Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

необходимы органу, предоставляющему государственную услугу, и организации, участвующей в предоставлении госуслуги, но находятся в иных органах и организациях, с указанием порядка подготовки и направления межведомственного запроса и должностных лиц, уполномоченных направлять такой запрос. Раздел также должен содержать:

• порядок осуществления в электронной форме, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», следующих административных процедур: предоставление информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о госуслуге; подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления услуги, и прием таких запроса и документов; получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении услуги; взаимодействие ФОИВ и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих услугу, с иными органами госвласти, органами местного самоуправления и организациями, участвующими в их предоставлении, в том числе порядок и условия такого взаимодействия; получение заявителем результата предоставления услуги; иные действия, необходимые для их предоставления.

Блок-схема предоставления госуслуги приводится в приложении к регламенту. Описание каждой административной процедуры предусматривает: основания для начала процедуры; содержание каждого действия, входящего в состав процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление услуги, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента; критерии принятия решений; результат процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей процедуры; способ фиксации результата выполнения процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения процедуры.

Раздел, касающийся форм контроля за предоставлением государственной услуги, состоит из следующих подразделов: порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению услуги, а также принятием ими решений; порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления услуги, в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством предоставления услуги; ответственность должностных лиц ФОИВ и органа государственного внебюджетного фонда за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) ими в ходе предоставления услуги; положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением услуги, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.

В разделе, касающемся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) ФОИВ и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих услугу, а также их должностных лиц, указываются: информация для заявителя о его праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления услуги; предмет досудебного (внесудебного) обжалования; исчерпывающий перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы (претензии) и случаев, в которых ответ на жалобу (претензию) не дается; основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования; право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии); органы госвласти и должностные лица, которым может быть направлена жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке; сроки рассмотрения жалобы (претензии); результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

§5. Организация независимой экспертизы проектов регламентов

Впроцессе изучения данного параграфа необходимо учитывать не только правительственные требования в выше названных документах, но и нормы федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов - проектов нормативных правовых актов»1.

1 Российская газета, 22 июля 2009 г. Вступил в силу 2 августа 2009 г.

71

По существу все виды и формы экспертиз в правовой (управленческой) системе направлены на установление истины и не допущения в дальнейшем нарушений установленных правил поведения и защиты законных интересов участников правоотношения – юридических и физических сил. А что же касается рассматриваемой темы, то все проекты регламентов подлежат независимой экспертизе, которая направлена на установление наличия в нормативном акте защиты ведомственных интересов и нарушений прав и свобод участников правоотношения. Предметом независимой экспертизы проекта регламента (далее - независимая экспертиза) является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций.

Независимая экспертиза1 может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Она не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком регламента. Срок, отведенный для ее проведения, указывается при размещении проекта регламента на официальном сайте органа, являющегося разработчиком регламента, а также на портале административной реформы (www.ar.gov.ru) в сети Интернет. Указанный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта регламента в сети Интернет. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком регламента.

Субъект, являющийся разработчиком регламента, обязан рассмотреть поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой независимой экспертизы. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы Минэкономразвития России (дополнительно см. Приказ Минэкономики России от 4 июля 2011 г. № 328 «Об утверждении федерального стандарта оценки «виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО № 5)»2).

МВД России, разработавшее проект административного регламента, обеспечивает получение не менее одного заключения независимой экспертизы. Независимая экспертиза может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств.

Анализ применения административных регламентов. Анализ практики применения административных регламентов МВД России проводится с целью: установления соответствия исполнения регламента требованиям к качеству и доступности предоставления государственной услуги. При этом подлежит установлению оценка потребителями госуслуги характера взаимодействия с должностными лицами государственных органов, качества и доступности соответствующей госуслуги (срок предоставления, условия ожидания приема, порядок информирования о государственной услуге и т.д.); обоснованности отказов в предоставлении государственной услуги; выполнения требований к оптимальности административных процедур.

