Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Безусловно, следует отметить, что количество изданных регламентов МВД России позволяет говорить не только о выполнении принципа прозрачности деятельности госорганов или своевременном, полном и объективном информировании граждан России о деятельности территориального ОВД, но и о конкретизации полномочий МВД России и его территориальных органов и должностных лиц в процессе исполнения госфункций и предоставления услуг юридическим и физическим лицам.

Как уже отмечалось, регламенты следует рассматривать в широком и узком смысле, т.е. федеральные регламенты и регламенты внутренние. Эти регламенты, разрабатываемые ОВД РФ (субъектами управления), способствуют обеспечению реализации по исполнению тех или иных госфункций.

§ 3. Значимость регламента в деятельности должностных лиц

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ под должностным понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в госорганах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ1.

К примеру, в ФТС России утверждено распоряжение от 28 июля 2006 г. № 257-р «Об утверждении Регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»2.

Вопросы пограничного режима регулируются: Законом РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с изменениями и дополнениями на 14 июля 2008 г.); Правилами осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации отдельных действий по транспортному контролю, утвержденными постановлением Правительства России от 26 июня 2008 г. № 4813; Правилами пограничного режима, утвержденными приказом ФСБ РФ от 10 сентября 2007 г. № 4584; Инструкцией об организации деятельности пограничных органов по продлению срока действия визы и ее аннулированию в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденной Приказом ФСБ РФ от 6 мая 2008 г.5 и др.

Регламент действий должностных лиц таможенных органов при выявлении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу России регулирует порядок взаимодействия должностных лиц таможенных органов РФ при фактах незаконного ввоза на таможенную территорию России или вывоза с таможенной территории России автотранспортных средств, обнаружения в собственности или во владении автотранспортных средств, ввезенных с нарушением законодательства, нахождения автотранспортных средств в розыске, невывоза физическими лицами с таможенной территории России временно ввезенных автотранспортных средств, либо нахождения на таможенной территории России автотранспортных средств, в отношении которых возникла обязанность по уплате таможенных платежей. Данный регламент разработан в целях обеспечения соблюдения законодательства о таможенном деле и взимания таможенных платежей в полном объеме.

Взаимодействие при выявлении автотранспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу России, осуществляют такие подразделения таможенных органов, как подразделения таможенного оформления и таможенного контроля, дознания, административных

населения, и госучреждений службы занятости населения при осуществлении ими полномочий по психологической поддержке граждан, признанных безработными. При этом МВД России подобного регламента не имеет.

1 См. также: Васильев Ф.П. Совершенствование взаимодействия ОВД с воинскими формированиями и территориальными военными комиссариатами. // Военно-юридический журнал. 2009. № 3. С. 18-22.

2См. также: Приказ ФТС России от 15 января 2010 г. № 37 «Об установлении компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении товаров, пересылаемых через таможенную границу Российской Федерации в международных почтовых отправлениях» (Российская газета. 2010. 10 марта). Вступил в силу 21 марта 2010 г. Зарегистрирован в Минюсте России

24февраля 2010 г. 16488.

3См.: Российская газета. 2008. 9 июля. С. 5.

4См.: Российская газета. 2007. 24 ноября. С. 10, 11.

5См.: Российская газета. 2008. 11 июля. С. 17.

21

расследований, оперативно-розыскные (далее - правоохранительные подразделения), федеральных таможенных доходов, таможенной инспекции.

Вцелях реализации задач, возложенных на таможенные органы, подразделения таможенных органов осуществляют следующие действия: устанавливают факты незаконного перемещения автотранспортных средств через границу РФ, их местонахождение и другие сведения о данных автотранспортных средствах; устанавливают местонахождение и сведения об автотранспортных средствах, в отношении которых у лиц, указанных в ч. 4 ст. 320 ТК РФ, обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов не исполнена (в том числе в связи с исполнением судебного решения); обнаруживают автотранспортные средства, находящиеся в розыске; выявляют автотранспортные средства, являющиеся предметом правонарушения; устанавливают факты невывоза физическими лицами

