Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

521

сроков назначения парламентских выборов закрепляет правомочие главы государства (в частности, президента) назначать парламентские выборы, другие модели – правомочие парламента, в том числе его руководителя, либо премьер-министра, либо правительства. Как правило, президентские выборы назначаются парламентом (одной из его палат), в том числе его руководителем в соответствии с конституционными положениями, либо главой государства 1 , либо срок их проведения конституционно предписан.

Конституционно или законодательно определяются сроки и дата проведения выборов. При этом относительно срока принятия решения о назначении и проведении всеобщих прямых президентских выборов в национальных конституциях содержатся различные варианты (модели), однако преобладающим является установление фиксированного срока (в течение 60 либо 90 дней, либо 4 месяцев) либо периода в пределах от 3 до 2 месяцев (от 120 до 30 дней либо между 90 и 60 днями, либо от 70 до 40 дней, либо не позднее чем за 1 месяц и не ранее чем за 2 месяца) до истечения конституционного срока полномочий главы государства (Восточный Тимор, Бангладеш, Кирибати, Республика Корея, Мальдивская Республика, Монголия, Сингапур, Шри-Ланка) 2 . Возможно применение так называемого рамочного предельного максимальногоминимального срока для определения сроков проведения президентских выборов; в этом случае в целях заполнения вакансии выборы проводятся в период между 90 и 60 днями до истечения срока полномочий.

По Конституции Малайзии Верховный глава Малайзии (Янг ди-Пертуан Агонг) избирается Советом правителей на фиксированный срок полномочий, равный 5 годам, из числа 9 наследственных правителей (султанов) штатов Западной Малайи. Совет правителей предлагает должность Янг ди-Пертуан Агонга тому Правителю, имеющему право на избрание, штат которого стоит первым в избирательном списке, упомянутом в Приложении третьем к Конституции Малайзии, а если он отказывается от этой должности, то Правителю, штат которого стоит следующим в этом списке, и так далее, пока Правитель не выразит своего согласия на занятие этой должности (см.: Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 247).

1Так, в Восточном Тиморе президентские выборы назначает непосредственно Президент Восточного Тимора как глава государства. В соответствии со ст. 86 Конституции Президент Восточного Тимора наделен полномочиями назначать даты президентских выборов в соответствии с законом, распускать Национальный парламент в случае возникновения серьезного кризиса, препятствующего формированию Правительства или одобрению государственного бюджета, длящегося более 60 дней, после проведения консультаций с политическими партиями, входящими в состав Национального парламента.

2См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Вып. 3. М.,

2013.

522

Так, согласно Конституции Исламской Республики Пакистан от 12 апреля 1973 г. (ст. 41) избрание на должность Президента Пакистана должно осуществляться не ранее чем за 60 дней и не позднее чем за 30 дней до окончания срока пребывания в должности действующего Президента Пакистана. Если эти выборы не могут быть проведены в вышеуказанный период времени в связи с тем, что Национальное собрание распущено, они должны состояться в течение 30 дней после всеобщих выборов в Национальное собрание1.

При назначении очередных выборов польский законодатель использует правило зависимости от истечения срока полномочий соответствующего государственного органа. Конституционные сроки полномочий Президента Республики и парламента составляют соответственно 5 лет и 4 года. Таким образом, раз в 5 лет должны проводиться очередные президентские, а раз в 4 года – очередные парламентские выборы.

Реже применяется такой способ, как установление в Конституции фиксированной календарной даты для проведения всеобщих прямых президентских выборов (США, Исландия).

Точно так же разнообразны подходы к назначению парламентских выборов. В одних государствах парламентские выборы назначает глава государства (Албания, Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Ирландия и др.), в других – парламент, в том числе его руководитель (Македония) либо премьер-министр (Андорра), либо правительство по предложению премьер-министра (Ирландия), либо парламентские выборы должны проводиться в установленный (фиксированный) конституцией и законодательством о выборах срок (Швеция)2.

Конституционное законодательство оговаривает основания назначения выборов. В частности, основанием для назначения президентских выборов по законодательству зарубежных стран являются: а) истечение конституционного срока полномочий; б) образование вакансии, в том числе в связи с процедурой импичмента в отношении президента; в) иные основания, предусмотренные конституцией и законодательством. В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий. Законодательство о выборах устанавливает, что решение о назначении выборов должно быть принято в определенные сроки.

1Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан, 2010. С. 712.

2Кроме того, распространены и иные варианты (модели), когда глава государства назначает выборы по предложению Премьер-министра (Исландия, Латвия, Литва, Люксембург, Норвегия, Хорватия, Эстония); в ряде государств парламентские выборы назначает парламент (Македония, Монголия). В конституционной практике зарубежных стран известна и так называемая модель единой компетенции по вопросам назначения, когда как президентские, так и парламентские выборы назначает в соответствии с императивным указанием национальной конституции парламент (Монголия).

