Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

621

быть принято в обычном служебном порядке. В остальных случаях срок исчисляется с момента оглашения решения или, если оно не должно оглашаться, с момента оповещения о нем любым иным способом лица, подавшего жалобу; если такому лицу не выдается при этом полная копия решения в надлежащей форме, то течение срока, указанного в предложении 1, прерывается в случаях, когда лицо, подавшее жалобу, письменно ходатайствует о выдаче ему полной копии принятого решения в надлежащей форме или заявляет такое ходатайство устно с занесением его в протокол канцелярии учреждения. Перерыв в течении срока длится до тех пор, пока полная копия решения в надлежащей форме не будет выдана лицу, подавшему жалобу, судом или официальной инстанцией, на которую в силу ее компетенции возложена такая обязанность, или одним из участников процесса.

Если у подателя жалобы возникли не по его вине препятствия для соблюдения этого срока, ему по его ходатайству обеспечивается восстановление прежнего состояния. Ходатайство подается в течение 2 недель после устранения препятствия. Факты для обоснования ходатайства должны быть удостоверены учреждением, подавшим ходатайство, или в ходе производства по ходатайству. В течение срока для подачи ходатайства пропущенное судопроизводство должно быть наверстано; если это произойдет, восстановление может быть осуществлено и без ходатайства. По истечении 1 года с момента окончания пропущенного срока ходатайство не допускается. Вина уполномоченного приравнивается к вине подателя жалобы (§ 93(1); подача конституционной жалобы на закон или другой акт суверенной власти, которые не подлежат обжалованию в обычном судебном порядке, возможна только в течение года с момента вступления закона в силу или с момента издания упомянутого акта (§ 93(1).

Органический закон о Конституционном совете (промульгированный Ордонансом № 58-1067 от 7 ноября 1958 г.1) устанавливает: Конституционный совет постановляет в 3-месячный срок, считая со времени его запроса (ст. 23-10); Конституционный совет принимает решение в месячный срок. Этот срок сокращается до 8 дней, если пра- вительство заявляет о срочном характере переданного акта (ст. 25); Конституционный совет выносит мотивированное решение в 8-дневный срок (ст. 28); избрание депутата или сенатора может быть опротестовано в Конституционном совете не позднее 18 часов 10-го дня, следующего за объявлением результатов выборов (ст. 33 в ред. Органического закона № 2011-410 от 14 апреля 2011 г.).

Статья 29 («Сроки обсуждения обращений в Конституционном суде») Закона Литовской Республики от 3 февраля 1993 г. № 1-67 «О Конституционном суде Литовской Республики» предусматривает, что после получения обращения – запроса или ходатайства, относящегося к юрисдикции Конституционного суда и представленного в соответ-

1См.: Маклаков В. В. Конституционный контроль и защита прав и свобод человека

всовременной Франции : учебное пособие / отв. ред. Е. В. Алферова. М., 2015.

622

ствии с процедурой, установленной настоящим законом, Суд в течение 7 дней должен начать исследование дела, т. е. назначенный конкретный судья должен начать его предварительное исследование. Рассмотрение дела должно быть завершено, и заключительное постановление или решение должно быть принято в течение 4 месяцев со дня получения Судом запроса или ходатайства, если иное не установлено Конституционным судом.

В конституционном судебном процессе подавляющее большинство сроков являются императивными, что типично для всех отраслей публичного права; в то же время, учитывая использование в конституционном праве так называемых «мягких» средств правового регулирования, они (сроки) не лишены элементов диспозитивности.

Общая максима, нормативно закрепленная Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6), а с недавних пор – предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, ориентирует на рассмотрение дел в судах в разумные сроки. Этому фундаментальному требованию должно быть подчинено и производство по делам в конституционном судопроизводстве.

Процессуальные сроки устанавливаются дифференцированно, в зависимости от субъекта, которому они адресованы: а) сроки, установленные для Конституционного Суда, его судей; б) сроки для действий сторон, их представителей, других участников процесса; в) сроки для иных органов и лиц, обязанных выполнять требования Конституционного Суда и судьи-докладчика.

Что касается иных видов конституционных производств, то предусмотрены постадийные сроки, в пределах которых Конституционный Суд обязан совершать соответствующие действия.