стаможенной территории РФ временно ввезенных автотранспортных средств временного ввоза; выявляют автотранспортные средства, имеющие признаки изменения заводской маркировки транспортных средств, номеров агрегатов и документы, имеющие признаки подделки; устанавливают лиц, незаконно переместивших автотранспортные средства; устанавливают лиц (лицо), участвующих в незаконном перемещении автотранспортных средств; устанавливают собственников или владельцев незаконно ввезенных автотранспортных средств; принимают меры по взысканию таможенных пошлин, налогов с лиц, ответственных за их уплату (ч. 4 ст. 320 ТК РФ), в том числе и за счет товаров, в отношении которых таможенные пошлины и налоги не уплачены (ст. 352 ТК РФ); принимают меры по привлечению к уголовной или административной ответственности лиц (лицо), осуществивших незаконное перемещение автотранспортных средств через таможенную границу; принимают меры к таможенному оформлению автотранспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу России.

Вслучае обнаружения фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через границу подразделения ФТС руководствуются Конституцией РФ, Таможенным кодексом РФ, УПК РФ, УК РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, международными договорами РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 № 144-ФЗ и другими нормативными правовыми актами РФ и данным Регламентом1.

Должностные лица, уполномоченные проводить таможенное оформление и контроль товаров и транспортных средств, проводят сверку реквизитов автотранспортных средств, перемещаемых через границу России, с электронной базой данных разыскиваемых автотранспортных средств, данными электронного учета дел об административных правонарушениях, а также с базой данных транспортных средств с истекшим сроком временного ввоза. В случае обнаружения факта ввоза (вывоза) автотранспортных средств, находящихся в розыске, а также автотранспортных средств, являющихся предметом правонарушения, они уполномочены проводить таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств и т.д.

Витоге, регламент наделяет полномочиями должностных лиц, установленными нормативными правовыми актами. Издание регламентов субъектами управления должно быть налажено на постоянной основе определенными лицами на уровне министерства (служб, агентств) по определенной схеме. При подобном подходе в разрабатываемых регламентах будут конкретизированы не только обязанности должностных лиц по исполнению государственных функций и предоставлению тех или иных госуслуг физическим и юридическим лицам, но и определены основные нормативные правовые акты, регламентирующие их деятельность.

Безусловно, возникают вопросы. В чем отличие деятельности должностных лиц согласно регламенту от должностной инструкции или приказа или инструкции, которые также регламентируют деятельность должностных лиц? Не выступает ли регламент в виде дублирования должностной инструкции (регламента)? По существу, на эти и подобные вопросы можно дать ответ только на основе проведения анализа определенных документов, прежде всего административных регламентов. Во-первых, действительно, любой регламент утверждается приказом соответствующего правомочного субъекта, полномочия которого определены в действующих нормативных правовых актах. Регламент выступает базовым (основным) правовым актом по сравнению с должностной инструкцией и другими приказами. Во-вторых, приказы, инструкции любого госоргана предназначены для определенных служб, должностных лиц, выступающих в основном от имени данного органа (ведомства), особенно в тех случаях, когда документ предназначен для служебного пользования (ДСП) или имеет гриф «секретно»,

1 См. также: Приказ ФТС России от 18 марта 2010 г. № 510 «Об утверждении Порядка осуществления таможенных операций с товарами при прибытии на таможенную территорию Российской Федерации в морских портах и их перемещении из мест прибытия в места временного хранения» (Российская газета. 2010. 30 апреля).

22

«ДСП», что не позволительно для административных регламентов1. В-третьих, непосредственная должностная инструкция должностного лица любого госоргана отличается от административного регламента тем, что регламент регулирует деятельность служащего по определенному направлению деятельности именно по исполнению государственных функций или предоставления государственных услуг.