523

§ 6.3. Предварительный этап избирательного процесса. Формирование избирательной инфраструктуры

Регистрация (учет) избирателей и составление списка избира-

телей. Это этап избирательной кампании (стадия избирательного процесса), связанный с составлением списка избирателей – документа, содержащего в алфавитном или ином порядке перечень граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих на территории избирательного участка.

Назначение составления списка избирателей заключается в том, чтобы предоставить возможность каждому избирателю отдать свой голос, тем самым гарантируя принцип всеобщности выборов, и исключить участие в выборах лиц, не обладающих активным избирательным правом. Регистрация избирателей и составление списков избирателей, которые имеют право принять участие в голосовании, относятся к тем начальным стадиям избирательного процесса, при отсутствии которых сам процесс голосования, а следовательно, и выборов становится невозможным. Принципы и порядок формирования списков избирателей во многом могут свидетельствовать о демократизации проведения выборов, являясь одной из главных гарантий реализации принципа всеобщего избирательного права. Регистрация избирателей позволяет сформировать так называемый юридический избирательный корпус. В современных условиях регистрация и составление списка избирателей имеет еще одно значение – информа- ционно-технологическое. Подчеркивается, что отмеченная процедура воспринимается как технический инструмент избирательными органами, а равно иными государственными структурами для того, чтобы электоральным органам планировать, организовывать, влиять и контролировать избирательные механизмы гражданского участия.

Доктринально различают два основных вида регистрации избирателей, в зависимости от того, «на ком лежит бремя регистрации»: публичная (обязательная) и личная (добровольная); первую еще именуют пассивной, вторую – активной. Кроме того, система регистрации избирателей может быть также постоянной, предполагающей, что зарегистрированный по месту жительства избиратель не должен более перед каждыми выборами проходить эту процедуру. Исправления в списках избирателей вносятся лишь при изменении ими места жительства, фамилии либо утрате избирательных прав или смерти. Временная система регистрации избирателей предполагает, что перед каждыми выборами составляются новые списки избирателей, соответственно все избиратели регистрируются вновь.

525

Избирательное законодательство устанавливает, что все (одномандатные и многомандатные) избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований: а) учитывать примерное равенство числа избирателей с некоторым допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей; б) избирательный округ образует единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий; в) учитывается административно-территориальное устройство (деление) и др.

Порядок образования избирательных округов определяется национальным законодательством и отличается существенными особенностями. Так, законодательство ряда государств устанавливает порядок, в соответствии с которым избирательные округа определяются к каждым новым выборам. В практике некоторых государств встречается и иной подход – утверждение избирательных округов на длительный срок (иногда свыше 10 лет, с учетом переписи населения каждые 10 лет и другие варианты).

Публикация (обнародование) схемы образованных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления осуществляется в сроки не позднее чем за 5 дней после ее утверждения.

Вотличие от избирательного округа избирательный участок есть образуемая в границах избирательного округа территориальная единица, предназначенная для регистрации избирателей, проведения голосования и подсчета голосов.

При образовании избирательных участков национальный законодатель исходит из необходимости создания максимальных удобств для участия избирателей в голосовании. Это проявляется в создании не только стандартных, но и специальных избирательных участков, в том числе в местах временного пребывания избирателей, а также за пределами территории государства, и, кроме того, в установлении максимальной численности избирателей на избирательном участке. Для определения численности избирателей, приходящихся на один избирательный участок, национальные законодатели используют разные подходы (модели). Однако доминирующим является установление верхнего предела численности избирателей на избирательном участке.

ВАфганистане, в отличие от других государств, образуются раздельные мужские и женские избирательные участки для голосования избирателей-мужчин и избирателей-женщин, а также для голосова-

526

ния представителей национального меньшинства – кучи. С учетом этого регистрация избирателей является активной, а составление списков избирателей производится по гендерному и национальному признакам1.

Избирательные органы. Это самостоятельные и независимые избирательные органы (комиссии, бюро, трибуналы, электоральные советы и др.), нередко специально учреждаемые, которые организуют и обеспечивают проведение выборов. Избирательные органы встроены в механизм выборов, имея своей главной целью обеспечение при их проведении реализации избирательных прав граждан. Правильно сказать, что избирательные органы благоприятствуют и гарантируют осуществление избирательных прав в соответствии с их действительным назначением и конституционно признанными целями. С рассматриваемых позиций у избирательных органов, каким бы статусом их не наделяло государство, нет иных целей, помимо тех, которые вытекают из содержания избирательных прав граждан.

В доктрине выделяют следующие группы (модели) избирательных органов: 1) жестко централизованную систему избирательных органов с формально-юридическим (или фактическим) признанием носителем избирательной власти; 2) обособленную, институционализированную и иерархичную систему избирательных органов во главе с центральным органом; 3) институции гражданского общества, наделенные статусом избирательного органа. Несколько обособленно от этих моделей избирательных органов можно выделить те структуры, которые в законодательстве зарубежных стран и в специальной литературе обозначают термином «организатор выборов».

