечивает охрану и функционирование в соответствии с законом мест содержания задержанных в подразделениях полиции; обеспечивает содержание задержанных лиц в изоляторах временного содержания, а также их конвоирование; в соответствии с законодательством оказывает содействие в доставлении в соответствующие органы или публичные учреждения по их требованию лиц, уклоняющихся от явки по вызову; осуществляет контроль за поведением лиц, находящихся под домашним арестом, временно освобожденных под судебный контроль или под залог; обеспечивает защиту жертв насилия в семье и осуществляет надзор за исполнением примененных мер защиты в соответствии с законодательством.

Всоответствии с иммиграционным законодательством полиция проверяет соблюдение правил пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, принимает решения о возвращении иностранцев, отмене и аннулировании права на пребывание, объявлении иностранца нежелательным лицом, о сокращении срока пребывания иностранцев, применяет и снимает запреты въезда на территорию государства и выезда из него. В этой же связи полиция осуществляет задержание и содержание в специально отведенных для этого помещениях иностранцев, которые незаконно проникли, незаконно пребывают на территории государства и подлежат выдворению из нее; выполняет обязательства, вытекающие из соглашений

ореадмиссии, заключенных между правительством данного государства и правительствами других государств.

Для реализации этих многообразных задач и в целях эффективного исполнения своих обязанностей полиция в порядке и пределах, предусмотренных национальными законами, имеет право собирать, обрабатывать и хранить информацию о лицах, совершивших противоправные или наносящие вред деяния, создавать и использовать собственные базы данных, использовать базы данных других органов в соответствии с законодательством о защите персональных данных. При этом полиция обеспечивает защиту информации, в том числе персональных данных, от уничтожения, потери, несанкционированного доступа к ним.

Всовременных условиях на полицию возлагается осуществление задач по оказанию помощи населению и органам местного публично-

652

го управления. В этой связи полиция, как это определено национальными законами, оказывает содействие органам местного публичного управления в осуществлении ими своей деятельности; участвует в работе советов и создаваемых при органах местного публичного управления комиссий по вопросам правопорядка, защиты прав и свобод человека; обеспечивает своевременное оповещение населения о мерах безопасности, соблюдение которых необходимо для предупреждения виктимности, для личной защиты и защиты материального имущества; оказывает при необходимости первую помощь лицам, находящимся в беспомощном физическом или психическом состоянии, а также лицам, пострадавшим от преступлений или правонарушений, различного рода чрезвычайных ситуаций и других происшествий; привлекается в соответствии с законодательством к действиям по спасению и эвакуации людей и имущества при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях.

Кроме того, территориальные подразделения полиции информируют периодически или по требованию органы местного публичного управления о состоянии преступности, о мерах по предупреждению и раскрытию преступлений и правонарушений, по поддержанию общественного порядка и безопасности и обращаются за поддержкой к данным органам в отношении мер по предупреждению и борьбе с преступностью и поддержанию общественного порядка и безопасности в соответствующей административно-территориальной единице.

Многообразие выполняемых полицией задач характеризует полифункциональность ее организационного строения. Так, согласно Конституции Бразилии полицейские функции осуществляют пять ведомств: федеральная полиция (департамент федеральной полиции), федеральная дорожная полиция, федеральная железнодорожная полиция, военизированная и противопожарная служба (бригада) штатов, гражданская полиция. Первые три структуры подчинены министерству юстиции и являются общегосударственными (федеральными) полицейскими службами; последние две подчинены правительствам штатов. По действующей Конституции федеральная полиция (департамент федеральной полиции) определяется как «постоянный административный орган федеральной исполнительной власти»; ее возглавляет генеральный директор; в оперативном подчинении находятся 27 региональных подразделений федеральной полиции, 12 сторожевых застав, 2 морские базы и 2 базы на внутренних водных путях.

Степень централизации органов управления полицией и обусловленное этим организационное построение ее органов, распределение

653

функций и полномочий между различными уровнями управления этими органами обусловливает подразделение всех существующих в современных зарубежных странах полицейских систем на централизованные, полуцентрализованные и децентрализованные.