Что же касается должностной инструкции, то она устанавливает требования на должности в течение всего времени (пребывания) нахождения на службе в госоргане по контракту. Требования инструкции являются вторичными по отношению к регламенту. При этом регламент обязательно проходит государственную регистрационную процедуру и подлежит обязательной публикации в «Российской газете» для доведения до сведения участников правоотношения. В итоге, значимость регламента в деятельности должностных лиц заключается в том, что регламентирование деятельности определенных государственных должностных лиц является основной обязанностью всех территориальных государственных органов в целях регулирования правоприменительных вопросов и оперативного разрешения по предоставлению госуслуг (государственных и муниципальных) наших налогоплательщиков путем эффективного использования служебного времени.

С другой стороны, чем меньше в системе ОВД РФ будет обращено внимание на вопросы регламентирования, тем больше в подразделениях ОВД будут присутствовать факты превышения должностных полномочий - коррупционных явлений. Чем больше будут регламентированы должностные полномочия сотрудника ОВД, тем значительнее граждане и должностные лица будут чувствовать «нагрузку» и необходимость полиции. Именно в административных регламентах определяются как внутренние, так и внешние должностные полномочия сотрудников полиции. Сотрудник, знающий о том, что гражданин знает достаточно полно о его должностных полномочиях, будет соблюдать не только должностные инструкции, но и предписания регламента.

Существенным в административном регламенте в деятельности должностных лиц на современном этапе является то, что сам процесс регламентирования их деятельности относится к основной обязанности всех территориальных государственных органов в целях урегулирования правоприменительных вопросов и оперативного разрешения управленческих проблем, возникающих в процессе предоставления государственных услуг гражданам.

Административные регламенты в деятельности должностных лиц государственных органов - это определение внешнего порядка деятельности уполномоченных должностных лиц в конкретном государственном органе в целях выбора способов реализации его функций и задач, а также упорядочения вопросов по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам.

Как отмечают в своих трудах А.Ф. Наздрачев, А.В. Калмыкова, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихамиров и др.2, административное регламентирование деятельности федеральных органов исполнительной власти тесно взаимосвязано с правотворческими функциями, функциями предоставления госуслуг (участникам правоотношения), функциями осуществления госконтроля, функциями координационной деятельности, правоприменительными (пресекательными) и профилактическими функциями в отношении юридических и физических лиц.

Всеми этими перечисленными функциями МВД России (как федеральный орган) обладает наравне с другими госорганами. При этом его функции отличаются тем, что все они направлены на: обеспечение внутренней безопасности страны; профилактику правонарушений (уголовных и административных) и их пресечение; организацию и ООП и общественной безопасности; безопасность имущества юридических и физических лиц и др.

§ 4. Совместные административные регламенты органов исполнительной власти

В целях успешного выполнения своих функций и задач федеральные органы прибегают к различным способам усовершенствования внутренней и внешней систем управления. В частности, к ним относятся: издание совместных приказов; составление совместных планов мероприятий; проведение совместных совещаний (оперативных, рабочих); создание различных коллегиальных органов (комиссий, групп) и др.

1Хотя, с другой стороны, с учетом нынешних обстоятельств вполне допустимо и целесообразно в подобных случаях проведение процессуальных действий в целях государственной или личной безопасности, уместно и издание совместных административных регламентов (скажем, ФСБ и МВД России, ФСНК и т.д.), в том числе с грифом «ДСП».

2См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма «Контракт»; ИНФРА-М, 2006. 352 с.

23

Применение вышеперечисленных способов возможно при конкретном определении субъектов управления путем закрепления их в соответствующих нормативных правовых актах. В качестве такого документа в данном случае выступает административный регламент. Бесспорно, если мы ведем речь о совместном (смешанном) регламенте, то процесс его подготовки имеет определенные закономерности. Прежде всего, это совместная выработка, согласованность и необходимость.

Во-первых, совместная деятельность должна исходить из функций и задач, возложенных на орган управления государством (Президентом или Правительством России) или федеральными законами. Например, должностные лица ОВД, территориальных военных комиссариатов и Минобрнауки России взаимодействуют по вопросам профилактики правонарушений, контроля и воспитания несовершеннолетних лиц, а также по вопросам обеспечения общественной безопасности.

Во-вторых, предварительное изучение и анализ проблем взаимодействия, а также необходимых документов проводятся заинтересованными уполномоченными лицами государственных органов для последующей подготовки проекта регламента.