В ходе анализа подлежит установлению: отсутствие избыточных административных действий, возможность уменьшения сроков исполнения процедур и действий; определение соответствия должностных регламентов ответственных должностных лиц, участвующих в исполнении госфункции

1 Дополнительно см.: Васильев Ф.П. Майдыков А.А. Некоторые особенности проведения антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных актов в системе ФСИН России//Коррупция как угроза национальной безопасности России. Материалы межвузовской научно-практической конференции (21 мая 2010 года) в Пограничной академии ФСБ России. М.: Типография Пограничной академии ФСБ России, 2011. С. 66 – 73; Васильев Ф.П. Роль органов внутренних дел Российской Федерации в противостоянии коррупции//Коррупция как угроза национальной безопасности России. Материалы межвузовской научно-практической конференции (21 мая 2010 года) в Пограничной академии ФСБ России. - М.: Типография Пограничной академии ФСБ России, 2011. С. 48 – 51.

2 Федеральный стандарт оценки разработан с учетом международных стандартов оценки, на основе, а также в соответствии со статьями 17.1 и 20 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3813; 2006, № 31, ст. 3456; 2011, № 1, ст. 43). Проект представлен Национальным советом по оценочной деятельности федеральный стандарт оценки «Виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО № 5)». Данным федеральным стандартом оценки устанавливаются следующие виды экспертизы отчетов об оценке: экспертиза на соответствие требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и стандартов и правил оценочной деятельности (далее - нормативно-методическая экспертиза); экспертиза на подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете об оценке, включающая также проверку отчета об оценке на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе, требованиям ФЗ, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности.

72

(предоставлении услуги), административному регламенту в части описания в них административных действий, профессиональных знаний и навыков; принятие решения о необходимости внесения в него изменений. Результаты анализа практики применения административного регламента размещаются в Интернете на официальном сайте МВД России.

С другой стороны, приказ МВД России от 20 сентября 2006 г. № 742 «О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России» устанавливает определенные правила, в частности, проводить независимую экспертизу проектов административных регламентов исполнения госфункций и предоставления услуг, в ходе которой достичь оптимальности административных действий, уменьшения сроков выполнения процедур, а также способов предоставления информации об административных процедурах гражданам и организациям. Проведение указанной экспертизы проекта регламента возлагается на подразделение МВД России, являющееся головным разработчиком. Независимая экспертиза разрабатываемых проектов административных регламентов проводится до направления их на правовую экспертизу в Договорно-правовой департамент МВД России. Подразделение МВД России, являющееся головным разработчиком регламента, представляет заместителю министра по курируемому направлению деятельности для направления на независимую экспертизу.

Кроме того, приказом определен перечень организаций, привлекаемых к проведению независимой экспертизы проектов регламентов, а именно: Общественная Палата РФ; Совет при Президенте России по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Общероссийская общественная организация «Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей)»; Торгово-промышленная палата РФ; Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»; Федеральная палата адвокатов РФ; Движение автомобилистов России; Центральный совет Всероссийского общества автомобилистов; Ассоциация юристов России; Международная ассоциация юристов; другие саморегулируемые и иные организации1.

Соблюдение этих и других правил были закреплены еще в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России от 27.06.2003 № 484, где в п. 1 говорится, что проекты нормативных правовых актов, утверждающих административные регламенты исполнения госфункций и регламенты предоставления госуслуг, обязательно направляются на независимую экспертизу. Административный регламент разрабатывается, прежде всего, для установления сроков и последовательности действий, процедур МВД России и входящих в его систему ОВД по организации защиты лиц, перечисленных в тех или иных федеральных законах.

§ 6. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов

Как было отмечено ранее, что в ст. 15 Конституции РФ закреплены основные положения о порядке издания нормативных правовых актов2. Так как Конституция имеет высшую юридическую силу, законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить ее нормам. Все законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

1С учетом требований Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в данном случае следует назвать и Генпрокуратуру России.

2Кроме того, постановлением Правительства России от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (Российская газета. 2009. 18 сентября), принятым в соответствии с ч. 6 ст. 14 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что до ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы, которая предназначена для использования при осуществлении государственных функций и (или) предоставления государственных услуг, ФОИВ обязан (в том числе МВД России) принять правовой акт о порядке и сроках ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы и зарегистрировать федеральную государственную информационную систему в реестре федеральных госинформационных систем. Постановлением также утверждено Положение о регистрации федеральных государственных информационных систем. Кроме того, постановление рекомендует: палатам Федерального Собрания РФ, Счетной палате РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, ЦИК РФ, Генеральной прокуратуре РФ и Администрации Президента РФ регистрировать федеральные государственные информационные системы в реестре федеральных государственных информационных систем; ФОИВ (в том числе и МВД России) в I квартале 2010 г. зарегистрировать федеральные государственные информационные системы, введенные в эксплуатацию до вступления в силу данного постановления.

