Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

551

Глава 13. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. ПАРЛАМЕНТ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§1. Понятие, природа, функции парламента

Опроисхождении парламента и его назначении. Существова-

ние государства имплицитно связано с осуществлением законодательной власти. При этом формы реализации этой власти не сводятся исключительно к деятельности парламента. Длительное время законодательствование оставалось (за некоторыми исключениями) прерогативой главы государства. И в современных условиях законодательными полномочиями наделены несколько субъектов: собственно учредитель и носитель власти – народ; правом делегированного законодательства в целом ряде стран наделяется правительство; в экстраординарных условиях национальные конституции далеко не отдельных стран уполномочивают главу государства принимать законы или акты, равные по юридической силе с законами. Следовательно, законо-

дательная власть не сводима к парламенту, отсюда и относимый к парламенту термин «законодатель» употребляется в узком его значении. В указанном смысле парламент является специализированным органом законодательной власти.

Термин «парламент» имеет свою историю. Наиболее распространенная версия о том, что его появление в юридической лексике относится ко времени учреждения английского парламента (ХIII в.). Однако, как показывает анализ проблемы, впервые термин «парламент» стал использоваться задолго до появления первых легислатур, а именно использовался в Средние века монахами, которые этим словом называли свои собрания после обеденной трапезы в монастырском саду, на которых они вели душеспасительные беседы. В последующем термин «парламент» получает распространение во Франции, где в Х в. из Королевской курии (королевского совета) выделился особый судебный орган – Парижский парламент. В дальнейшем парламенты возникают в провинциях Франции. Еще более ранними срокам характеризуется возникновение парламентов на острове Мэн (в 979 г. здесь был учрежден Тинвальд, или парламент), в Исландии (считается, что парламент возник в 930 г.).

Как видно, возникновение английского парламента все же относится к более позднему периоду времени. Однако именно Англии обязано возникновение парламента как органа национального представительства. Точное время образования этого органа в английской правовой литературе не указывается. Известно лишь, что в XI–XIII вв.

553

Так это учреждение именуется в Великобритании, чей парламент по праву считается «матерью» всех парламентов, во Франции, в Гренаде, Греции, Индии, Италии, Словакии, Сингапуре, Сент-Люсии, СентКитсе, Чехии, Эстонии, Японии и во многих других странах. Однако парламенты могут иметь и другие названия: в США – Конгресс, в Дании – Фолькетинг, в Исландии – Альтинг, в Швейцарии и Российской Федерации – Федеральное собрание, в Финляндии – Эдускунта, в Израиле – Кнессет; распространено наименование Национальный конгресс, Законодательная (или Народная) Ассамблея (страны Латинской Америки, Азии и Африки) и т. д.

В юридической и политической лексике используется термин «парламентаризм». Будучи тесно связанным с институтом парламента, он характеризует положение последнего в системе разделения властей, его отношения с исполнительной властью. В зарубежной литературе термину «парламентаризм» придается значение синонима парламентского правления (regime parlementaire), при котором существует определенный способ организации и функционирования этого правления в соответствии с теоретическим местом и действительной ролью парламента, рассматриваемого в качестве места и способа дискурса, обмена мнениями, диалога и столкновения между национальным представительством и правительством и между правительственным большинством и оппозицией.

На основании такого подхода парламентаризм делится на различные формы: мажоритарный парламентаризм (функционирование парламентского правления, когда в парламенте одна или несколько политических партий, заключивших между собой политический союз, обладают большинством мест; обладание большинством мест позволяет правительству управлять страной до тех пор, пока оно обладает поддержкой большинства членов парламента), рационализированный парламентаризм – при таком парламентаризме исполнительная власть получает юридические средства для обеспечения своей устойчивости перед лицом парламента).