§ 3. Силовые структуры государства и форма правления: прямые и обратные связи

В новейшее время на связь верховной власти и силовых структур государства указывает то обстоятельство, что вооруженные силы, равным образом и полиция, выступают объектом конституционного регулирования. Соответственно в конституциях зарубежных стран:

1)определяется состав вооруженных сил, их назначение и роль

вобеспечении функции обороноспособности страны.

Согласно Конституции Демократической Республики Конго (ст. 187), «Вооружен- ные силы состоят из сухопутных, военно-воздушных, морских сил и их служб поддержки» (ч. 1 ст. 8 Конституции Испании); Конституция Эквадора (ч. 1 ст. 183) устанавливает, что «Вооруженные силы состоят из армии и Национальной полиции» 1.; в соответствии с Политической Конституцией Боливии «Вооруженные силы Нации включают в себя президентские войска, сухопутные войска, воздушные войска и морские войска, чье использование устанавливается законодательной властью по предложению исполнительной власти» (ст. 207)2. По конституции Колумбии «Силы обеспечения безопасности и охраны порядка состоят исключительно из Вооруженных сил и Полиции» (ст. 215)3;

2) закрепляются основные цели и задачи вооруженных сил и полиции, статусные особенности этих частей государственного механизма, базовые принципы организации и деятельности.

По Конституции Боливии «основной обязанностью Вооруженных сил является защита и охрана национальной независимости, безопасности и стабильности Республики, национального достоинства и суверенитета; обеспечение господства Политической Конституции, гарантии стабильности законного избранного Правительства и содействие всестороннему развитию страны» (ст. 208). А согласно ст. 215 «Национальная полиция как политическая сила имеет специальные полномочия по защите общества, поддержанию общественного порядка и контролю за соблюдением законом на всей территории страны. Национальная полиция осуществляет политические функции на основе единоначалия и в соответствии с законом о национальной полиции и другими законами Республики»4. Конституция Венесуэлы устанавливает, что «Национальные Вооруженные силы представляют собой важнейший профессиональный, неполитический институт, организованный государством для гарантий независимости и суверенитета нации и обеспечения целостности географического пространства путем военной защиты, сотрудничества в поддержании внутреннего порядка и активного участия в национальном развитии в соответствии с настоящей Конституцией и законом» (ч. 1 ст. 328). При этом конституционно подчеркнуто, что «при осуществлении своих функций национальные Вооруженные силы находятся на службе у нации и ни в коем случае у какой-либо личности или политической партии.

1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 1134.

2Там же. С. 107.

3Там же. С. 614.

4Там же. С. 108.

654

Их фундаментальные основы составляют дисциплина, подчиненность и субординация»

(ч. 2 ст. 328);

3)устанавливается конституционный статус главнокомандующего вооруженных сил, его полномочия, полномочия иных структур в сфере военного управления. В частности, вышеупомянутая Конституция Боливии содержит положение о том, что «Высший совет национальной обороны, состав которого, структуры и полномочия оп-

ределяются законом, возглавляется генерал-капитаном Вооруженных сил» (ст. 212)1;

4)закрепляются функции вооруженных сил в ликвидации техногенных катастроф;

5) применительно к странам с развитой демократией (а в новейших условиях – в развивающихся странах Азии и Африки) формулируется (признается) принцип деполитизации вооруженных сил.

По Конституции Колумбии «силы обеспечения безопасности и охраны порядка состоят исключительно из Вооруженных сил и Полиции» (ст. 216); для целей обороны Нация располагает Вооруженными силами в составе сухопутных, военно-морских и воен- но-воздушных сил. При этом конституционно определено, что «первоочередной задачей Вооруженных сил является защита суверенитета, независимости, территориальной целостности и конституционного правопорядка. Закон определяет порядок комплектования Вооруженных сил и продвижения по службе, права и обязанности военнослужащих и порядок несения военной службы, денежное довольствие и воинскую дисциплину» (ст. 217). Конституция устанавливает, что «военнослужащие, находящиеся на действительной военной службе, не могут принимать участие в голосовании и деятельности политических партий или движений, в том числе в устраиваемых ими дебатах» (ст. 219)2.