73

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ в ст. 1 также устанавливает, что на территории РФ применяются только те ФКЗ, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Далее в ст. 6 закреплено, что ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Подобные требования устанавливает и Президент России в своем Указе от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», где говорится, что нормативные правовые акты ФОИВ, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие гостайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие госрегистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. При разрешении споров на указанные акты нельзя ссылаться.

1.Международные договоры вступают в силу в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между сторонами.

2.Решения Конституционного Суда РФ вступают в силу немедленно после провозглашения.

3.Федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

4.Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

5.Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования.

6.Указы, распоряжения Президента России нормативного характера вступают в силу не ранее чем по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования; иные вступают в силу со дня их подписания.

7.Постановления, распоряжения Правительства России, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус ФОИВ, а также организаций,

вступают в силу не ранее чем по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования; иные вступают в силу со дня их подписания.

8.Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования; не подлежащие опубликованию вступают в силу со дня регистрации в Минюсте России.

9.Постановления ФКЦБ1 нормативного характера вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования; постановления ФКЦБ, не нуждающиеся в государственной регистрации, вступают в силу по истечении 10 дней с даты официального опубликования, если в них не предусмотрен иной срок вступления в силу.

10.Нормативные акты ФТС России вступают в силу через 30 дней после их опубликования.

11.Приказы Минфина России об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков вступают в силу по истечении 10 дней с даты официального опубликования, если в них не предусмотрен иной срок. Подлежат опубликованию в течение 7 дней после их подписания.

12.Постановления Росстата об утверждении форм государственной статистической отчетности, инструкций по их заполнению, методологических положений и методических указаний по вопросам статистики, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, а также постановления Росстата России об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации и указаний по их заполнению, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу по истечении 10 дней с даты официального опубликования, если в них не предусмотрен иной срок вступления в силу.

13.Нормативные акты Минтранса России (подписанные Министром или лицом, исполняющим его обязанности), признанные Минюстом России не нуждающимися в госрегистрации, вступают в силу по истечении 10 дней с даты официального опубликования, если в них не предусмотрен иной срок вступления в силу.

1 Федеральная комиссия по рынку ценных бума? г (ФКЦБ России) выступает как федеральный орган исполнительной власти России, осуществлявший регулирование рынка ценных бумаг в России, проводивший государственную политику в области развития рынка ценных бумаг.

74

14.Нормативные акты Минэнерго России, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен иной порядок.

15.Нормативные акты Росрыболовство (подписанные председателем или лицом исполняющим его обязанности), признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации,

вступают в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

16.Нормативные акты Государственной фельдъегерской службы РФ – ГФС России) (подписанные директором или лицом, исполняющим его обязанности), признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

17.Нормативные акты ФАПСИ1, признанные Минюстом России не нуждающимися в госрегистрации, вступают в силу по истечении 10 дней с даты официального опубликования, если в них не предусмотрен иной срок вступления в силу.

18.Нормативные акты Центрального банка России вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования.

19.Договоры между органами власти РФ и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

20.Государственные стандарты вводятся в действие после их государственной регистрации в Госстандарте России.

21.Правовые акты субъектов РФ вступают в силу в соответствии с порядком, установленным законодательством субъектов РФ.

22.Нормативные акты органов местного самоуправления вступают в силу в соответствии с порядком, закрепленном в уставе муниципального образования.

Таким образом, следует отметить, что должностным лицам, участвующим в разработке тех или иных нормативных правовых актов (кроме руководства конституционными нормами и ведомственными актами), следует руководствоваться также следующими нормативными правовыми актами:

Федеральными законами: от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 1.12.2007 г.) «О международных договорах Российской Федерации»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ3 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 4; от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; от 21 июля 1993 г. № 5485-15 «О государственной тайне» и др.

Указами Президента России: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»6; от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»7; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»8 и др.

Постановлениями Правительства России: от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»9; от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» и др.

1Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.

2Вступил в силу с 2 августа 2009 г. (Российская газета. 2009. 22 июля).