В западной литературе представлены и иные подходы к проблеме. В частности, считается, что парламентаризм характеризует различные состояния парламентского режима;

на этом основании различают абсолютный и относительный парламентаризм. Абсо-

лютный парламентаризм отражает могущество парламента, поскольку последний является центром власти, обладающей суверенитетом (парламентским суверенитетом). Такой парламентаризм существовал в Третьей и Четвертой республиках Франции. Как об этом свидетельствует конституционная история, подобное положение парламента в системе власти нередко ведет к парламентской тирании (выражение Ш.-Л. Монтескье), в конечном счете – к смене существующего государственного режима. Под относительным понимается парламентаризм, при котором в парламенте имеется стабильное большинство, поддерживающее правительство и преимущество исполнительной власти над законодательной (этот парламентаризм также называется мажоритарным). Относительный парламентаризм в качестве основания своего возникновения имеет демократическую изби-

554

рательную систему и в настоящее время наблюдается в Великобритании а равно в целом ряде других стран с так называемым парламентским правлением1.

Возникающие парламенты не сразу обрели право осуществлять законодательную власть. Первоначально понятия «парламент» и «орган законодательной власти» не совпадали. Известно, что английский парламент в раннюю эпоху своего существования не обладал правом законодательствовать. Он ограничивал власть короля лишь установлением налогов. Но представители населения, созываемые для вотирования денежных субсидий, пользовались этим случаем для того, чтобы представлять королю жалобы на его чиновников и петиции об улучшении управления2.

Современный парламент – общенациональный орган народного представительства, реализующий народный (национальный) суверенитет. Это продукт Нового времени, когда идею народного представительства объединили с идеей народного суверенитета в одну доктрину. Народное представительство стали рассматривать как орган выражения народного суверенитета. Как орган народного представительства парламент представляет народ, от которого исходит вся власть; с формально-юридической точки зрения олицетворяет законодательную власть; отличается выборностью членов парламента путем свободных общенациональных выборов, коллегиальностью обсуждения и принятия решений, имеющих общеобязательное значение; обладает контрольными полномочиями в отношении исполнительной власти – важнейшим инструментом в механизме сдержек и противовесов. Члены парламента (парламентарии) наделены особым статусом, выраженным их мандатом, и конституционно признанными полномочиями, обладают иммунитетом и индемнитетом.

Самостоятельность парламента в системе разделения властей, его относительная автономия и независимость конституционно гарантированы. Автономия парламента – необходимое условие обеспечения независимой и самостоятельной позиции в системе органов государственной власти и гарантия равновесия в отношении с другими властями. Парламент обладает исключительным правом решать не только вопросы организации парламента и парламентских процедур, но и вопросы персонального состава палат, бюджета палат, парламентского иммунитета и управления территорией парламента. Статус парла-

1См.: Villiers M. de. Dictionnaire de droit constitutionnel. P., 1998. P. 145; Foillard Ph. Dictionnaire de droit public. P., 2000. P. 334.

2См.: Червонюк В. И. Законодательная власть в зарубежных странах : учебное пособие : в 2 ч. М.: Московский университет МВД России, 2009. Ч. 1. С. 37–49.

555

мента закрепляется в национальных конституциях (Австрия, Испания, Норвегия, Франция, все страны Латинской Америки и др.); в специальных законах (органических или обычных), парламентском праве – регламентах палат (Австрия, Бельгия, Финляндия и др.), конституционных традициях и соглашениях, правовой доктрине. Конституционно предусмотрена финансовая автономия парламента: деятельность парламента финансируется из бюджета государства.

В доктрине и практике конституционализма проблема представительной природы законодательной власти 1 занимает чрезвычайное значение, обусловленное тем обстоятельством, что юридическая природа публичного представительства напрямую связана с формированием публичной воли2. Представительный характер законодательной власти – это ее конституирующий, сущностный компонент. Из представительной природы органа законодательной власти можно вывести по меньшей мере два постулата, которые составляют основу всякой законодательной власти: 1) продукт законодательной деятельности производен от характера, природы законодательного органа; 2) принять и ввести в правовую систему представительный (социально адекватный) по своим свойствам закон парламент может в том случае, если он по своей сущности является истинно представительным органом государственной власти3. Представительность определяется многими слагаемыми, большинство из которых относятся к метаюридическим. В их числе существенное значение имеют форма правления, взаимоотношения между высшими органами государства, развитость социальной и политической структур общества, качество избирательной и партийной систем, политическая культура и политическая активность избирателей и др. Считается, что в условиях парламентарного режима высшие исполнительные органы власти «более представительны» в отличие от иных конституционных режимов. Принцип политической ответственности правительства перед парламентом настраивает всю систему высших органов государства «быть представительными».

