Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Значимость учебного пособия заключается в том, что, кроме обобщения имеющихся регламентов МВД России, в нем проанализированы приказы МВД России по основным направлениям деятельности ОВД, в том числе обобщены вопросы взаимодействия территориальных ОВД с Интерполом. Таким образом, издания (в семи частях) найдут применение не только в учебном процессе, но и в практических органах МВД России: окажет помощь при проведении качественного анализа действующих регламентов и разработке предложений по их совершенствованию, разработке новых регламентов и приказов МВД России.

Необходимо отметить, что на уровне МВД России научно-исследовательские работы по вопросам административного регламентирования деятельности полиции не проводились. В процессе научноисследовательских изысканий проанализированы различные научные труды и административные регламенты, в том числе административные регламенты МВД России.

В процессе разработки учебного пособия также анализированы различные административные регламенты других федеральных органов (свыше 1000) и ведомственные акты МВД России. Проанализированы федеральные законы: от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1; от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ««О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 и др.

Рассмотрены Указы Президента России: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3; от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»4; от 31 марта 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»5; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»6 и др.

Проанализированы постановления Правительства России от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации7 и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»8; от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»9; от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»10; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств»11; от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»12; от 19 января 2010 г. № 18 «Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог»13; от 15 сентября 2009 г. № 753 «Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования»14 и др.

Также рассмотрены Приказы: Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти»15; Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов архивного фонда Российской

1Вступил в силу с 1января 2010 г. (Российская газета. 2009. 13 февраль).

2Российская газета. 2010. 21 май.

3В ред. Указов Президента России от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963, от 28.06.2005 г. № 736.

4Вступил в силу с 24 февраля 2010 г. (Российская газета. 2010. 24 февраль).

5Российская газета. 2010. 5 апрель.

6СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108 (с изменениями на 23 октября 2008 г. № 1517).

7В ред. постановлений Правительства России от 31.07.2007 г. № 492 - от 26.11.2008 г. № 888.

8В ред. постановлений Правительства РФ от 27.05.2006 г. № 322 - от 24.12.2009 г. № 1086, от 20.02.2010 г. № 72 (с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 г. № 9-П, решением Верховного Суда РФ от 15.02.2007 г. № ГКПИ06-1355).

9Вступило в силу с 1 января 2010 г. (Российская газета. 2009. 8 декабря).

10В ред. постановлений Правительства РФ от 20.08.2004 г. № 424 - от 30.04.2009 г. № 389, от 20.02.2010 г. № 72.

11Постановление вступает в силу с августа 2010 г.

12В ред. постановлений Правительства России от 11.11.2005 г. № 679 - от 15.06.2009 г.

13Российская газета. 2010. 27 января.

14Вступает в силу с 26 сентября 2010 г. (Российская газета. 2009. 25 сентября).

15Зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2009 г. № 15949 (Российская газета. 2010. 27 января). Приказ вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, но не ранее 1 января 2010 г. (за исключением подпункта «а» п. 6. Он вступает в силу с 1 июля 2010 г.).

11

Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях российской академии наук»1; Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 и др.

Вцелях всестороннего понимания рассматриваемого вопроса также приведены некоторые постановления (решения) Пленума и Президиума Верховного Суда РФ.

Содержание учебного пособия также позволяет говорить о том, что не следует ограничивать перечень госфункций ОВД (полиции), руководствуясь исключительно федеральными нормативными актами, регламентирующие деятельность ОВД РФ (полиции). Необходимо принимать во внимание федеральные, конституционные и иные законы, указы Президента и постановления Правительства России. Таким образом, сегодня с учетом различных мнений о деятельности ОВД РФ в целом не следует давать исчерпывающий список необходимых регламентов определяющих деятельности тех или иных служб и подразделений ОВД РФ (полиции) и их должностных лиц.

Значимость представленной работы в том, что в ней обобщены регламенты МВД России, а также является справочным материалом, который может быть использован как для профподготовки будущих сотрудников полиции, так и для практических работников ОВД.

Впроцессе переиздания данного и других учебных пособий все замечания читателей (коллег) будут изучены и учтены.