В данном вопросе отмечается страноведческое своеобразие. Согласно Основному закону о вооруженных силах от 31 марта 1976 г. Армия обороны Израиля является армией Государства (ст. 1); Армия подчиняется Правительству (ст. 2.а); высшая командная должность в Армии – глава Генерального штаба (ст. 3.а); Глава Генерального штаба находится под юрисдикцией Правительства и подчиняется непосредственно министру обороны. Назначается Правительством по представлению министра обороны (ст. 3. B)3.

Точно так же национальные конституции содержат специальные установления, касающиеся статуса полиции.

Так, Конституция Намибии включает ряд статей, относящихся к статусу полиции: ст. 115 «Полицейские силы», обязывающая «Парламент Намибии соответствующим законом установить полицейские силы с определением их полномочий, обязанностей и процедурных правил, необходимых для обеспечения внутренней безопасности Намибии и поддержания мира и правопорядка»; ст. 116, учреждающая должность Генерального инспектора полиции, порядок назначения на эту должность, роль Генерального инспектора в системе полиции; ст. 117 «Отстранение Генерального инспектора от должности».

1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 107.

2Там же. С. 614.

3Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 1. Средняя Азия. С. 119.

656

страны1. Корпус стражей Исламской революции продолжает выполнять свою миссию по охране революции и ее достижений (ст. 150).

Основываясь на собственном опыте и опыте сопредельных государств, некоторые государства Арабского Востока закрепляют в своих конституциях нормы, императивно предписывающие взаимоотношения силовых структур государства и общества. Так, по Конституции Ирака (ст. 9.1.А) иракские Вооруженные силы и органы безопасности находятся под контролем гражданских властей. Вооруженные силы защищают Ирак и не могут использоваться в качестве средства подавления иракского народа и вмешиваться в политическую жизнь, влияя на процесс передачи властных полномочий. Иракским Вооруженным силам и персоналу запрещено участвовать в выборах в качестве кандидатов для занятия политических постов (ст. 9.1.B–D)2.

О роли армии и полиции в конституционном механизме свидетельствует и то обстоятельство, что положения об этих структурах государства композиционно обособлены в национальных конституциях: в Конституции Катара – раздел 3 «Военные вопросы»3; в Конституции Объединенных Арабских Эмиратов – часть девятая «Вооруженные силы и Силы по поддержанию безопасности»4; в Конституции Шри-Ланки – глава ХVIIIА «Национальная полицейская комиссия»5; в Конституции Бангладеш – глава 4 «Войска обороны»6;

вКонституции Непала – часть 20 «Положения, касающиеся армии»7;

вКонституции Мьянмы – глава VII «Силы обороны»8; в Конституции Намибии – раздел 15 «Полиция, силы обороны и тюремная служба»;

вКонституции Демократической Республики Конго – часть 6 «О Национальной полиции и Вооруженных силах» и т. д.

Конституционно закрепляются установления, направленные на обеспечение деполитизации персонала вооруженных сил и полиции и/или устанавливаются определенные ограничения (пределы реализации) политических прав и свобод.

Так, согласно п. b ст. 243 Конституции Мальдив члены служб безопасности не должны в какой-либо форме заниматься политической деятельностью и не должны всту-

1Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 1. Средняя Азия. С. 239.

2Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2.Средняя Азия и Индостан. С. 194.

3Там же. С. 379.

4Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 1. Средняя Азия 452–454.

5Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан. С. 974.

6Там же. С. 978.

7Там же. С. 594.

8Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 639.