В-третьих, руководители ведомств до подписания совместного регламента рассматривают порядок привлечения к этим мероприятиям руководителей (исполнителей) соответствующих служб, подразделений.

В-четвертых, административный регламент содержит перечень оказываемых государственных услуг юридическим или физическим лицам и выполняемых госфункций данными органами и их должностными лицами. Также в нем закрепляются основные принципы деятельности государственного органа (должностные лица) и перечень нормативных правовых актов, которыми руководствуются должностные лица.

Подобный подход при выработке совместных регламентов необходим в связи с тем, что регламент в последующем выступает в качестве нормативного правового акта как для самого госоргана и его должностных лиц, так и для физических и юридических лиц. Именно регламент позволяет участникам административных правоотношений своевременно и качественно разрешать возникающие вопросы (скажем, в процессе получения лицензий, разрешений, регистрации недвижимости и т.д.). Например, в постановлении Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» определен порядок издания административных регламентов. Так, министерство при разработке нормативного правового акта относительно деятельности федеральных служб, агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в заинтересованные федеральные службы и агентства для дачи заключения. Поступившие заключения подлежат рассмотрению министром. В случае если проект нормативного правового акта министерства содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федерального органа, он подлежит согласованию с федеральным органом, осуществляющим нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности. В целях подготовки проектов актов межведомственного характера руководитель министерства, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными лицами может создавать межведомственные рабочие группы. В состав таких групп могут входить определенные руководители, а также лица, уполномоченные ими представлять позиции соответствующих государственных органов.

Необходимость издания подобных нормативных правовых актов предопределена потребностью укрепления межведомственного взаимодействия в работе и разрешения внутренних и внешних проблемных управленческих вопросов, а также выявления и пресечения административных правонарушений, защиты прав участников правоотношений. Так, в качестве примера, можно привести совместный Приказ МВД и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. № 879/746 «Об утверждении Регламента взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке РФ»1.

Руководители двух министерств, во-первых, утверждают обозначенный регламент2. Во-вторых, обязывают начальников департаментов МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, руководителя Роспотребнадзора, руководителей территориальных управлений

1Зарегистрирован в Минюсте России 6 декабря 2006 г. № 8565. Данный регламент также нуждается внесения изменений и дополнений.

2По мнению автора, рассматриваемый регламент в настоящее время также нуждается в изменениях и дополнениях, так как в Федеральных законах от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» имеются новые требования к порядку исполнения государственных функций контролирующими органами.

24

организовать изучение приказа и утвержденного им регламента взаимодействия МВД России с Росжелдором. В-третьих, возлагают контроль за выполнением изданного приказа на заместителей министров по курируемым направлениям деятельности.

Данный документ определяет следующие общие положения: регламент разработан на основании Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1 в целях стабилизации и оздоровления ситуации на потребительском рынке; регламент устанавливает правила организации взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке, а также в ходе осуществления карантинных и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий во время эпидемий и эпизоотий; ОВД и территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России и иными нормативными правовыми актами. Так, должностные лица территориальных органов Роспотребнадзора и ОВД РФ должны обеспечить соблюдение требований Указа Президента России от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности РФ»2.

В соответствии с регламентом должностные лица двух контролирующих органов при организации взаимодействия и координации деятельности согласно регламенту руководствуются следующими принципами: законность; исключение дублирования функций и полномочий; гласность при строгом соблюдении государственной и иной охраняемой тайны3; самостоятельность в реализации собственных задач и полномочий, а также в выработке форм и методов использования собственных сил и средств.

Взаимодействие в рамках регламента осуществляется по следующим основным направлениям:

организация предупреждения и пресечения административных правонарушений; осуществление государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Основными задачами взаимодействия являются: создание единой системы защиты прав потребителей товаров, работ и услуг от противоправных посягательств; защита экономических интересов добросовестных российских и зарубежных предпринимателей; защита потребительского рынка от распространения продукции, представляющей опасность для жизни и здоровья граждан, не отвечающей требованиям, предъявляемых законодательством; создание системы мониторинга административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров, работ и услуг; формирование негативного общественного отношения к приобретению и распространению контрафактной продукции.