Примечательно, что один из классиков концепции народного представительства Дж. Милль исходил из того, что представительное правление пригодно для народа с высоким культурным развитием. В его понимании «представительные учреждения окажутся ма-

1См. об этом: Червонюк В. И. Представительная природа законодательной власти: современный контекст // Вестник Московского университета МВД России. – 2017. –

№2. – С. 130–137.

2См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 163.

3См.: Червонюк В. И. Законодательная власть и конструкция законодательной воли (аналитический дискурс) // Вестник Московского университета МВД России. – 2017. – № 4. – С. 39–45.

557

В соответствии с Конституцией Королевства Бутан от 18 июля 2008 г. (ст. 10. 2) Парламент посредством публичного контроля политики и решения государственных дел, законопроектов и иных нормативных актов, осуществления государственных функций должен обеспечивать, чтобы правительство защищало интересы государства и действовало

всоответствии с чаяниями народа. С этой же целью учреждается и механизм конститу-

ционной ответственности правительства (всей системы исполнительной власти) перед парламентом1. По Конституции Польши члены Совета министров несут перед Сеймом

солидарную ответственность за деятельность Совета министров (ст. 157.1) и индивидуальную ответственность за дела, подлежащие их компетенции (ч. 2 ст. 157)2. Конституция Венгрии от 25 апреля 2011 г. в параграфе «f2 ст. ХХIХ устанавливает, что Государственное собрание избирает Премьер-министра и избирает вотумы доверия, имеющие отношение к правительству,

Примечательно, что даже когда конституционно сильны позиции главы государства

вмеханизме демократического государства в случаях, предусмотренных Конституцией,

члены правительства одновременно подочетны палатам Парламента (ч. 3 ст. 64 Конституции Казахстана)3. В этой же связи парламент обладает значительными контрольными полномочиями, правом создания комиссий по расследованию злоупотреблений исполнительными структурами власти, включая комиссии (комитеты) по борьбе с коррупцией,

обеспечением прозрачности организации и деятельности иных властей. Согласно ст. 76.1, b Конституции Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 г. учреждается постоянный комитет по привилегиям; Парламент формирует постоянные комитеты в том числе с целью изучать и расследовать деятельность министерств по любому вопросу, отнесенному Парламентом к числу вопросов, имеющих общественную значимость; они также вправе потребовать от любого министерства предоставить через уполномоченного представителя относящуюся к делу информацию и устно либо в письменной форме дать ответы на поставленные перед ним вопросы4.

В Швейцарии Совет кантонов для осуществления контроля над Правительством создает две специальные комиссии, которые работают на регулярной основе (ч. 2 ст. 90 и ст. 96 Конституции): одна специализируется на управлении и администрации, другая – на финансах. Контроль охватывает все сферы деятельности Правительства, включая полицию. Комиссии имеют почти неограниченный доступ к информации, ко всем федеральным административным органам, официальным и частным лицам, а также ко всем, кто может предоставить дополнительную информацию. Правительство не может отказать комиссиям в предоставлении необходимых сведений, сославшись на их конфиденциальность. В некоторых случаях комиссии могут снимать показания со свидетелей, запрашивать экспертов или любого рода документацию. Для особо важных случаев могут создаваться парламентские расследовательские комитеты, которые обладают почти судебными полномочиями (в более чем 150-летней парламентской истории Швейцарии было только 3 случая создания подобных комитетов). Как и в большинстве сенатов, каждый сенатор Швейцарии может задавать письменные, устные вопросы и интерпелляции. Федеральный совет отчитывается о своей работе перед Федеральным собранием на его летней сессии, представляя доклад о внутреннем и международном положении конфедерации. Кроме того, по просьбе Федерального собрания или одного из двух советов он подготавливает специальные доклады5.