657

пать в профессиональные объединения или политические партии1; по Конституции Демократической Республики Конго Вооруженные силы страны « аполитичны и подчиняются гражданским органам власти» (ст. 187); Конституция Перу содержит безусловный запрет относительно того, что «служащие Вооруженных сил и Полиции, находящиеся на действительной военной службе, не могут избирать и быть избранными»2. Несколько иной подход к проблеме представлен в Конституции Венесуэлы: «Военнослужащие национальных Вооруженных Сил, находясь в должности, имеют право голоса в соответствии с законом, но им не разрешено занимать выборную должность или участвовать в агитационной политической деятельности, или проявлять политическую активность и приверженность к какой-либо партии» (ст. 330)3.

Ответ на вопрос о том, насколько сильно влияние армии и полиции на организацию верховной государственной власти может по- разному строиться применительно к различным странам. Политическая практика целого ряда государств свидетельствует о том, что в кризисных условиях их роль существенно возрастает. Лояльность армии и полиции к властвующим нередко имеет решающее значение для разрешения такого кризиса. Так, несмотря на сильное противодействие оппозиционных сил правительству Сирии активные действия армии и полиции способствуют удержанию ситуации под контролем. Иная позиция этих структур совершенно по-иному влияет на ситуацию в стране. При этом не меняет дела то обстоятельство, что формально-юридически главнокомандующим вооруженными силами страны является глава государства – президент или король. Именно так определен Конституцией Королевства Таиланд от 2007 г. статус Короля (ст. 10)4; точно такая же формулировка содержалась и в прежпрежней Конституции страны5.

1Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 246.

2Конституции государств Америки. В 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 816.

3Там же. С. 398.

4Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 791.

5Между тем в ночь на 20 сентября 2006 г. после многомесячного политического кризиса был совершен государственный переворот, в Бангкок были введены танки. Представители военной хунты захватили расположенное в столице королевства здание правительства и объявили, что Конституция упразднена, правительство низложено, а парламент распущен. Под давлением путчистов король был вынужден обнародовать в эфире временную Конституцию.

658

§ 4. Парламентский контроль за вооруженными силами и полицией в зарубежных государствах

Концентрация силового потенциала государства, прежде всего

ввооруженных силах, а равно особенности ежедневной деятельности полиции, вторгающейся в силу своих обязанностей в сферу прав и свобод граждан и организаций, обусловливают необходимость установления дополнительного контроля за деятельностью этих силовых структур со стороны государственных институтов, включая президентский, парламентский, судебный и ведомственный контроль. Одновременно предусмотрен общественный (гражданский) контроль, указывающий на то, что как армия, так и полиция не стоят над обществом, а служат ему, ориентируясь на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами в процессе обеспечения защиты суверенитета государства, охраны прав и свобод граждан, противодействия преступности, обеспечения конституционных порядков

встране. Возможность парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил и полиции предопределена местом и ролью парламента в механизме разделения властей, его исключительным правом (прерогативой) осуществлять посредством установленных основным законом страны форм и механизмов контроль за исполнительной ветвью власти, включая контроль за правительством (высшим органом исполнительной власти), центральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Конституционное значение парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил и полиции состоит в том, что такой контроль позволяет обществу воздействовать на эти силовые структуры с

целью обеспечить их функционирование в точном соответствии с их действительным предназначением1.

Всамом общем виде основным предметом контроля законодательных органов государственной власти в сфере деятельности полиции выступают: полнота и эффективность выполнения армией и полицией возложенных на них задач; соответствие функционирование армии и полиции принципам, установленным законом; рациональное распределение и использование людских, финансовых и материальных ресурсов армии и полиции; подбор и расстановка кадров в армии и полиции, состояние их профессиональной подготовки; выполнение

1Червонюк В. И. Парламентский контроль над полицией в Российской Федерации и зарубежных странах // Актуальные проблемы развития конституционализма : материалы научно-практического семинара. М., 2016. С. 196– 213.

659

армией и полицией конкретных решений, принятых в пределах своей компетенции органами государственной власти.