Полиция (ОВД) и территориальные органы Роспотребнадзора в совместном регламентах: анализируют результаты работы по предупреждению и пресечению административных правонарушений на потребительском рынке; обобщают и распространяют передовой опыт в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по выявлению и пресечению правонарушений на потребительском рынке; организуют и проводят конференции, совещания, семинары с представителями производителей и потребителей товаров, работ и услуг, общественных организаций; разрабатывают методические рекомендации; планируют и проводят мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, защиту прав потребителей; осуществляют информационный обмен сведениями, представляющими взаимный интерес; координируют и проводят совместные исследования проблем, связанных с выявлением, предупреждением и пресечением правонарушений в сфере потребительского рынка; обобщают практику применения норм КоАП РФ для определения единого подхода к их применению; взаимодействуют с региональными СМИ4. Для выполнения этих мероприятий

1Утвержден постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 (СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; № 47. Ст. 4933).

2Руководители государственных органов совместно с органами государственной власти субъектов РФ в процессе разрешения продовольственных вопросов должны руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности РФ в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности в стране (Российская газета. 2010. 3 февраля). Данный документ в регламентах не учтен.

3Следует иметь в виду ФЗ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», Положение об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных (утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781) (см.: Российская газета. 2008. 12 января) и Положение об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации (утв. постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2008 г. № 687) (см.: Российская газета. 2008. 24 сентября).

4Например, МЧС России регламентировало вопросы взаимодействия своего ведомства со СМИ. Так, в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента России от 11 июля 2004 г. № 868 (СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882), постановлением Правительства России от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933) и Приказом МЧС России от 29 июня 2006 г. № 386 (зарегистрирован в

25

могут создаваться рабочие группы из числа сотрудников полиции и территориальных органов Роспотребнадзора. Планы и программы совместных действий в рамках выполнения регламента в обязательном порядке утверждаются приказами руководства ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора с указанием сроков их исполнения.

В совместном регламенте отдельно определены юрисдикционные полномочия каждого органа. Так,

по вопросам определения полномочия ОВД при пресечении административных правонарушений в сфере потребительского рынка сотрудники полиции вправе: получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и их копии; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие меры, предусмотренные КоАП РФ; вносить в госорганы, организации и общественные объединения обязательные для рассмотрения представления об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

При наличии данных о влекущем административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника ОВД (органа полиции) или его заместителя: производить в присутствии не менее двух понятых1 и представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо его представителя, которым вручаются копии указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в документе действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, требовать предоставления в 5-дневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов; изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований и экспертиз; при выявлении правонарушений В случае обращения к ним должностных лиц Роспотребнадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, доставление (см. нормы КоАП РФ) в служебные помещения ОВД; осуществлять привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство административного дела правонарушении, В случае если их неявка препятствует полному, всестороннему и объективному рассмотрению дел, на основании мотивированного определения уполномоченного должностного лица территориального органа Роспотребнадзора.

Полномочия территориального органа Роспотребнадзора. Территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют полномочия по предупреждению и пресечению административных правонарушений: надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, выполнению работ, предоставлением госуслуг; принимают меры административного, ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами обязательных требований; составляют протоколы об административных правонарушениях, выносят постановления по делам об административных правонарушениях, обладают иными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ; приостанавливают производство и реализацию товаров (выполнение работ, предоставление госуслуг), которые не соответствуют обязательным требованиям; направляют в лицензионные органы материалы о

Минюсте России 17 июля 2006 г. № 8074) утвержден Административный регламент МЧС России по организации информирования населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших ЧС и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганде в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. А МВД России ограничилось изданием Приказа от 12 октября 2007 г. № 888 и утверждением следующих документов: Типового положения о пресс-службе Главного управления МВД России по федеральному округу; Типового положения об управлении (отделе, отделении) информации и общественных связей ОВД по субъекту РФ, отделении (группе) информации и общественных связей межрегионального ОВД; Типового положения об отделении (группе) информации и общественных связей штаба районного или межрегионального территориального ОВД.