Автор выражает благодарность руководству ДПД, ДГГС и ВНИИ МВД России и Редакционноиздательский отдел МВД России за оказанное содействие в издании разработанных учебных пособий.

1Зарегистрирован в Минюсте России 6 марта 2007 г. № 9059.

2Зарегистрирован в Минюсте России 14 мая 2007 г. № 9449. В ред. от 26 мая 2009 г. № 155.

12

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

Административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административных процедур), которые подразделяются на три категории1.

К первой категории следует отнести организационные административные регламенты. К ним относятся:

-Указ Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

-постановления Правительства России: от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2; от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» и др.

На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах разрабатываются собственные регламенты, устанавливающие общий порядок организации их деятельности по тем или иным направлениям. Кроме того, ФОИВ при разработке нормативного правового акта следует руководствоваться также приказами Минюста России: от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ»; от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.

Вторая категория - непосредственные (общие) административные регламенты по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг субъектами управления конкретным участникам правоотношения – физическим и юридическим.

Третья категория – технические регламенты, регулирующие вопросы безопасности, эксплуатации зданий и сооружений или транспортных средств, требования которых следует учитывать не только в процессе разработки регламентов, но и непосредственной организации работы в подразделениях территориальных органов исполнительной власти. Перечень технических регламентов также разделяются на две группы – утвержденные федеральными законами и Правительством России. Всего 15 технических регламентов: утвержденные федеральными законами – 7 и постановлениями Правительства России - 8.

Технические регламенты издаются также в целях обеспечения внутренней и внешней безопасности.

§1. Роль регламента в административном процессе

Всущности, любая деятельность участника (субъекта) правоотношения в области управленческой (административной) деятельности требует конкретизации пределов его действий в том или ином направлении. Прежде всего, это касается деятельности юридических и должностных лиц. Государственный орган, обладающий определенными юрисдикционными полномочиями (принуждение, ограничение), обязан информировать всех субъектов правоотношения о своих полномочиях. Кроме того, субъекту управления следует конкретизировать через регламенты должностные полномочия своих уполномоченных лиц. При этом уполномоченному лицу следует действовать в пределах своих обязанностей. Его полномочия могут быть определены в соответствующих нормативных правовых актах, утвержденных руководителем госоргана (работодателем), обладающим правом приема на госслужбу,

1См. Свинарев В.В., Васильев Ф.П., Алексеев С.Н. Административный регламент: Учебно-практическое пособие / под ред. д.ю.н. Ф.П. Васильева. – Чебоксары 2008. – 328 с.

2Российская газета 2 марта 2010 г. Вступил в силу с 10 марта 2010 г.

13

назначения на должность, освобождения и увольнения с военной, гражданской и правоохранительной службы, выступающим от имени соответствующего госоргана.

Вадминистративном процессе от правильного определения компетентных действий и обязанностей государственного органа и должностного лица любого уровня зависит нормальная деятельность субъекта управления. Управленческие пределы в административном процессе следует толковать по двум направлениям - подведомственности и уполномоченности.

Подведомственность - это полномочия деятельности государственного органа (юридического

лица).

Уполномоченность - это непосредственная деятельность уполномоченного должностного лица, выступающего от имени государственного органа, на которое этот орган возлагает те или иные официальные должностные полномочия в управленческой деятельности.

Витоге, оба субъекта управления (государственный орган и должностное лицо) обладают административно-юрисдикционными полномочиями, которые зависимы друг от друга. Зависимость выражается в том, что первый (государственный орган) наделяет второго (должностное лицо) определенными полномочиями и устанавливает способы разрешения тех или иных государственных вопросов. Предоставление полномочий выражается в виде служебных обязанностей временного или постоянного характера в официальном (приказном) порядке.

Следует отметить, что административные регламенты также определяют основные принципы деятельности государственного органа и его уполномоченных должностных лиц.

Термин «регламент» трактуется в двух значениях: как правила, регулирующие порядок какой-

нибудь деятельности; как время, отведенное для выступления.