3Вступил в силу с 1января 2010 г. (Российская газета. 2009. 13 февраля).

4В ред. Федеральных законов от 14.12.1995 г. № 197 - от 9.02.2009 г. № 4-ФЗ.

5С изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 г. № 8-П, определениями Конституционного Суда РФ от 10.11.2002 г. № 293-О, от 10.11.2002 г. № 314-О.

6В ред. Указов Президента России от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963, от 28.06.2005 г. № 736.

7В ред. Указов Президента РФ от 24.01.1998 г. № 61 - от 18.05.2009 г. № 565, от 10.06.2009 г. № 640, от 30.09.2009 г. № 1088.

8СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108 (с изменениями на 23 октября 2008 г. № 1517).

9Документ с изменениями, внесенными постановлениями Правительства России от 11 декабря 1997 г. № 1538 и от 17 марта 2009 г. № 242.

75

Приказами Минюста России: от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»1; от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 и др.

Вопросы для закрепления знаний

1.Как Вы понимаете единые правила разработки административных регламентов исполнения госфункций?

2.В чем сущность единых правил разработки административных регламентов предоставления государственных услуг?

3.Как Вы понимаете порядок утверждения административных регламентов?

4.Перечислите перечень условий разработки административных регламентов.

5.Какие требования предъявляются к регламентам исполнения государственных функций?

6.Предъявляемые требования к регламентам предоставления государственных услуг.

7.Как Вы представляете процессы разработки регламентов в системе МВД России (на уровне субъекта РФ)?

8.Что такое независимая экспертиза проектов административных регламентов?

9.Организация независимой экспертизы (и в МВД России).

10.В чем заключается проведение независимой экспертизы?

11. Может ли быть сотрудник ОВД независимым экспертом? Если да, перечислите основные условия (требования).

12. Условия оценки результатов экспертных заключений (внедрения).

12. Дайте сравнительную характеристику по проведению независимой экспертизы правовых актов Минюстом России и федеральным органом исполнительной власти (скажем МВД или Минтранса России).

13. Какой порядок вступления в силу нормативных правовых актов?

14. Вступление в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 15. Вступление в силу федеральных законов.

16. Вступление в силу административных регламентов.

17. В каких случаях вносят изменения и дополнения в административные регламенты? 18. Что такое действующий закон (нормативный правовой акт, приказ)?

19. Составьте реферат (доклад) на тему: «Правовое регулирование деятельности независимых экспертов», «Особенности разработки административных регламентов по предоставлению государственных услуг органами внутренних дел на уровне субъекта Российской Федерации».

1 Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бюллетень Минюста РФ», № 11, 2003 (в ред. Приказов Минюста РФ от 06.05.2005 № 59, от 09.03.2007 № 46, от 26.08.2008 № 181).

2 Зарегистрирован в Минюсте России 14 мая 2007 г. № 9449 (с изменениями от 26.05.2009 № 155.

76

Глава 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИИ

§ 1. Правовые основы проведения экспертиз нормативных правовых актов и виды

Проблемы реализации нормативных правовых актов, причем как законодательных, так и подзаконных приводят к необходимости переоценки деятельности по их подготовке. При этом, в последнее время повышенное внимание уделяется проведению в отношении проектов нормативных правовых актов экспертизы. Одно из ведущих мест как субъектов проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов занимают федеральные органы.

О важности экспертизы принимаемых нормативных правовых актов весьма убедительно отметил Президент России, подчеркивая, что «сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества. А также - нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым, в принципе, должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»1.

Отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности. Нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач и принципов, искажением сущности экспертизы как процессуально-правового института, смешением его функций с контрольными, исследовательскими, управленческими процедурами2. Некоторые авторы предлагают отказаться от использования термина «экспертиза», а называть совершаемые действия «аудитом», ввиду неопределенности используемых формулировок3.

Вопросы экспертиз нормативных правовых актов или отдельных их видов содержатся в работах таких авторов, как Р.К. Надеев4, В.Ю. Рагозин5, Р.Ф. Васильев6, А.С. Дугенец7, Ф.П. Васильев8, С.В. Бошно9, Д.В. Чухвичев10, Е.Р. Россинская11, и др.