Конституционные формы парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил и полиции обусловлены характером функций и содержанием деятельности парламента. Соответственно к основным формам парламентского контроля следует отнести контроль в рамках исполнения федерального бюджета, отдельные статьи которого предусматривают выделение финансовых средств на содержание армии и полиции, обоснованность и рациональность расходования бюджетных средств, работа по их экономии. При этом работа над бюджетом силовых структур осуществляется парламентом при участии и постоянном содействии представителей всех заинтересованных властных структур и общественных организаций. Так, в работе французского парламента со стороны министерства внутренних дел участвует директор национальной полиции страны, от министерства обороны – генеральный директор и начальник штаба Национальной жандармерии, а также привлекается большое число представителей профсоюзных организаций: профсоюз комиссаров и высшего чиновничества национальной полиции; профсоюз городской полиции; союз офицеров полиции.

Еще одним направлением парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил и полиции является контроль за исполнением законодательства, регулирующего ее деятельность. Как показывает опыт зарубежных стран, ведущая роль в данной сфере принадлежит специальным структурным элементам парламентов – постоянно действующим комитетам и комиссиям (Специальный комитет по внутренним делам Палаты общин Великобритании1, Комитет по внутренним делам Бундестага ФРГ, Комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой Национального Собрания Франции и др.) и комиссиям, призванным осуществлять постоянный и комплексный контроль над вооруженными силами и

1 Так, в структуре ее законодательного органа (Палаты общин) действует специальный комитет Палаты общин по внутренним делам (Home Affairs Select Committee) предметом изучения которого является деятельность полицейских органов. Законодательная деятельность комитета выражается в его участии в предварительной проработке правительственных законопроектов (до внесения в Парламент), затрагивающих какие-либо аспекты деятельности полиции. Поскольку в соответствии с британской парламентской традицией структура комитета должна пропорционально отражать партийную структуру парламента, то данный Комитет состоит из депутатов (11 парламентариев) Палаты общин, представляющих Лейбористскую, Консервативную и Либерально-демократическую партии.

660

полицией, а также при необходимости проводить специальные расследования в случаях совершения преступлений, имеющих повышенный общественный резонанс и при систематическом осложнении криминогенной ситуации в конкретных регионах. Так, в Национальном Собрании Франции (ст. 36 Регламента) вопросами деятельности правоохранительных структур занимается Комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает контроль за исполнением конституционных, органических и избирательных законов, судебной деятельностью, соблюдение гражданского, административного и уголовного законодательства, рассмотрением заявлений и жалоб петиции, а также общим управлением регионами. В Испании активную роль в развитии законодательства о полиции играют комиссии Генеральных Кортесов по внутренним делам, находящиеся в Конгрессе депутатов и Сенате. Важной характеристикой этих комиссий можно считать право законодательной инициативы. Кроме того, помимо парламентских комитетов и комиссий, важная роль в существующей системе контроля над полицией принадлежит уполномоченным по правам человека – парламентским омбудсменам, главная задача которых заключается в рассмотрении недостатков в работе государственных органов, в том числе полиции, по персональным обращениям граждан, а также подготовка предложений по устранению недостатков в работе соответствующих инстанций. Формой парламентского контроля в данной сфере являются парламентские расследования, интерпелляции и др., выработка на этой основе мер оптимизации функционирования силовых структур государства.

Наряду с парламентским контролем, важен гражданский контроль как над вооруженными силами, так и полицией. В Финляндии вошло в практику создание так называемых консультативных комитетов по полицейским делам, действующих совместно с министерством внутренних дел при каждом полицейском управлении. Комитеты занимаются вопросами, связанными с поддержанием общественного порядка и безопасности, а также управления полицейскими формированиями. Местные власти назначают председателя, вице- председателя и членов комитета из представителей гражданских органов полиции 1 раз в 3 года. Консультативные комитеты проводят по запросам мониторинг состояния общественного порядка и безопасности, а также результатов работы полиции в этой сфере, выступают с предложениями по улучшению охраны правопорядка и представляют на рассмотрение властей заявления, касающиеся полиции.