Так, на стадии поступления обращений в Конституционный Суд Российской Федерации и их предварительного рассмотрения установлены следующие сроки: а) на первичную обработку обращений – до 7 дней; б) если заявитель оспаривает уведомление Секретариата о несоответствии обращения требованиям Закона, то проверка обоснованности решения Секретариата поручается одному из судей, который согласно Регламенту обязан не позднее 1 месяца доложить о ее результатах на пленарном заседании; в) предварительное изучение обращения судьей (судьями) должно быть завершено не позднее 2 месяцев с момента его регистрации (ч. 1 ст. 41 Закона); г) решение о принятии обращения к рассмотрению выносится Судом не позднее месяца после завершения его предварительного изучения судьей (судьями) (ч. 1 ст. 42); д) отзыв обращения возможен в период до начала его рассмотрения в заседании Суда (палаты) (ст. 44). Решение о принятии обращения к рассмотрению должно быть принято не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей (судьями). Не позднее чем через месяц после принятия обращения к рассмотрению принимается решение о назначении дела к слушанию.

Стадия назначения и подготовки дела к слушанию в судебном заседании предполагает следующие сроки: а) решение о назначении дела к слушанию принимается Конституционным Судом или палатой не позднее чем через месяц после принятия обращения к рассмотрению (ст. 47); б) подготовка дела к слушанию осуществляется в период до даты заседания, в котором оно должно рассматриваться, а указанная дата согласно Регламенту определяется очередностью поступления обращения, его характером и загружен-

623

ностью Суда; в) уведомление о заседании Суда и необходимые материалы по конкретному делу направляются судьям и участникам процесса не позднее чем за 10 дней до начала заседания (отзывы на обращения направляются в указанный срок только в случае, если они поступили не позднее чем за 2 недели до начала заседания (ч. 1 ст. 51).

Процессуальные сроки рассмотрения дела в судебном заседании определяются по усмотрению Суда и законодательно, регламентными нормами не урегулированы.

Совершение предусмотренных Законом процессуальных действий на стадии принятия итогового решения Конституционного Суда и его исполнения обусловлено следующими сроками, определяемых как Законом, так и нормами Регламента: а) по требованию не менее трех судей в пленарном совещании или одного судьи в совещании палаты голосование по проекту итогового решения производится не ранее чем через сутки после вручения судьям всех представленных проектов указанного решения (§ 22 Регламента); б) оглашение решения осуществляется немедленно после его подписания всеми судьями и не позднее чем в 2-недельный срок направляется перечисленным в Законе адресатам (ч. 1 и 2 ст. 77); в) текст особого мнения судьи должен быть представлен не позднее 14 дней со дня провозглашения итогового решения; г) решение вступает в силу немедленно после его провозглашения (ч. 1 ст. 79).

Законом установлены сроки для исполнения итоговых решений Конституционного Суда (ст. 80, ч. 5 ст. 87).

С использованием различных технико-юридических приемов предусмотрены сроки совершения различных действий. Так, по россий-

скому конституционно-процессуальному законодательству заявители вправе оспаривать конституционность правовых актов со дня их вступления в силу, а международных договоров – до дня их подписания; участники процесса уведомляются о дате и времени слушания дела, а при необходимости вызываются в заседание в назначенный день и час. Обращение к Закону ФРГ о Конституционном суде указывает на два технико-юридических способа определения процессуальных сроков: во-первых, Закон о Конституционном суде в ряде случаев отсылает к действующим общим процедурным правилам; вовторых, Закон содержит предписания, определяющие те или иные процессуальные сроки, как это, к примеру, характерно для рассмотрения конституционной жалобы гражданина (§ 90 и др.). Согласно Закону оглашение решения не может быть отложено более чем на 3 месяца с момента окончания устного разбирательства и т. д.

На любой из стадий производство по делу может быть прекращено. Как правило, это происходит в случае отзыва обращения. Кроме того, Конституционный Суд вправе прекратить производство по делу,

624

если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению или будет установлено, что вопрос, разрешаемый законом, по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.

Надо сказать, что зарубежное законодательство в этом вопросе все же идет дальше.

625

Глава 17. ПРОКУРАТУРА В КОНСТИТУЦИОННОМ МЕХАНИЗМЕ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1. Модели прокуратуры в зарубежных странах и особенности ее статуса

Прокуратура в механизме государства. Правовая доктрина выде-

ляет разнообразные типы, разновидности прокуратуры, а равно органов, осуществляющих сходные с ней функции. Это разнообразие не является плодом теоретических изысканий, оно причинно обусловлено. Вне зависимости от теоретического «расклада» как часть государственного механизма прокуратура зависима от самых разных обстоятельств. Ее статус, место в государственной системе определяются типом государственного устройства, природой (государственным режимом), структурой государства, политико-правовыми традициями страны, типом правовой семьи и пр. Отмеченные обстоятельства, несомненно, нужно дополнить указанием на специально-юридические факторы, т. е. на те из них, действие которых обусловлено своеобразием правовой среды конкретно взятой страны. В числе таковых – исторически сложившийся тип судопроизводства. То обстоятельство, что в британской системе права никогда не было властной фигуры прокурора, специалисты объясняют тем, что английский состязательный процесс предполагал абсолютное равенство статуса сторон. Соответственно государственные адвокаты никогда не признавались органом юстиции, как это имело место в случае с европейскими прокурорами. Поэтому считается, что подобные органы сохранили в себе «исторический ген» «государственной адвокатуры», что не позволяет говорить о появлении в странах английского права прокуратуры в традиционном смысле.