1См.: Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан, С. 145.

2Избранные конституции зарубежных стран : учебное пособие / отв. ред. Б. А. Страшун. М. : Юрайт, 2011. С. 466.

3Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан. С. 347.

4Там же. С. 89.

5См.: Паргачева И. П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и мест-

559

правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены национальной Конституцией или их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни. С этим связано и то обстоятельство, что начиная с ХVIII в. термин «законодательное собрание (ассамблея)» употребляется в значении равнозначного термину «парламент». Отсюда орган законодательной власти в зарубежных государствах обозначают легислатурой. Да и в самом названии парламента содержится указание на его главное предназначение. Именно как законодательное собрание обозначаются парламенты в Западном Самоа, Коста-Рике, Науру, Панаме, Сальвадоре и государстве Тонга. Если наименование данного органа иное, как-то: парламент (Великобритания), Конгресс – США, Генеральный конгресс – Мексика, стортинг – Норвегия, альтинг – Исландия, Кнессет – Израиль, Генеральные кортесы – Испания, Федеральное собрание – в Швейцарии, Народное собрание – Египет и др., то в национальной конституции содержится указание о том, что именно он (данный орган власти) осуществляет законодательную власть, закрепляется перечень законодательных прав и пр.

§ 2. Компетенция парламента

При определении объема законодательных прав выделяют три группы парламентов: 1) с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией (парламент вправе рассматривать любой вопрос, как это имеет место в Великобритании); 2) с абсолютно определенной компетенцией (Франция); 3) абсолютно неопределенной (Япония); 4) относительно определенной (в федеративных государствах).

Однако какой бы способ законодательной компетенции парламента не воспринимался конституционной системой, помимо этого, существуют объективные основания ограничения законодательных прав парламента. Они предопределены самой природой конституционного правового строя, его принципами и в особенности правами человека и гражданина, которыми связан любой властный институт государства.

Наиболее типичным для определения первой группы органов законодательной власти является формула «парламент принимает законы», без указания перечня вопросов, решение которых требует принятия законов. Но отсутствие в конституции каких-либо указаний на

560

сей счет в равной мере можно расценивать как возможность парламента принимать законы по самому широкому кругу вопросов. В то же время утверждение о не существующих ограничениях применительно к данной группе парламентов было бы не совсем точным. На практике применяются различные способы ограничения таких прав – делегированное законодательство, принятие рамочных законов, что позволяет правительству начинять их содержание по своему усмотрению и пр.

Ко второй модели относятся государства, конституции которых содержат исчерпывающий («закрытый») перечень вопросов, по которым национальный парламент правомочен принимать законы (к примеру, ст. 34 Конституции Франции). По Конституции Анголы «Национальная Ассамблея вправе утверждать законы по всем вопросам, за исключением ограничений, установленных Конституционным законом о правительстве» (п. «b» ст. 88); конституционно Национальная ассамблея уполномочивается принимать законы по тем вопросам, которые определены конституционным установлением (пп. «а»–«n» ст. 90)

Ктретьей модели следует относить те страны, конституции которых весьма общим образом определяют компетенцию парламента. Так, согласно Конституции Намибии Национальные Собрания как наивысшая законодательная власть Намибии имеют право устанавливать или отменять законы для обеспечения мира, общественного строя и надлежащего управления страной в интересах народа Намибии, придерживаясь положений этой Конституции (п. 1 ст. 63). По этой же схеме определена компетенция довольно большой группы стран, притом, что технико-юридические приемы закрепления правовой основы законодательных полномочий парламента различны.

Кчетвертой группе стран относят федеративные государства, государства, имеющие в своем составе автономные образования (Испания, Дания – Фарерские острова и Гренландия). Относительно определенный характер компетенции парламента в этом случае обусловлен наличием у государства как исключительной, так и конкурирующей компетенции.

§3. Структура и порядок формирования парламента.

Особенности формирования нижней и верхней палат

Все многообразие существующих в мире парламентов характеризуется наличием в них одной или двух палат. При этом 24 существующие ныне федеративные государства имеют двухпалатные зако-