Термин «администрация» означает орган управления исполнительной власти, а слово «процесс» - ход, развитие какого-нибудь явления, последующая смена состояний в развитии чего-нибудь»1. При этом в Словаре иностранных слов также раскрываются значения некоторых терминов по рассматриваемой проблеме:

Регламент - правила, регулирующие порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации; порядок ведения собрания, заседания, конференции, съезда; название некоторых актов международных конгрессов (например, Венский регламент 1815 г.).

Регламентация - установление правил, определяющих порядок какой-либо деятельности. Регламентировать - упорядочивать, подчинять определенным правилам, регламенту2.

Всвязи с этим термин «регламент» следует понимать как касающийся деятельности одного ведомства, а административный регламент МВД России регулирует деятельность сотрудников (должностных лиц) федерального органа по определенным государственным вопросам (исполнение функций, предоставление услуг юридическим и физическим лицам), его линейных служб, подразделений.

При этом каждый субъект управления обладает правом издавать свои внутренние регламенты,

которые способствуют: регулированию внутренних управленческих вопросов, обеспечению внутреннего взаимодействия между службами и должностными лицами и др. Требования регламентов не распространяются в отношении граждан, юридических лиц, не имеющих правового отношения к данному ОВД.

Витоге, административный регламент - это придание официального статуса субъекту управления (госоргану или уполномоченному должностному лицу) в управленческом процессе по вопросам осуществления госфункций или предоставления услуг юридическим или физическим лицам через регламентирование деятельности в данном государственном органе.

Административный регламент - это официальное определение пределов полномочий по разрешению государственных управленческих вопросов территориальным государственным органом путем возложения тех или иных функций и задач на определенных должностных лиц.

Административный регламент - это способ разрешения управленческих государственных вопросов по удовлетворению потребностей участников правоотношения.

Сегодня в России действуют более 1000 административных регламентов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по различным направлениям деятельности. Так, административные регламенты исполнения госфункций и регламенты предоставления услуг разрабатываются федеральными органами, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей госфункции или осуществление соответствующей государственной услуги на основе федеральных законов, актов Президента и Правительства России, положения о федеральном органе

исполнительной власти и с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных

1См.: Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой. М., 1992.

2См.: Словарь иностранных слов / Отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М.: Русс. яз. Медиа, 2004. С. 567.

14

органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

По существу, регламенты исполнения госфункций и регламенты предоставления услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие с другими органами при исполнении госфункций или предоставлении услуг1.

Все регламенты предоставления госуслуг (муниципальных) разрабатываются исходя из требований качества и их доступности, устанавливаемых стандартами их предоставляемых. До утверждения стандартов административные регламенты предоставления услуг разрабатываются с учетом требований к их предоставлению, установленных законодательством.

В целом административные регламенты по исполнению госфункций и регламенты предоставления услуг утверждаются руководителями (министерств, федеральных служб, агентств). Все регламенты, разработанные федеральными службами и агентствами, находящимися в ведении министерства, государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет министерство, утверждаются министрами по представлению руководителей перечисленных органов. В случае если в исполнении госфункции или в предоставлении услуги участвуют несколько федеральных органов, то соответствующий регламент утверждается совместным решением министерств, федеральных служб и агентств, руководство которыми осуществляет Президент или Правительство России. Разногласия между федеральными органами по проектам административных регламентов исполнения госфункций и регламентов предоставления услуг должны разрешаться в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов. В тех случаях, когда проекты регламентов включены в перечень наиболее приоритетных регламентов, утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, они согласовываются с Минэкономразвития России. Федеральные органы не вправе устанавливать в регламентах свои полномочия, не предусмотренные в Конституции РФ, ФКЗ, федеральными законами, президентскими и правительственными актами России. То же самое и по вопросам ограничения реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены в соответствующих актах.

Надо отметить, что существует определенный порядок внесения изменений в административные регламенты. Так, внесение изменений осуществляется в случаях: изменения законодательства, регулирующего исполнение госфункции или предоставление услуги; структуризации федеральных органов, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей госфункции или предоставление соответствующей услуги; учета результатов мониторинга применения указанных регламентов2.