Отсутствие законодательного закрепления понятия экспертизы приводит к разнообразному пониманию еѐ в различных отраслях знаний. Если обратиться к этимологии слова экспертиза, то термин «экспертиза» происходит от латинского (expertus - «знающий по опыту», «опытный», «испытанный», «изведанный») и в общем словоупотреблении понимается как «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.»12.

Расширяя границы указанного понятия, К.И. Плетнев13 утверждает, что экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранным высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и

1Медведев Д.А. Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

2Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2006.

3Нестеров А.В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.

4Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М.: Изд-во МГУ. 2005.

5Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.. 1998.

6Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: науч. практич. пособие / Отв. ред. д.ю.н.. проф. Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция. 2000. С. 152 178.

7Васильев Ф.П.. Дугенец А.С. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов // Российская юстиция. 2010. № 4.

8Васильев Ф.П. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1.

9Бошно С.В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 82 91.

10Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право. 2008.

11Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М.С. Азаров. В.В. Астанин. И.С. Барзилова и др.; ст. Е.Р. Россинская. М.: Проспект. 2010.

12См.: Советский энциклопедический словарь. М.. 1983. С. 1551.

13Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М.: Изд-во РАГС. 2006. С. 10.

77

достаточной для этого информации.

Как правильно отмечает профессор В.Я. Колдин, в этом словоупотреблении понятие экспертизы оказывается весьма расплывчатым и под него подпадает любое научное или техническое исследование: анализ, проба, испытание, любое оценочное суждение, сделанное специалистом в любой ситуации и любой форме1.

Влитературе были сделаны попытки формирования общего понятия экспертизы как исследовательской процедуры в рамках любого вида деятельности. В частности, Ю.В. Сидельников определяет экспертизу как «оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и (или) оценки объектов экспертизы с целью подготовки исходных материалов для обоснования принимаемых решений в условиях частичной неопределенности»2. Если учесть, что анализ

иоценка в условиях частичной неопределенности присутствуют в любом исследовательском процессе, станет ясным, что указанные критерии не выявляют специфики экспертизы как исследовательской процедуры. Тем более они недостаточны для характеристики экспертизы как инструмента принятия решений при осуществлении нормотворческой деятельности.

Более содержательным, на наш взгляд, выглядит определение, даваемое А.А. Разуваевым. Экспертиза - «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования»3. Вместе с тем, данное в этом определении не находит отражение такой существенный признак, как процессуальная природа экспертизы, при отсутствии которого она теряет свое качество, растворяясь в общей методологии научного знания.

Внастоящее время ни один нормативный правовой акт не содержит дефиниции «экспертизы нормативного правового акта или его проекта». На основе анализа подходов к понятию экспертизы в целом и, учитывая специфику нормотворческой деятельности федеральных органов4, представляется возможным дать следующее определение экспертизы нормативно-правового акта – это проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установления необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.

Действенность экспертизы проектов нормативных правовых актов может быть достигнута лишь при наличии нормативно-правовой базы, придающей ей необходимый юридический статус.

Среди законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе нормативных правовых актов или их проектов на федеральном уровне следует обозначить федеральные законы:

- от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5который устанавливает лишь правовые и организационные основы одного из видов экспертиз - антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, не определяя ни понятия экспертизы, ни требования, предъявляемые к экспертам, ни ответственность лиц, которые будут осуществлять экспертизу;

- от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»6 закрепляет возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем, в законе не находят отражения ни еѐ понятие, ни цели проведения, ни процедуры осуществления и принятия итоговых решений. Кроме того экспертиза может проводиться только в отношении проектов нормативных правовых актов, в отношении действующих еѐ проведение невозможно. Органы исполнительной власти выступать в качестве субъектов проведения данного вида экспертизы не могут;

- от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»7 позволяет говорить о ещѐ одной разновидности экспертизы, но только проектов нормативных правовых актов на предмет их

1Колдин В.Я. Экспертиза как инструмент права / Проблемы юридической техники: сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород. 2000. С. 672.

2Сидельников Ю.В. Экспертиза сегодня и завтра. М.. 1997.

3Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2006. С.8.

4Дополнительно см. Приказ Минздравсоцразвития России от 11 апреля 2011 г. № 295н «Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы». Российская газета, 2011 г., 3 августа. Зарегистрирован в Минюсте РФ 22 июля 2011 г. № 21444».

5СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

6СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2008. № 24. Ст. 2791.