Еще одной из юридических детерминант являются конструктивные типологические особенности национальной правовой системы. В этой связи справедливо подчеркивается, что тот факт, что в системе общего права главной формой (источником) права длительное время выступал не закон, а судебный прецедент, самым непосредственным образом сказалось на содержании правовой политики британского государства, равно как и на правовом инструментарии и юридической лексике. Для системы общего права не существовало задачи охраны законности (как для систем континентального права). Объясняется это тем, что действие прецедентного права основывается на иных механизмах, чем это характерно для действия статутного права (законодательства). Соответственно средства прокурорского надзора в этом

626

случае оказываются менее эффективными. Отсюда и институт прокуратуры как один из действенных механизмов обеспечения реализуемости законодательства в системе общего права не получает своего развития. По этой причине и инструментарий законности не имел широкого распространения в английском праве.

Появление в государственном механизме прокуратуры справедливо связывают с конструкцией государства, его природой. Возникнув первоначально как свидетельство складывающейся сильной (жестко централизованной) государственности, институт прокуратуры с течением времени (для различных стран этот период различен) трансформируется в конституционный механизм обеспечения прав и свобод граждан, причем для группы стран исключительно в сфере отправления уголовного судопроизводства начиная со второй половины ХХ в. повсеместное учреждение таких действенных механизмов контроля за законностью, обеспечением прав и свобод, как конституционные суды, институт омбудсмена, расширившийся доступ граждан к правосудию, гарантированное международным и национальным правом право граждан на эффективные средства правовой защиты и пр. значительно ограничило поле деятельности прокуратуры. На этом фоне наблюдаемый в ряде стран отказ от ранее традиционно осуществляемых прокуратурой функций, выглядит вполне логичным. Одновременно практика многих государств доказывает и то, что в современных условиях прокуратура действительно позиционируется с институтом защиты общих (общенациональных) интересов, утверждения господства права, прежде всего во взаимоотношениях публичной власти и населения. То обстоятельство, что прокуратура является действенным инструментом в механизме поддержания режима законности, обеспечения прав и свобод граждан, со всей очевидностью указывает на социальную значимость данного института. Именно с этим обстоятельством для большой группы зарубежных стран связывается определение места прокуратуры в механизме государства.

Типология прокуратуры. Консолидация всех факторов, так или иначе влияющих на модель, вид прокуратуры, позволяет типизировать существующие в зарубежных странах прокуратуры применительно к различным основаниям.

Исходя из того, что прокуратура – часть действующей в стране системы юстиции (и правовой системы страны в целом) и, взяв за основу критерий типологии правовых систем, можно выделить два самых общих типа прокуратуры: прокуратуры стран континентальной системы права и прокуратуры стран общего права. Внутри каждого

627

типа обособляется множество их разновидностей. Первые два типа распадаются на несколько исторических моделей прокуратуры, объединенных общностью правовой традиции. В частности, можно выделить французскую, скандинавскую, российскую и иберо- американскую модели.

В зависимости от места прокуратуры в государственном механизме, организационной и функциональной независимости (автономии) данного органа может быть выделено несколько моделей прокуратуры:

1)независимый конституционный орган (страны СНГ, Албания, Венгрия, Вьетнам, Испания, КНР, Куба, Латвия, Литва, Македония, Португалия, Сербия, Словакия, Хорватия, Монголия, Индонезия, почти все страны Латинской Америки, Португалия и ее бывшие колонии);

2)находящийся в ведении другого органа государства, т. е. рассматриваемый как орган:

– государственного обвинения, находящийся в административном подчинении у пра-

вительства (министерства юстиции). При этом возможны несколько разновидностей данной модели: а) как орган, организационно подчиненный министерству юстиции, но при этом функционально вполне самостоятельный (Франция, Бельгия, Люксембург, Республика Корея, Румыния, Словения, Турция, Финляндия, Чехия, Эстония, Япония); б) как орган, находящийся

вполном подчинении минюсту (Дания, Польша, Филиппины); в) находящийся исключительно