Как отмечалось, административные регламенты исполнения госфункций и регламенты по предоставлению государственных услуг разрабатываются ФОИВ с учетом методических рекомендаций, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы3. Нормативные правовые акты госуправления, в том числе утверждающие регламенты, являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Они должны издаваться на основании и во исполнение законов, и эта подзаконность является свидетельством вторичности такого нормотворчества, имеющего, тем не менее, весьма существенное значение в общей плеяде правоустановления в России, поскольку именно актами подзаконного уровня:

во-первых, обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан (в частности, о свободе совести и вероисповедания, об образовании, об управлении делами государства посредством обращения в органы государственной власти и пр.);

1См.: Постановление Правительства России от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933).

2Следует учитывать постановления Правительства России: от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и от

13августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

3См.: Постановления Правительства России: от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150), от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».

15

во-вторых, конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах РФ различного уровня (например, Регламент Правительства России конкретизирует и детализирует общие нормы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);

в-третьих, определяются типовые правила поведения различных субъектов (как индивидуальных, так и коллективных) в сфере государственного управления (например, таможенные или налоговые правила)1;

в-четвертых, проводятся в жизнь различного рода социальные экономические программы; в-пятых, определяется организационно-правовой статус исполнительного аппарата как

центрального, так и территориального уровня посредством принятия положений о соответствующих органах исполнительной власти (министерствах, федеральных службах и агентствах) либо об их структурных подразделениях (управлениях, отделах и пр.);

в-шестых, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности и предоставляются специальные права, реализуемые в сфере госуправления (например, в целях предупреждения и ликвидации ЧС2 и пр.);

в-седьмых, определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительнораспорядительного характера (в частности, лицензионных, регистрационных и пр.);

в-восьмых, формируются основные направления взаимодействия различных участников однородных управленческих отношений как федерального, так и регионального уровней.

Процессу принятия административного регламента присущи практически все особенности административного процесса, но в то же время можно выделить и ряд его характерных черт, к каковым, в

частности, относятся:

-цель процесса - создание (приостановление, изменение, отмена) подзаконных норм (актов исполнительных органов власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения, использования, применения) норм закона;

-функции процесса - обновление нормативно-правового материала, восполнение пробелов и упорядочение действующего нормативно-правового материала;

-итог процесса - принятие соответствующего регламента.

Принятие регламента как административное производство состоит из нескольких последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность строго определенных процессуальных действий участников данного вида административной деятельности. К таковым стадиям относятся: подготовка проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта госуправления; госрегистрация нормативного правового акта; опубликование (обнародование) и вступление в законную силу нормативного правового акта; оспаривание нормативного правового акта.

Независимая экспертиза проектов регламентов исполнения госфункций и регламентов по предоставлению государственных услуг проводится саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере регулирования3. И порядок проведения независимой экспертизы проектов указанных административных регламентов, и порядок отбора организаций для независимой экспертизы утверждаются федеральным министром или руководителем федеральной службы либо агентства, общее руководство которыми исполняет Президент или Правительство России. Экспертиза учитывает Методические рекомендации по разработке регламентов исполнения госфункций и регламентов по предоставлению услуг.

Все регламенты представляются федеральными органами на госрегистрацию в Минюст России. Регламенты, не прошедшие правовую экспертизу (не имеющие регистрационного номера) в Минюсте России, не подлежат применению. В административный регламент исполнения госфункций включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры», а при разработке регламентов предоставления государственных услуг - «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры» и др.

В разделе «Общие положения»: указывается госфункция или госуслуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте; содержатся ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение госфункции или предоставление услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования); указывается наименование ФОИВ, исполняющего ту или иную

1В дальнейшем, в соответствии с указами Президента России, заместители Председателя Правительства России и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента России в федеральных округах, а также замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных ФКЗ, федеральными законами и указами Президента России (Российская газета. 2010. 1 февраля).

2Далее - ЧС.

3См. также: Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

16

государственную функцию или услугу. В случае если в исполнении госфункции или предоставлении услуги участвуют несколько ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных органов и организаций, указываются все участвующие стороны.

Раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги» содержит: порядок информирования о государственной услуге; сроки предоставления услуги; перечень оснований для отказа в предоставлении госуслуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению госуслуги, установленные федеральными законами, актами Президента и Правительства России.

В раздел «Административные процедуры» нужно включить:

а) описание последовательности действий при осуществлении госфункции или предоставлении услуги. Оно может быть представлено в электронной форме, притом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, и решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов - критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства ФОИВ1); результат действия и порядок передачи результата;

б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Реализация принципа гласности, открытости деятельности ФОИВ осуществляется в том числе и в опубликовании регламентов. В соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления административные регламенты также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах госорганов, участвующих в исполнении госфункции или предоставлении услуги.

Проведение краткого анализа изданных административных регламентов позволяет утверждать о том, что сегодня опубликованы свыше 1000 различных регламентов различными государственными органами. Ныне федеральными органами исполнительной власти, входящими в ведение Президента и Правительства России, продолжается работа над административными регламентами.

§2. Регламент в деятельности органов внутренних дел

Внастоящее время почти все федеральные органы исполнительной власти принимают административные регламенты, которые являются правовой основой их деятельности. В частности, Приказ Минюста России от 26 декабря 2005 г. № 252 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации», Приказ ФСИН России от 19 мая 2006 г. № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний», Приказ ФСКН России от 8 июля 2005 г. № 216 «Об утверждении Регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 2 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», Приказ Минобороны России от 19 марта 2005 г. № 100 «Об утверждении Регламента Министерства обороны Российской Федерации» и др.

МВД России также проводит соответствующую нормотворческую деятельность. На данный момент изданы следующие Приказы: от 2 сентября 2009 г. № 684 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти»; от 28 декабря 2006 г.

№1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина

Российской Федерации на территории Российской Федерации»2; от 21 марта 2007 г. № 281 «Об

1См. также: Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Утв. постановлением Правительства России от 15 июня 2009 г. № 477 (Российская газета. 2009. 24 июня). Этим же документом установлены особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти.

2С другой стороны, Приказами министра внутренних дел РФ объявлено о признании утратившими силу Приказы МВД России, регламентирующие деятельность ФМС России, а именно: от 31 января 2003 г. № 72 «Об организации деятельности органов внутренних дел РФ по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, учета и хранению бланков приглашений» (от 20.03.2008 г. № 258); от 14 апреля 2003 г. № 250 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство» (Приказ МВД России от 31 марта 2008 г. № 293); от 19 февраля 2004 г. № 104 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов

17

утверждении Административного регламента МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защитой судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких» и др.

На основе проведенного анкетирования различных категорий должностных лиц ОВД РФ (с апреля по август 2009 г.) можно сделать вывод, что принятие административных регламентов исполнения госфункций и предоставления госуслуг необходимо по таким направлениям деятельности ОВД (полиции),

как: выдача лицензий на право хранения оружия; коллекционирование оружия самообороны, охрана собственности по договорам, инспектирование ведомственной охраны, обследование охраняемых и неохраняемых объектов и др.

Принятие административных регламентов должно способствовать: устранению избыточных процедур; упрощению процедурных действий и включая уменьшение сроков их исполнения; предоставлению более полной информации о действиях и об процедурах гражданам и организациям; возможности установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований регламентов по каждому действию или процедуре при исполнении госфункции или предоставлении услуги1.

Приказом МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684 утвержден Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти. В данном приказе рассмотрены вопросы о взаимоотношениях с ФМС России2. Порядок взаимодействия МВД России с федеральными органами, включая образование координационных и совещательных органов, определяется также и нормативными правовыми актами Президента и Правительства России, а также согласованными или совместными актами федеральных органов, деятельностью которых они руководят.

Наделение полномочиями руководителей департаментов, главного командования ВВ МВД России представлять МВД России в отношениях с государственными органами, в том числе с ФМС России, с другими организациями и гражданами оформляется приказом министра. Подписание от имени министерства договоров и других гражданско-правовых документов осуществляется на основании доверенностей. Порядок планирования и организации работы ОВД, а также виды планов устанавливаются нормативными правовыми актами РФ и МВД России.

