Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

531

ной активности. Важнейшим элементом избирательной кампании на общенациональном или региональном уровне является предвыборная агитация. В избирательном процессе предвыборная агитация интер-

претируется как осуществляемая в период избирательной кампании стадия избирательного процесса, предусматривающая порядок (процедуры) осуществления представителями избирательных объединений, блоков, инициативных групп, непосредственно избирателями целенаправленных действий в поддержку и продвижение кандидатов, списков кандидатов.

С точки зрения своего назначения предвыборная агитация представляет собой совместную деятельность отдельных политических партий, партий, заключивших избирательный пакт, партийных и независимых кандидатов, средств массовой информации по активному вовлечению в избирательный процесс граждан с целью максимального их информирования о программах партий, партийных и независимых кандидатов. Цель агитации – побудить избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов, равно как и против них; в конечном итоге целью является получение кандидатами на выборные должности максимального количества голосов избирателей и занятие государственных постов.

По своему конституционному смыслу и содержанию предвыборная агитация не совпадает с понятием избирательной кампании, будучи соотнесенной с ней как целое и часть; их различие имеет пространственный и временной контекст. В принципе не совпадают они по кругу лиц, формам электоральных действий, хотя здесь линий пересечения немало. В то же время избирательная кампания и предвыборная агитация очень близки по целям, ожидаемому результату (электоральному эффекту). Именно в силу этой причины данные понятия часто отождествляют, используя их в лексике как взаимозаменяемые.

Общим принципом, на основе которого должна проводиться любая избирательная кампания, является предоставление равных возможностей для всех участвующих в ней политических партий и групп избирателей. Именно этого стремится добиться законодатель, создавая механизм защиты прав каждого из участников кампании. Выборы органично связаны с правом; воспроизводство публичной власти посредством выборов возможно исключительно в правовой форме, способами и средствами, дозволенными или не запрещенными законом, подчиняясь требованиям общедозволительного типа (принципа) правового регулирования и презумпции добросовестного поведения. Агитация, как и избирательная кампания в целом, должна проводить-

532

ся по принципам, в формах, в сроки и в местах, определенными законом. Еще одним из важнейших законодательно установленных принципов предвыборной агитации является принцип свободы проведения избирательной кампании (кроме ограничений, определенных в самом законе).

Правовой режим предвыборной агитации с формально-юридичес- кой точки зрения отличается наличием множества запретов и ограничений, чрезмерной детализированностью правил и процедур, обращенных к участникам избирательного процесса. Так, Закон Японии о выборах почти наполовину состоит из статей, касающихся регулирования избирательной кампании и в некоторых вопросах доходит до самых мельчайших деталей и нюансов1.

Как правило, нормы о сроках предвыборной избирательной кампании определены единым для всех видов выборов способом.

Сроки проведения избирательной кампании для конкретных кандидатов определяются стандартно для всех видов выборов. Избирательная кампания (на этапе предвыборной агитации) начинается в день, следующий за последним днем, когда произведена регистрация кандидатов на выборы. С этого времени начинается отсчет предвыборных мероприятий. За редким исключением (как это, к примеру, характерно для Чехии) законодательство достаточно определенно указывает на время (срок) окончания предвыборной агитации. По общему правилу агитационный период заканчивается за сутки до проведения голосования. Многие государства законодательно предусматривают период «электоральной тишины», который может охватывать один или несколько дней перед днем голосования (Бутан, Индия, Индонезия, Малайзия, Монголия, Непал, Филиппины, Латвия, Словения, Хорватия), либо день «электоральной тишины» охватывает только день голосования (Маршалловы Острова).

Законодательство отличается определенностью в вопросах о том, кто может участвовать в предвыборной агитации и кому это запрещено; в каких формах допустима предвыборная агитация; где, в каких местах предвыборная агитация может проводится и где ее проведение запрещено; каким требованиям должны соответствовать пред-

1 В этой связи справедливо обращается внимание на то обстоятельство, что при исключительно подробной регламентации в общем малозначимых аспектов проведения избирательной кампании, таких как размер избирательных плакатов или пределы допустимого расстояния штабов кандидатов от входа в избирательный участок (помещение для голосования избирателей), закон обходит молчанием такой вопрос, как определение самого понятия «избирательная кампания» (см.: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в 10 вып. Вып. 5. С. 310).

533

выборные материалы и пр. Законодательно определен круг лиц и органов, не имеющих права участвовать в предвыборной агитации.