1 В соответствии с ч. 3 ст. 60 ФЗ «Об исполнительном производстве» постановлением Правительства России от 14 июля 2008 г. № 516 утверждено Положение о размерах компенсации расходов, понесенных понятым в связи с исполнением обязанностей понятого при совершении исполнительных действий и (или) применении мер принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц (Российская газета. 2008. 23 июля).

26

нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии; обращаются в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (его уполномоченного) за неоднократное или грубое нарушение законных прав потребителей; участвуют в судебном процессе по собственной инициативе, по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей.

За нарушения требований законодательства в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения КоАП РФ установил ответственность. Должностные лица ОВД (полиции) проверяют выполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических нормативов в части требований к санитарному состоянию объектов и прилегающей территории, к безопасности реализуемой продукции (санитарно-эпидемиологическим заключением) в тех случаях, когда их наличие установлено действующими нормативными правовыми актами.

Протоколы об административных правонарушениях (дело), составленные сотрудниками ОВД, направляются должностным лицам Роспотребнадзора, которые уполномочены их рассматривать в течение суток с момента составления протокола. В случае оформления протокола и других материалов дела неправомочными лицами, неправильного их составления либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, протокол и другие материалов дела об административном правонарушении возвращаются должностным лицам ОВД для устранения недостатков в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от должностного лица территориального органа Роспотребнадзора. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями в течение суток передаются должностному лицу территориального органа Роспотребнадзора.

В заключительной части регламент устанавливает порядок обеспечения доступа к информации в процессе взаимодействия: обмен информацией по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере потребительского рынка регулируется нормативными правовыми актами; порядок размещения в информационных системах общего пользования сведений о деятельности ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора устанавливается в соответствии с законодательством; информация о взаимодействии ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора может размещаться в СМИ. В итоге, совместные регламенты государственных органов России - это один из способов разрешения проблем по выполнению определенных госфункций двумя или более субъектами управления путем внешнего взаимодействия в целях улучшения исполнения государственных функций или предоставления услуг юридическим или физическим лицам.

Вместе с тем, проведенный анализ регламентов различных ФОИВ позволяет утверждать, что регламентирование деятельности должностных лиц государственных органов является в какой-то степени отдельным самостоятельным принципом в государственном управлении.

Сегодня некоторые ученые считают, что принцип государственного управления - закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов госуправления, выраженная в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. В частности, Г.А. Атаманчук к принципам государственного управления относит: объективность, демократизм, правовую упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность1. Если к перечисленным добавить принцип административного регламентирования, можно заметить, что он является немаловажным связующим звеном между всеми перечисленными (общепризнанными) принципами.

С другой стороны, как в действующих законах, так и в позиции Президента и Правительства России с 2002 г. содержится требование к государственным органам и должностным лицам о придании их деятельности прозрачности, открытости и доступности для всех участников правоотношений (юридических и физических лиц). Тем самым издание регламентов и использование их в повседневной деятельности госслужащих способствуют управлению государством строго в рамках закона и снижению фактов коррупции. Административный регламент также выступает не только в виде самостоятельного принципа, но и в качестве этического критерия для всех госорганов и их служащих. Ученый дореволюционной России Л.И. Петражицкий отмечал, что «если одни приписывают другим правовые обязанности, а себе соответственные права, а эти другие не признают существования этих обязанностей

1 См.: Атаманчук Г.А. Теория государственного управления. Курс лекций - М.: Омега-Л, 2006. С. 271.

27

прав вообще или в утверждаемом другими сторонами объеме, то это представляет благоприятную психическую почву для возникновения опасных споров и конфликтов, ожесточения, насилий…»1.

Так, в Послании Президента России Федеральному Собранию говорится, что у нас нет «новых» судей, как нет «новых» прокуроров, милиционеров, сотрудников спецслужб, чиновников, бизнесменов и т.д. Нужно создать нормальные условия работы для действующего правоохранительного корпуса, решительно избавляясь от проходимцев. Нужно учить правоохранителей охранять и защищать права и свободы. Справедливо, четко и эффективно разрешить конфликты в правовом поле. Необходимо устранить неправовое влияние на судебные акты, какими бы соображениями оно ни диктовалось2.