Согласно установленным правилам, информация о деятельности МВД России размещается в СМИ и на официальном Интернет-сайте МВД России. Порядок размещения в информационных системах общего пользования информации о деятельности МВД России и доступа к ней устанавливается в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ и ведомственными актами МВД России. Распространение информации об официальной позиции МВД России, о принимаемых решениях МВД России о деятельности ОВД, ВВ и ФМС России осуществляется уполномоченными подразделениями ФМС и МВД России. Доступ к информации, содержащей сведения, составляющие гостайну, а также к сведениям конфиденциального характера.

По существу, все федеральные органы имеют подобные регламенты, и они, прежде всего, должны способствовать экономичному использованию кадровых ресурсов (расстановка и управление силами и средствами).

Касаясь вопросов управления, ученые А.С. Пиголкин и Ю.А. Дмитриев отмечают, что органы публичной власти следует определить как обособленную часть политического общества, предназначенную для осуществления специальной, строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью3. При этом данные позиции реализуемы именно в процессе определения субъектов управления, которым предоставляется право исполнения госфункций или предоставления услуг. Способом их реализации является регламентирование полномочий. Так, ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госконтроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в ч. 2 ст. 4 устанавливает единые правила для всех ФОИВ, осуществляющих федеральный госконтроль (надзор). Сюда входят: разработка и реализация единой государственной политики в области защиты

гражданства РФ» и от 2 февраля 2007 г. 118 «Об организации работы территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по удостоверению, оформлению и определению наличия у ребенка гражданства Российской Федерации» со дня вступления в силу Приказа ФМС России от 19 марта 2008 г. № 64 (от 1 апреля 2008 г. № 295) и др.

1 См. также: Приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел РФ». Зарегистрирован в Минюсте России 11 февраля 2009 г. № 13293.

2Зарегистрирован в Минюсте России 26 октября 2009 г. № 15108. Текст приказа опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (2009. 7 декабря. № 49).

3См.: Теория государства и права - М.: Высшее образование, 2008. С. 175.

18

прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; организация и осуществление федерального госконтроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности1; принятие регламентов проведения проверок в ходе федерального госконтроля (надзора); организация и проведение мониторинга эффективности федерального госконтроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели

иметодика проведения которого утверждаются Правительством России.

Всвязи с этим, федеральные органы должны пересмотреть имеющиеся нормативные правовые акты, в том числе регламенты. В некоторых случаях, если на определенный госорган возложены обязанности по ведению единого реестра, то ему следует изложить процедуру его ведения путем определения исполнителей с указанием порядка истребования необходимой информации, формирования единой базы данных и т.д. Правительство России своим постановлением от 19 января 2005 г. № 30 утвердило «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Еще не все федеральные органы исполнительной власти имеют соответствующие регламенты.

Однако проблема взаимодействия региональных территориальных ОВД по субъекту РФ с местными и муниципальными органами осталась, так как в ведении указанного ОВД на местном уровне находятся как нормотворческие вопросы, так и вопросы регулирования совместной деятельности районных территориальных ОВД и иных госорганов. Разрешение этих вопросов, а также придание прозрачности деятельности непосредственных субъектов, обеспечивающих правопорядок и безопасность, возможно двумя способами.

Первый - издание приказа (единого федерального регламента) МВД России.

Второй - издание регламента непосредственно руководителем регионального территориального ОВД по субъекту РФ по согласованию с Правовым департаментом МВД России.

Сформулировать подобное суждение позволяет содержание Указа Президента России от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями от

19 сентября 2011 г.)2.

Так, в настоящее время, территориальными органами МВД РОссии (далее - территориальные органы) являются:

•на окружном уровне - главные управления Министерства внутренних дел РФ по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

•на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения Министерства внутренних дел РФ, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

•на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ3;

•на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур»4.