Понятие, конституционный смысл и организация голосова-

ния. С точки зрения конечного результата проводимых выборов голосование, подсчет голосов и определение результатов, несомненно, выступают заключительным и самым значимым этапом избирательного процесса, которым завершается избирательный «марафон». Это ключевая стадия всей избирательной кампании, в соответствии с которой окончательно определяются предпочтения и волеизъявление избирателей по отношению к кандидатам и избирательным объединениям. Особая социальная значимость этой части проводимых выборов обусловливает и специфику законодательного регулирования данной стадии: действующее избирательное законодательство детально и педантично «описывает» действия всех участников избирательного процесса на данной стадии. Таким образом создаются про- цедурно-процессуальные юридические гарантии для реализации материальных норм избирательного права, осуществления свободного волеизъявления граждан посредством тайного голосования, обеспечивается открытость и гласность действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете бюллетеней, оформлении избирательных документов.

Избирательное законодательство определяет два основных принципа, лежащих в основе процедуры голосования: непосредственность и тайность. Выборы проводятся путем тайного голосования. В помещении, где проводится голосование избирателей, должно быть оборудовано специальное место, обеспечивающее тайну голосования. Избирательные бюллетени опускаются в опечатанные урны для голосования, расположенные в доступном месте избирательного участка.

Законодательство практически всех без исключения зарубежных стран содержит комплекс норм, определяющих: во-первых, порядок изготовления, передачи и хранения избирательных бюллетеней; вовторых, нормативные требования к помещению для голосования; в- третьих, порядок досрочного голосования и голосование вне помещения; наконец, в-четвертых, порядок голосования в день голосования. Таким образом, создается прочный правовой режим осуществления голосования.

Мировой практике известны разные законодательные подходы к определению дат проведения голосования. В частности, законодательство некоторых государств устанавливает конкретные дни голосования. Так, Закон Финляндии «О выборах» от 18 октября 1998 г.

534

№714/1998 (с поправками 2002 г., 2003 г., 2006 г.) предусматривает, что голосование проводится в третье воскресение марта месяца1. Законодательство других стран не устанавливает даты выборов, указывая срок, временной промежуток, в который они должны состояться. При этом такой срок связывается: а) с истечением полномочий действующего органа, выборного должностного лица; б) с истечением определенного срока с начала его полномочий; в) с датой принятия решения о назначении выборов. По общему правилу голосование проводится в один день, чаще всего в воскресенье, как это, к примеру, характерно для подавляющего числа государств Европы. Однако голосование, в том числе в европейских странах, возможно и в другие дни: пятницу (Мальта), субботу (Исландия, Латвия, Словакия, Черногория, Афганистан). В Чехии голосование избирателей (первый тур) проводилось 2 дня – в пятницу и субботу2. В Индии практикуется проведение выборов в федеральные органы власти в несколько циклов3.

Законодательство целого ряда государств исходит из того, что дни голосования на президентских и парламентских выборах, как правило, не совпадают; парламентские выборы предшествуют президентским выборам либо следуют за ними. Соответственно временной интервал между президентскими и парламентскими выборами может находиться в пределах 2 месяцев и более, в ряде стран такой разрыв составляет примерно 1 год. В то же время в некоторых странах парламентские, президентские и иные выборы совмещаются и проводятся в один день, как это, к примеру, имеет место в США.

Время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. Имеются особенности времени начала и окончания, а также общей продолжительности голосования при проведении президентских и парламентских выборов. Наиболее распространенным является голосование избирателей общей продолжительностью 12 часов, наименьшая продолжительность голосования избирателей – 4 часа, наибольшая – 16 часов, т. е. разница составляет 12 часов.

Процедура голосования осуществляется в специализированном помещении для голосования. Как правило, это общедоступные помещения. В таком помещении или перед

1См.: Современные избирательные системы. Вып. 3. Испания, США, Финляндия, Япония / науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М., 2009. С. 66.

2См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европей- ско-Азиатский регион. С. 123.

3См. об этом: Червонюк В. И., Калинский И. В., Мелехова А. Ю. Конституционное право зарубежных стран : учебник : в 2-х ч. 3-е изд., обновлен. и доп. : М. : Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2017. Ч. I. С. 235.

535

ним обязательно должен находиться информационный стенд, на котором размещается информация о всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесенных в бюллетень, а именно биографические данные кандидатов в объеме, установленном комиссией, организующей выборы, но не меньшем, чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень. В национальном законодательстве оговаривается, что помещение должно быть обустроено таким образом, чтобы обеспечить честность и непредвзятость процесса голосования. Каждый избирательный участок должен быть экипирован в обязательном порядке соответствующим оборудованием. В некоторых государствах несколько избирательных участков – помещений для голосования избирателей размещаются в одном здании, образуя участковые избирательные центры (Португалия, Афганистан1).