7СЗ РФ. 1995. № 48. Ст.4556; 2009. № 19. Ст.2283.

78

соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Несмотря на большую степень урегулированности данного вида экспертизы все же представляется необходимым исключить из положения ч. 4 ст.18 закона необходимость утверждения заключения эксперта органом госвласти в области экологической экспертизы, несмотря на оговорку, что это является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения госэкологической экспертизы требованиям Федерального закона и иных нормативных правовых актов;

-ст. 2 Федерального Закона от 11 января 1995 года №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что одной из задач данного органа является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госвласти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов1. Вполне понятна необходимость проведения финансовой экспертизы, ведь как показывает практика во многом действие любого нормативного акта зависит от того, насколько он финансируется. Вместе с тем, профессор В.Б. Исаков, в своем выступлении на международном семинаре «Оценка законов и эффективности их принятия» отметил: «Государственная Дума ни разу не обратилась в Счетную Палату для проведения обозначенной экспертизы»2;

-от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 предусматривает необходимость проведения экспертизы проектов регламентов. Порядок проведения и субъекты, обладающие правом на осуществление данного вида экспертизы, определены Правительством России и др.

Регламентация видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, процедур их проведения, требований к экспертам и других моментов осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов, принятых Президентом4 и Правительством России5, палатами Федерального Собрания РФ6 и федеральными органами (ФОИВ)7.

Анализ федерального законодательства позволяет выделить следующие виды экспертиз нормативно-правовых актов и их проектов, проводимых федеральными органами:

-правовая экспертиза8 проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, юридические

1Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2009. №7. Ст.772.

2Исаков В.Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара. 16—17 декабря 2002 года. г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы. 2003.

3СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2011. № 29. Ст.4291.

4См.: Указ Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.

5См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335; 2006. № 6. Ст. 714; Постановление Правительство РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2009. № 12. Ст. 1443; 2011. № 32. Ст. 4834; Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»// СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648; Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 « О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №

19.Ст. 2346; Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской, и инвестиционной деятельности. и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834 и др.

6См.: Постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 28. Ст. 2925; 2001. № 52. Ст. 4927; 2006. № 12. Ст. 1268. 1269; № 48. Ст. 4993; 2007. № 18. Ст. 2138; № 42. Ст. 4981; 2009. № 18. Ст.2192; Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635; 2008. № 39. Ст. 4370; 2009. №28. Ст.3453.

7См.. например: Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11; Приказ Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 43. 25.10.2010; Приказ Минюста РФ от 8 августа 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Российская газета. № 207. 16.09.2011 и др.

8Представляется, такие виды обозначаемых в нормативных правовых актах экспертиз как юридическая, юридико-техническая, правовая и не отличающихся предметом экспертизы именовать правовой.

79

службы всех других ФОИВ, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые РФ международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики;

-научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. Выделяя данный вид экспертизы проектов нормативных правовых актов, стоит отметить, что входящие в структуру федеральных органов и образовательных учреждений, на которые как раз и возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный проект нормативного правового акта;

-экологическая экспертиза - установление обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды,

вцелях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду1. Экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов,

комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т.д.

Правительство России устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы2, которая осуществляется Минприродой России и его территориальными органами в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе», иными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В связи с обозначенными полномочиями Минприроды России был разработан регламент исполнения Минприродой России госфункции по надзору за правовым регулированием органами госвласти субъектов РФ и вопросами осуществления переданных полномочий РФ в области водных отношений, госэкологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ и или о внесении в них изменений3, который закрепляет процедуры, в соответствии с которыми проводится экологическая экспертиза.

Важным юридическим средством обеспечения соблюдения законодательства об экологической экспертизе является административная ответственность, которая выражается в форме обязанности физического или юридического лица, нарушившего законодательство об экологической экспертизе, претерпевать неблагоприятные последствия в виде административного штрафа, установленные санкциями ст. 8.4 КоАП РФ4 в определенном административно-процессуальном порядке;

- антикоррупционная экспертиза является ещѐ одним видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проводимой федеральным органом в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами - в порядке, установленном нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5 устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В свою

1Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.

2Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

3Приказ Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. № 273 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 7. 16.02.2009.

4Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2011. № 30 (ч.1). Ст. 4601.

5СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

80