И в целях недопущения различных коллизий не только в области нормотворчества (регламентирования), но и в совместных действиях любых госорганов должна быть обоюдная заинтересованность в издании совместных регламентов. Если госорганы не относятся к категории правоохранительных, то их заинтересованность должна быть в совместных регламентах наиболее прогрессивной не только в целях успешной реализации своих полномочий, но и в целях обеспечения безопасности уполномоченных лиц, обладающих правоприменительными полномочиями. Совместные регламенты также будут способствовать более успешному пресечению тех или иных правонарушений, проведению профилактической работы по правовому воспитанию граждан и т.д.

На современном этапе Г.В. Мальцев отмечает, что свой вклад в компрометацию правовой идеи и подрыв общественной веры в право вносит и организация правоохранительной деятельности, которая все хуже справляется со своими усложняющимися задачами, часто становится неэффективной, нередко коррумпированной. В этих сложностях и нынешних трудностях в использовании потенциала юридического принуждения проявляются болезни, а не сущность права3. В связи с этим, в целях разрешения глобальной социальной проблемы в правоприменительной деятельности, регулирования должностных полномочий и поиска доверия к власти со стороны населения президентом и правительством избран путь регламентирования полномочий госорганов и их должностных лиц. О необходимости продолжения издания различных регламентов говорит то, что:

Во-первых, на основании Указа Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы приобретают самостоятельность и их должностные лица свою деятельность исполняют в рамках действующих нормативных правовых актов, определенной регламентами. Во-вторых, именно в регулировании взаимодействия госорганов и уполномоченных должностных лиц требуется инновационный подход к проблемам, возникающим в ходе госуправления, т.е. необходимо постоянное совершенствование исполнения ими госфункций и предоставления услуг. В- третьих, именно регламенты способствуют ликвидации бюрократизма в госуправлении, обеспечению качественной правовой защиты участников правоотношения и, конечно же, недопущению коррумпированности в органах государственной власти.

§5. Разработка совместных нормативных правовых актов

Сучетом актуальности данный вопрос следует рассматривать отдельно более подробно в связи

стем, что, во-первых, в настоящее время в области регламентирования деятельности правоохранительных органов с момента коренного пересмотра функций и задач МВД России в целом изменились; во-вторых, создание дополнительных федеральных органов, относящихся к категории правоохранительных органов стали также обладать самостоятельными в разработке ведомственных нормативных правовых актов; в-третьих, все участники правоотношения на территории России нуждаются в обеспечении их защиты от правонарушителей и обеспечении их безопасности; в- четвертых, все функции защиты и безопасности правоохранительными органами должны осуществляться в комплексном порядке и совместно, ибо они (раздельность) приводят к ненужным затратам различных ресурсов; в-пятых, всемерное развитие разработки и применения совместных регламентов способствуют качественному функционированию государственной политики в области правопорядка в стране.

Выше отмечалось, что административный регламент выступает как особый нормативный правовой акт, требующий особого подхода при его разработке. Регламенты также могут быть изданы совместно несколькими федеральными органами или одним из них по согласованию с другими. И при разработке совместных регламентов следует учитывать, прежде всего, требования Постановления Правительства

1См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. С.-Пб., 1909. Т. 1. С. 172.

2См.: Российская газета. 2009. 11 сентября.

3См.: Мальцев Г.В. Нравственные основания права. - М.: Изд-во СГУ, 2009. С. 135.

28

России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Так, проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными ФОИВ, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает их совместную деятельность. И проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Вместе с тем, все проекты нормативных правовых актов и нормативных документов ФОИВ, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления госконтроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанных с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, подлежат направлению в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия. В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы России.

Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений осуществляется ФОИВ в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения. В случае непредставления по истечении указанного срока разработчиком документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, либо заключения об оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа считается согласованным, а при предоставлении разработчиком замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы его деятельности, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться субъектом, разработавшим проект нормативного правового акта. При этом, согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя ФОИВ или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Все визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии). А если есть разногласия по проекту нормативного правового акта разработчик, осуществляющий его разработку, должен обеспечить обсуждение указанного проекта с заинтересованными ФОИВ с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если, в заключении об оценке регулирующего воздействия на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа сделан вывод о наличии избыточных ограничений и (или) обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, либо наличии необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, Минэкономразвития России проводит с разработчиком согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями ФОИВ или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются неразрешенные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа и направлен на госрегистрацию в Минюст России. В случае принятия руководителем ФОИВ о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа разработчика, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия и имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, этот федеральный орган уведомляет об этом федеральный орган, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний.

29

Всоответствии с установленными Правительством России единых правил разработки совместных нормативных правовых актов В случае принятия руководителем ФОИВ решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить Заместителю Председателя Правительства России (в соответствии с распределением обязанностей), а по проекту нормативного правового акта или нормативного документа ФОИВ, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия, - в Правительственную комиссию по проведению административной реформы материалы разногласий, проект нормативного правового акта или проект нормативного документа ФОИВ, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей ФОИВ, имеющих разногласия, и принятия в отношении указанных разногласий соответствующего решения.

Впределах своих полномочий Заместитель Председателя Правительства России (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Минюсту России о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения и рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа. Если в соответствии с его решением (распределением обязанностей) либо. В случае когда решением Правительственной комиссии по проведению реформы проект нормативного правового акта требует пересмотра, подлежит доработке и согласованию с федеральными органами.

Втех случаях, когда после госрегистрации в Минюсте России нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, Заместителем Председателя Правительства России (в соответствии с распределением обязанностей) либо Правительственной комиссией по проведению реформы рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки нормативного правового акта с учетом замечаний соответствующего ФОИВ, руководитель федерального органа, которым подписан (утвержден) такой нормативный правовой акт, вносит в соответствии с Правилами изменения в указанный нормативный правовой акт (административный регламент).

§ 6. Современное состояние регламентирования деятельности органов внутренних дел

Регламентирование деятельности как в целом, так и определенных подразделений и служб в системе МВД России по отдельным направлениям необходимо в целях повышения качества оказываемых услуг и исполнения на высоком профессиональном уровне госфункций, усиления контроля за сотрудниками ОВД в системе МВД России. Регламенты способствуют также сокращению времени проведения различных процедур по предоставлению любых госуслуг (государственных и муниципальных), экономичному использованию бюджетных средств, развитию комплексного подхода к процессу исполнения госфункций, ликвидации излишнего бюрократизма в сфере управления, экономичному использованию сил и средств территориальных органов исполнительной власти1 (государственных органов - субъектов управления).

Для написания данной работы было проведено предварительное анкетирование ряда сотрудников ОВД и проанализированы следующие регламенты МВД России2:

1.Регламент взаимодействия ОВД РФ и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке РФ3.

2.Регламент МВД России по исполнению госфункции по организации специальных и воинских перевозок в пределах РФ в интересах органов внутренних дел и внутренних войск4.

3.Регламент работы аттестационной комиссии МВД России по вопросам федеральной государственной гражданской службы5.

1Автором разработан аналитический обзор «Проблемные аспекты регламентирования деятельности органов внутренних дел на современном этапе», выводы которого также использованы при написании данного учебного пособия.

2Анкетирование проведено при содействии ОИД, ДКО и ДООП, а также руководства Академии управления МВД России, ВАКа, 2, 3, 4 факультетов и научных сотрудников Научного центра Академии управления.

3См.: Приказ МВД России и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. № 879/746 (зарегистрирован в Минюсте России 6 декабря 2006 г. № 8565).

4См.: Приказ МВД России от 11 января 2007 г. № 14 (зарегистрирован в Минюсте России 12 марта 2007 г. № 9088).

5См.: Приказ МВД России от 17 марта 2008 г. № 245 (зарегистрирован в Минюсте России 3 апреля 2008 г. № 11453).

30