Волеизъявление избирателя выражается посредством заполнения им избирательного бюллетеня. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Закон может определять иные возможные способы голосования, которые позволят предоставить большие гарантии реализации свободного волеизъявления граждан.

Избирательные бюллетени заполняются избирателем в специально оборудованной кабине или комнате, в которых не допускается присутствие иных лиц. Тем самым обеспечивается принцип тайного голосования. Процедура заполнения избирательного бюллетеня, как и голосования, на избирательном участке обычно стандартна. Существуют и «свои» («национальные обычаи») технологий заполнения избирательных бюллетеней.

В ряде государств – участников Организации Американских Государств акт голосования сопровождается процедурой «помечания пальца руки избирателя чернилами или специальным составом». Такая процедура, в частности, законодательно закреплена в Антигуа и Барбуде, Багамских Островах, Барбадосе, Гренаде, Боливии, Гайане, Суринаме. В Боливии у избирателя помечается несмываемыми чернилами указательный палец правой руки как свидетельство участия в голосовании. В Белизе при голосовании указательный палец правой руки избирателя помечается несмываемыми чернилами в целях недопущения многократного голосования. Та же процедура существует в Гайане, Гренаде, Суринаме, Монголии, Черногории и Афганистане. Она направлена против использования «грязных» технологий во время голосования, в частности чтобы исключить повторное и даже многократное голосование одним и тем же лицом на разных избирательных участках (в Российской Федерации такие технологии получили название «карусели»).

В тех странах, где действует правило обязательного вотума, существуют особенности признания избирателя принявшим участие в голосовании.

1 Так, при проведении 5 апреля 2014 г. выборов Президента Афганистана 28443 участковые избирательные комиссии были объединены в участковые избирательные центры (кластеры) – 6775 (в зданиях медицинских учреждений, мечетей и др.), в которых одновременно располагалось несколько УИК (фактически по состоянию на 30 марта 2014 г. было образовано 6423 избирательных центра, включающих 20795 избирательных участков, в том числе 12222 – мужских и 8573 – женских избирательных участков; из указанных 6423 избирательных центра по различным причинам, в том числе соображениям безопасности, 5 апреля 2014 г. не были открыты всего лишь 352 избирательных центра) (см.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европейско-Азиатский регион. С. 115). Точно так же размещение нескольких избирательных участков (помещений для голосования избирателей) в одном здании допускается и в Португалии: в соответствии с законодательством на территории прихода образуется один избирательный участок, однако в границах больших приходов образуется, как правило, несколько избирательных участков (иногда в помещении одного здания одновременно размещается несколько участковых комиссий).

536

Помимо традиционного способа голосования, в ряде стран применяются альтернативные способы: голосование по почте, голосование через доверенное лицо (by proxy), процедуры электронного голосования избирателей.

Заключительная стадия избирательного процесса связана с подсчетом голосов и установлением итогов выборов.

537

РАЗДЕЛ. IV ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Глава 12. ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

ВЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§1. Понятие института главы государства и его место в системе разделения властей. Юридическая форма главы государства

Место главы государства в системе высших органов государства

определяется следующим.

Во-первых, глава государства – это лицо, занимающее высшее место в иерархии государственных институтов. При этом, как следует из конституций многих стран, глава государства может: а) не входить в какую-либо из ветвей власти, как это, в частности, предусматривает Основной закон ФРГ, согласно абз.1 ст. 55 которого «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли»; б) входить только в состав исполнительной власти, как это предусматривает разд. 1 ст. II Конституции США, ст. 9 Конституционного акта Канады 1867 г. (Конституции страны); в) одновременно входить и в законодательную, и в исполнительную власть. Так, согласно ст. 79 Конституции Индии Парламент Союза состоит из Президента и двух палат.

Наконец, конституция страны может «сохранять молчание» по данному вопросу (Конституции Японии, Болгарии и др.), хотя из взаимосвязанного анализа ряда конституционных норм юридическая определенность все же очевидна.

Иногда глава государства конституционно наделяется такими статусными характеристиками, которые выделяют его в системе власти. Так, Конституция Республики Судан 2005 г. наделила Президента Республики титулом «правителя» и обладателем «наивысшей верховной власти в стране» (ст. 42).