вподчинении правительства (Швеция, Швейцария);

–занимающий промежуточное место между исполнительной и судебной властью (Франция, ФРГ, Бельгия, Египет, Италия, Нидерланды, Румыния);

–относящийся к судебной власти (Азербайджан, Андорра, Болгария, Грузия, Испания, Латвия, Молдова, Иран);

3) орган, идентифицируемый с министерством (департаментом) юстиции, осуществляющим идентичные с прокуратурой функции. Это так называемые атторнейские службы (Канада, США);

4) юридическая служба правительства (Соединенное Королевство и другие страны общего права – Австралийский Союз);

5) нетипичный способ подчинения. Например, в Швеции прокуратура подчинена непосредственно правительству.

В зависимости от организационного строения все существующие прокуратуры подразделяются на централизованные и децентрализованные. В первом случае прокуратура рассматривается как единая централизованная система государственных органов, исключающая или допускающая незначительную автономию внутри данной системы. Порядок формирования, квалификация прокуроров, статус и юрисдикция органов прокуратуры определяются едиными актами. Руководство органами прокуратуры осуществляется из единого центра, действует жесткая иерархия внутри системы органов прокуратуры. Децентрализованная прокуратура основана на иных принципах. При этом степень децентрализации также различна. В ряде государств прокуратура (аналогичные ей органы) почти полностью децентрализована (США, Мексика, Швейцария). Так, в США только федеральные окружные атторнеи назначаются Президентом по представлению Генерального атторнея «с совета и согласия» Сената. Ат-

628

торнейские службы штатов и муниципалитетов не знают строгой иерархической соподчиненности, они полностью самостоятельны и формируются независимо друг от друга. Генеральные атторнеи штатов назначаются обычно так же, как и на федеральном уровне, губернатором штата с согласия местного сената. Иногда они избираются населением. Местные государственные атторнеи (округа, района, города) избираются населением соответствующей административнотерриториальной единицы и лишь в некоторых штатах назначаются губернатором, Генеральным атторнеем штата или законодательным органом штата.

В зависимости от сферы применения прокурорского надзора, наряду с общими прокурорскими органами, выделяются те или иные специализированные прокуратуры. Такие прокуратуры созданы, в частности, в большинстве стран континентальной системы права. Это военные прокуратуры (страны СНГ, Болгария, Бразилия, Венгрия, Вьетнам, Греция, Дания, Иран, КНР, Польша, Словакия); транспортные (Азербайджан, Грузия, Молдова, Нидерланды, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, КНР); экологические (Казахстан, Молдова, Норвегия, РФ, Узбекистан); трудовые (Бразилия). К специальным относятся прокуратуры, учреждаемые для предупреждения и подавления незаконного оборота наркотиков (Испания), борьбы с преступлениями против государственной безопасности (Египет), преследования международных преступлений (Дания). В некоторых странах роль специализированных прокуратур выполняют специальные учреждения. Так, в Польше на правах специальной прокуратуры действует Институт национальной памяти – Комиссия преследования преступлений против польского народа, в Италии – Национальное управление по борьбе с мафией, в Румынии – Национальная антикоррупционная прокуратура.

Типология прокуратуры возможна и от осуществляемых ею функ-

ций, способа формирования корпуса прокуроров и др.

Функции прокуратуры. Как известно, функции прокуратуры в зарубежных странах сводятся преимущественно к трем основным: 1) уголовное преследование лиц, совершивших преступления; 2) поддержание публичного обвинения в суде; 3) надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.

При этом можно выделить страны, где прокуратура осуществляет, главным образом, функцию поддержания публичного обвинения

всуде. В основном это страны общего права.

Вгруппе стран континентального права, приверженных к так называемой «французской» модели прокуратуры (прокуратура организационно подчинена минюсту, но действует в рамках судебной системы), органы прокуратуры, за некоторыми изъятиями, осуществляют все три группы функций. Так, согласно внутригосударственному праву прокуратура ФРГ: а) расследует уголовные преступления, ведет уголовное преследование по ним и выступает в качестве обвини-

629

теля в суде; б) участвует в судебном процессе в качестве «беспристрастной стороны», не будучи при этом стороной процесса; в) предпринимает действия с целью приведения в исполнение решения суда, надзирает за исполнением приговора.