По существу проведенный анализ президентских указов позволяет утверждать о том, что расширены полномочия руководителей территориальных ОВД, в том числе на уровне района. Кроме того, установлены также следующие позиции: во-первых, подчиненность территориальных органов определяется министром внутренних дел РФ; во-вторых, финансовое обеспечение территориальных органов осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим вопросы деятельности ОВД РФ; в-третьих, должности федеральной государственной гражданской службы вводятся МВД России в подразделениях территориальных органов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет федерального бюджета.

Этим же указом были внесены изменения в Положение о Министерстве внутренних дел РФ (п. 5), утвержденное Указом Президента России от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»5, где сказано, что МВД России осуществляет свою деятельность

1Полномочия полиции определены в ФЗ «О полиции».

2Текст опубликован Российская газета. 2011. 2 марта. Вступил в силу 1 марта 2011 г. и в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. № 10 ст.

1334.

3Допол. см.: Типовое положение о территориальном органе МВД России по субъекту РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249.

4См. Типовое положение о территориальном органе МВД России на районном уровне, утвержденное приказом МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222.

5СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.

19

непосредственно или через входящие в его систему территориальные органы, органы управления ВВ, соединения и воинские части ВВ, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научноисследовательские и образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные для реализации задач, возложенных на ОВД и ВВ. Министр также определяет схему размещения территориальных ОВД РФ. И они были учтены также и в Указе Президента России от 1 марта 2011 г.

Актуальность разработки проблемы регламентирования деятельности ОВД предопределена также тем, что автором проанализированы не только действующие административные регламенты МВД России, но и регламенты других ФОИВ. Так, в Законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (вступил в силу с 1 июля 2009 г.) говорится, что Федеральным законом устанавливаются: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление госконтроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление их, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок и т.д.

Эти требования распространяются и на сотрудников территориальных ОВД Российской Федерации.

В Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления»2 (ст. 8) говорится, что пользователь (юридические и физические лица. – автор) имеет право: получать достоверную информацию о деятельности госорганов и органов местного самоуправления; отказаться от получения информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления; не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен; обжаловать акты или действия госорганов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих право доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации; требовать возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления. Более конкретизированные правила изложены в постановлении Правительства России от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»3, которые обязательны и для МВД России.

Данные требования также распространяются и на ОВД. Успешной реализации нормативных правовых актов способствует регламентирование деятельности определенных служб и подразделений, которые исполняют как госфункции, так и предоставляют юридическим и физическим лицам услуги от лица территориального ОВД.

Выводы, полученные в результате исследования действующих регламентов, позволяют осмыслить проблемы, связанные с регламентированием полномочий должностных лиц госорганов, в том числе и сотрудников ОВД, понять и оценить политику управления в России на нынешнем этапе. Следует отметить, что МВД России выступает специальным субъектом, обладающим специфическими полномочиями по обеспечению внутренней безопасности страны, чем, скажем, другие ФОИВ. Вопросы организации ООП осуществляются согласно требованиям Президента и Правительства России. Учетом этих обстоятельств глобализация в деятельности МВД России по вопросам регламентирования, прежде всего, способствует налаживанию и совершенствованию работы должностных лиц ОВД с вновь созданными правоохранительными и иными госорганами. Например, ранее функции и задачи по вопросам обеспечения пожарной безопасности или контроля за наркооборотом осуществлялись ОВД РФ. Без учета этих обстоятельств сегодня невозможно говорить о координировании деятельности ряда подразделений МВД России - полиции4 и др.

1См.: Российская газета. 2008. 30 декабря. С. 4-5.

2Закон вступил в силу с 1 января 2010 г.

3См.: Российская газета. 2009. 2 декабря.

4Приказом Минздравсоцразвития России от 27 ноября 2007 г. № 726 (зарегистрирован в Минюсте России 13 декабря 2007 г. № 10687) утвержден Административный регламент предоставления госуслуги по психологической поддержке безработных граждан, разработанный в целях повышения качества предоставления и доступности госуслуги, создания комфортных условий для получателей государственной услуги, который определяет сроки и последовательность действий (процедур) органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия России в области содействия занятости

20