Во-вторых, и это, пожалуй, самое главное в характеристике данного института, глава государства, вне зависимости от места расположения в системе разделения властей, осуществляет верховное представительство страны как во внутриполитической жизни, так и на международной арене; он обеспечивает устойчивость государства внутри него и на международной арене. Особо это проявляется в кризисных условиях, в том числе в странах с неустойчивыми политическими традициями. Это обстоятельство особо выделяет главу государства в системе институтов публичной власти. В кризисных ситуациях, во время роспуска парламента или отставки правительства

538

именно глава государства обеспечивает нормальное функционирование всех конституционных ветвей властей. Обеспечение государственного единства, выполнение функции объединяющего и организующего начала в системе публичной власти и одновременно осуществление координирующе-арбитражной роли, таким образом, выступают важнейшими прерогативами главы государства, можно сказать, его политической миссии. Именно эти конституционные характеристики данного института и подчеркивают современные национальные основные законы. По Конституции Испании (ч. 1 ст. 56) «Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях…». Президент, согласно Конституции Италии (ст. 87), «представитель национального единства», а согласно ст. 123 Конституции Португалии обеспечивает «национальную независимость, единство государства и нормальное функционирование демократических институтов»; в соответствии со ст. 80 Конституции Румынии выступает «гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны; по Конституции Греции (ст. 30) является «регулятором государственного строя». Даже в тех странах, где глава государства полностью лишен каких-либо властных прерогатив, как это характерно, к примеру, для императора Японии, он, согласно национальной Конституции, является «символом государства и единства народа». Наиболее колоритно данная особенность главы государства оттенена в Конституции Франции 1958 г.: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров» (ст. 5). Именно эти обстоятельства определяют место главы государства в системе верховной власти: по праву он занимает первое место в иерархии высших органов государства, будучи обремененный особой политической ролью.

При этом, конечно, не следует абсолютизировать значение данного института, сила и значение которого в целом ряде стран основывается главным образом на традиции или на харизме носителя данного титула. Поэтому утверждение известного государствоведа о том, что «с точки зрения до конца не понятого и непоследовательного буржуазного демократизма, институт главы государства, не имеет никаких разумных оснований для своего существования»1, не лишено оснований. Конституционное устройство современ-

1 Мишин А. А. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.,

540

юридической ответственности. Согласно п. 1 ст. 43 («Защита президента относительно юридических процессов») против лица, занимающего пост президента или выполняющего функции президента, нельзя учредить или продолжать никакие гражданские процессы, относительно которых подан иск против него относительно какого-либо действия или бездействия, совершенного частным образом. А согласно п. 2 той же статьи, «никакое лицо, занимающее пост президента или выполняющее функции президента, не может быть обвинено в уголовном преступлении или подвергаться уголовной юрисдикции суда относительно какого-либо действия или бездействия, совершенного в течение пребывания на должности или соответственно выполнения своих должностных функций».

Более того, иммунитет от ответственности конституционно распространяется и на экс-президентов, хотя и с некоторыми оговорками. Как следует из Основного закона страны, ни одно лицо, больше не занимающее пост президента, не может быть обвинено в уголовном преступлении или подвергаться уголовной юрисдикции суда относительно какого-либо действия или бездействия, совершенного им частным образом, находясь на посту президента, пока Национальная Ассамблея резолюцией не определит, что такой процесс не противоречит интересам государства (п. 3 ст. 46).

Аналогичные положения закреплены и в Конституции Намибии (пп. 1 и 2 ст. 31), с той лишь разницей, что «суд имеет право провести расследование действий, совершенных Президентом лично во время выполнения им своих обязанностей, лишь при условии, что Президент был смещен с должности решением Парламента…, а также при условии, что Парламент своим решением позволил такое расследование в общественных интересах, невзирая на вред, который оно может нанести достоинству должности Президента» (подп. «b» п. 3 ст. 31).

Очевидно, что эту статусную особенность главы государства Замбии (а равно некоторых других стран с укоренившейся «самобытной» культурой властвованиия) все же не следует воспринимать в качестве универсальной. Справедливости ради надо заметить, что формальноюридическая возможность привлечения действующего президента Замбии к конституционной ответственности в форме предъявления импичмента все же существует (ст. 37 Конституции Замбии «Импичмент президента за нарушение Конституции»).

Юридические формы главы государства производны от сущест-

вующей в данной стране модели организации государственной власти, т. е. от формы правления. С государствоведческой точки зрения