По степени значимости и распространения среди иных функций выделяется общий надзор за законностью – надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов на всей территории страны. Эта функция прокуратуры предусмотрена законодательством государств СНГ, Польши, стран Латинской Америки, стран с социалистическим типом устройства, ряда других стран (Княжество Андорра, Венгрия, Испания, Италия, Колумбия, Парагвай и др.). Так, Органический закон Венесуэлы о прокуратуре (ст. 11) возлагает на прокуратуру обязанность осуществлять надзор за соблюдением Конституции, законов и фундаментальных свобод на всей национальной территории, а также наблюдение за точным исполнением конституционных прав и прав человека в тюрьмах и других местах заключения. Согласно Закону, прокуратура обязывается гарантировать в судебных процессах уважение прав и конституционных гарантий, равно как соблюдение международных договоров, конвенций и соглашений; гарантировать быстродействие и хорошую работу системы правосудия, соблюдение должной процедуры.

Небезынтересно, что в Исламской Республике Иран функции, имеющие сходство с общим надзором, осуществляют специальные учреждения мусульманского контроля и инспекции (хисба), которые могут налагать мусульманские наказания за отклонения от правил торговли, общественного порядка или норм морали.

Существует группа стран, в которых функции прокуратуры оказываются достаточно пространными. Так, Конституция Бразилии (ст. 129) к числу функций национальной прокуратуры относит: обеспечение соблюдения правительственными и служебными органами прав, гарантированных данной Конституцией; назначение гражданского расследования и публичных гражданских акций для защиты государственной и общественной собственности, окружающей среды и других индивидуальных и коллективных интересов; в установленных случаях возбуждение исков о признании неконституционности актов и процессов; защиту в суде прав и интересов индейского населения; осуществление внешнего контроля за полицейской деятельностью в соответствии с законом и др.

В соответствии с Органическим законом 2002 г. Федеральная прокуратура Мексики осуществляет надзор за соблюдением конституци-

630

онности и законности; принимает участие в процессе экстрадиции и других формах международного правового сотрудничества; следит за уважением конституционных гарантий и прав человека в сфере своей компетенции; участвует в Национальной системе общественной безопасности; высказывает свое мнение и участвует в разработке законопроектов и законодательных реформ, относящихся к сфере ее деятельности. Генеральный прокурор Республики принимает личное участие в рассмотрении споров между двумя или несколькими штатами Федерации, между штатом и Федерацией или между различными властями одного и того же штата.

Согласно национальной Конституции, кроме участия в правосудии (в уголовном и гражданском судопроизводстве), прокуратура Аргентины призвана следить за соблюдением Конституции и законов, должной процедуры в судебном процессе и др.

Конституция Болгарии (ст. 127) устанавливает, что прокуратура следит за соблюдением законности путем поддержания обвинения по уголовным делам общего характера; осуществления надзора за исполнением уголовно-правовых и других принудительных мер; отмены не соответствующих закону актов; участия в гражданских и административных делах. Кроме того, прокуратура Болгарии осуществляет расследование преступлений, поиск доказательств и исполнителей, исполняет надзор за деятельностью служб судов и трибуналов. На нее возлагается конституционная обязанность «требовать проведения следствия и начала полицейского расследования, определяя правовые основы для их проведения».

Имеет место и возложение на прокуратуру весьма специфичных для данного органа функций. Так, Законом Республики Польша 1985 г. о прокуратуре среди прочих на нее возлагается задача «рецензирования проектов нормативных актов».

В монархическом Брунее Генеральный атторней «ответственен за разработку законопроектов». Согласно ст. 159 Конституции Перу прокуратура обязана «осуществлять законодательную инициативу и уведомлять Конгресс или Президента Республики о пробелах или дефектах в законодательстве».

Закон Португалии о прокуратуре 1998 г. обязывает прокуратуру «надзирать за конституционностью нормативных актов». А согласно ст. 127 Конституции Болгарии, «прокуратура предпринимает действия для отмены актов, не соответствующих закону» (конституционный суд страны по искам устанавливает конституционность законов).

Законодательством Нидерландов в обязанности Генерального прокурора при Верховном суде вменяется «возбуждение процедуры снятия с должности или отстранения от исполнения обязанностей назначенных пожизненно членов судейского корпуса».

Конституция Таиланда возлагает на прокуратуру обязанность «представлять государство в суде; осуществлять правовые исследования и развитие права; давать юридические консультации государственным органам» (Конституцией Бразилии, напротив, прокуратуре «запрещается юридически представлять и консультировать государственные органы» – ст. 129).

Среди прочих функций, возлагаемых на прокуратуру, ст. 127 Конституции Республики Куба указывает и на функцию «бороться против любого проявления преступности».

Судебный кодекс Бельгии уполномочивает королевского прокурора выполнять различные виды следственной деятельности: допрашивать подозреваемых, свидетелей; осуществлять выемку; назначать экспертов (судебно-медицинских, по баллистике и