Первую группу образуют избирательные органы латиноамериканских государств, ряда государств Индостана, некоторых стран Восточной Европы, Средней Азии. Если к большинству современных демократических государств словосочетание «избирательная власть», интерпретируемое в самом общем виде как наделение государственной властью центрального избирательного органа страны, не вполне приемлемо, то иной вывод следует сделать применительно к латиноамериканской конституционной действительности. Именно для этой группы стран – Центральной и Южной Америки – понятие избирательной власти органично вписывается в конструкцию публичной власти латиноамериканского государства2.

1См.: Лысенко В. И. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европейско-Азиатский регион / под общ. ред. В. Е. Чурова. Вып. 4. М., 2015.

2См.: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в

528

в составе председателя, клерков, а также лиц, которые оказывают им помощь при подсчете голосов избирателей.

К этому типу избирательных органов можно было бы отнести органы обеспечения проведения выборов, сложившиеся в Великобритании. Исторически в Великобритании отсутствовала единая централизованная система избирательных органов; организацией выборов традиционно занимались органы власти. На национальном уровне Кабинет министров отвечал за разработку политики в области выборов путем принятия нормативных актов, относящихся к проведению выборов и подготовке нового законодательства. Однако в последнее время обозначилась тенденция к формированию специализированных избирательных органов и передаче им большего объема полномочий в сфере организации и проведения выборов.

§ 6. 4. Основной этап избирательного процесса

Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов.

Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов – это такая стадия избирательного процесса, содержанием которой охватывается совокупность процедур, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), а также сбором подписей избирателей в поддержку указанной инициативы или иные формы поддержки указанной инициативы, предусмотренные законом.

Процесс выдвижения кандидатур и последующая их регистрация избирательными органами являются неотъемлемой частью и обязательной стадией любой избирательной кампании. Более того, именно на этой стадии определяется содержательная сторона конкретных выборов, поскольку появляются их главные действующие лица – кандидаты на выборные должности. Таким образом, независимо от вида проводимых выборов и используемой избирательной системы стадия выдвижения кандидатов имеет ключевое значение, во многом предопределяя всю последующую интригу выборов. Особое значение процесс выдвижения и регистрации кандидатов приобретает и в силу того, что именно на этой стадии наиболее отчетливо проявляется необходимость соблюдения баланса интересов каждого из избирателей и общества в целом. Понятно, что гарантированному национальной конституцией пассивному избирательному праву граждан противостоят интересы сообщества в целом, заинтересованного не только в достижении подлинной представительности воли избирателей, но и в формировании в результате ее волеизъявления эффективно работающих органов государства. Не случайно, что установленные в основном законе страны квалифика-

529

ционные требования к лицам, баллотирующимся на парламентских или президентских выборах, более жестки, чем к избирателям.

Принципиальным является вопрос о том, кому принадлежит право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) или, другими словами, ключевое значение для всех стран имеет способ выдвижения кандидатов. Изучение проблемы показывает, что в ряде государств такое право предоставлено широкому кругу участников избирательного процесса: политическим партиям (политическим коалициям), политическим движениям, общественным организациям, политическим организациям национальных меньшинств, гражданам, группам граждан, в порядке самовыдвижения, в том числе в форме списка независимых кандидатов, в других государствах, с учетом типа избирательной системы или законодательного регулирования, только определенным субъектам избирательного процесса, например только политическим партиям, политическим коалициям. В ряде стран предусмотрено «блоковое» выдвижение кандидатов. Предполагается, что партии, которые вступили между собой в коалицию или с группами избирателей, могут выдвинуть совместных кандидатов от данных коалиций. Выдвинутые таким образом кандидаты должны быть едиными для всех партий, движений или групп граждан, которые участвуют в этой коалиции. Равным образом единый кандидат от коалиции будет единым кандидатом и для такой партии, которая, не вступая в данную коалицию, решила поддержать этого единого кандидата от коалиции. В случае проведения президентских выборов частью такой коалиции будут считаться политические партии и движения, которые публично продемонстрировали поддержку единого кандидата от этой коалиции.

Регистрация кандидатов (списков кандидатов) осуществляется на основе различных процедур и при соблюдении ряда конституционноправовых требований. В ряде государств конституционно закреплены положения о сборе подписей избирателей и (или) внесении избирательного залога. Действующее избирательное законодательство современных государств предусматривает, что выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов может сопровождаться обязательным сбором установленного законодательством о выборах количества подписей избирателей в поддержку выдвинутого кандидата, списка кандидатов (законодательные требования в этой части существенно различаются) и (или) внесения кандидатом, политической партией (политической коалицией) избирательного залога либо сбор подписей избирателей и (или) внесение избирательного залога законодательством вообще не предусматривается (Португалия).