Шмонин А.В. История органов, расследующих преступления экономической направленности. Ч. 2

Период распада Советского государства

ного имущества, как правило, до возбуждения уголовного дела. При возвращении материалов для дополнительной проверки следователь должен был составить письменное заключение с изложением обстоятельств, препятствующих возбуждению дела, и мероприятий, подлежащих выполнению для устранения имеющихся пробелов (п. 2.12). При этом для раскрытия и расследования хищений

вкрупных, особо крупных размерах, других тяжких преступлений, когда это связано с большим объемом следственных и оперативнорозыскных мероприятий, по совместному решению руководителя органа дознания и следственного подразделения могли создаваться специализированные следственно-оперативные группы (п. 2.13).

Между тем реализация требований Инструкции об организации взаимодействия вызывала нарекания. Так, подразделения БХСС обращали внимание на имевшие место необоснованные решения следователей о возврате материалов о преступлениях в сфере экономики в оперативные подразделения, прекращения уголовных дел по формальным и надуманным основаниям1.

Возможно в связи с последними обстоятельствами в учебной литературе стали появляться рекомендации о необходимости изучения, анализа и оценки материалов доследственной проверки по делам

опреступлениях экономической направленности начальником органа предварительного следствия ГОРОВД (его заместителем), начальником СУ (СО) МВД, УВД (его заместителем или специально выделенным следователем-методистом). При этом к критериям готовности таких материалов относились: 1) достаточные фактические данные о наличии преступного события; 2) наличие данных о конкретном лице, совершившем преступление; 3) проведение документальной ревизии, которая подтверждала бы выводы сотрудников БЭП2.

Как уже было сказано, принятые меры позволили активизировать отдельные направления деятельности органов предварительного следствия. Так, в некоторых регионах РСФСР количество направленных

всуды уголовных дел о хищениях в первом полугодии 1989 г. составило от 78 % до 93 % от числа оконченных. Следователями МВД Бурятской АССР, УВД Оренбургского облисполкома прекращено за отсутствием события и состава преступления не более 5 % дел, а в УВД Сахалинско-

1 Соболь Н. П. Наступательно вести борьбу с расхитителями, спекулянтами и иными дельцами «теневой экономики» // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1989. № 5(62). С. 43–48.

2 Петелен Б. Я. Организация расследования экономических преступлений, совершаемых организованными преступными группами: лекция. М., 1991. С. 12.

281

Период распада Советского государства

го и Владимирского облисполкома, где окончено производством соответственно 20 % и 80 % уголовных дел данной категории, не допущено ни одного факта необоснованного возбуждения уголовных дел, повлекшего их прекращение по реабилитирующим основаниям1.

Однако многие органы предварительного следствия, а также оперативные службы БХСС оказались неподготовленными к изменениям социально-экономических отношений в стране, о чем свидетельствуют статистические показатели. Так, с 54,1 % до 43,1 % уменьшился удельный вес возбужденных уголовных дел о преступлениях в сфере экономики из числа выявленных подразделениями БХСС органов внутренних дел Советского Союза. При этом в РСФСР этот показатель не превышал 38 %2.

Координационное совещание руководителей правоохранительных органов РСФСР, состоявшееся 22 августа 1989 г., признало, что сложившаяся в последнее время практика борьбы с преступностью неадекватна ее характеру и происходящим в ее динамике процессам. При этом подчеркивалось, что многие виновные освобождаются от уголовной ответственности в связи с принятием мер общественного воздействия (по отдельным видам преступлений – хищения, спекуляция и т. п. – до 80 % и более). Две третьих виновных лиц, переданных суду, остаются на свободе. Во многих случаях лица освобождались от уголовной ответственности без возбуждения уголовного дела, что препятствовало выявлению их связей и раскрытию организованных групп, занимающихся должностными хищениями, спекуляцией, сокрытием товаров от покупателей.

Доля расследованных преступлений по делам о хищениях в крупном размере незначительна и за полугодие 1989 г. сократилась с 6,2 % до 5,9 %, совершенных в группе – с 19,4 % до 16,4 %. Почти на треть снизилась установленная сумма материального ущерба, причиненного государственным и общественным организациям.

Основная  причина  диспропорции  между  количеством  выявленных хищений и возбужденных по ним уголовным делам вызвана тем,  что  сотрудники  подразделений  БХСС  по-прежнему  ориентировались на количественные показатели, при этом в общей массе выявленных фактов преобладали малозначительные, не представляющие  большой общественной опасности, преступления. 

1О практике принятия решения о возбуждении и прекращении уголовных дел

охищениях // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 2(64). С. 36.

2 Там же. С. 35–43.

282

Период распада Советского государства

Возрастание доли прекращенных дел о преступлениях, квалифицированных по ст. 92 УК РСФСР, отмечалось с 47,5 % до 51,9 %,

втом числе за отсутствием состава и события преступления с 10,5 % до 15 % (по СССР данные показатели составляли с 43,3 % до 47,4 %, а также с 10 % до 14,2 % соответственно).

Основанная причина такого положения связана с низким качеством проверочных материалов, просчетами на стадии возбуждения уголовного дела. Нередко сотрудники БХСС с ведома начальников ГРОВД продолжали возбуждать уголовные дела о хищениях преждевременно, по недостаточно проверенным материалам, при отсутствии данных о хищениях, что влекло их прекращение по реабилитирующим основаниям1.  Представляют интерес результаты исследования по вопросам взаимодействия органов предварительного следствия и оперативных подразделений, проведенного сотрудниками ВНИИ МВД СССР в ряде регионов Советского Союза

в1987–1989 г., показавшего, что именно на этапе решения вопроса о возбуждении уголовного дела возникают наиболее острые конфликты, негативно отражающиеся на организации дальнейшей совместной работы как на уровне руководства подразделений и служб, так и конкретных исполнителей. В основе этих конфликтов, по мнению практических работников, находятся: критерии оценки работы, определяющие разницу интересов следователя и оперативника; некачественность оперативных материалов; нежелание оперуполномоченного понять и выполнить обоснованные требования следователя; стремление следователя добиться от оперуполномоченного максимальной отдачи до возбуждения уголовного дела; неумение следователя работать с оперативными материалами; давление руководства оперативных подразделений.

Из-за низкого качества проверки значительное число материалов возвращалось в подразделения БХСС на доработку. Так, только

впервом квартале 1989 г. в ГУВД Мосгорисполкома из-за неполноты доследственной проверки, отсутствия данных о наличии признаков преступления, малозначительности возвращено 103 материала, т. е. каждый четвертый. Только 13 из этих материалов после дополнительной проверки вновь поступили в органы предварительного следствия и по ним были возбуждены уголовные дела2.

1 О практике принятия решения о возбуждении и прекращении уголовных дел о хищениях // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 2(64). С. 40.

2 Там же. С. 35–43.

283

Период распада Советского государства

Нередко сотрудники БХСС вместо устранения пробелов по возвращенным материалам возбуждают уголовные дела, которые

вдальнейшем прекращаются по реабилитирующим основаниям.

Вто же время получила распространение практика, когда сотрудники БХСС вместо выполнения рекомендаций и указаний следователей представляют некачественно проверенные материалы в прокуратуру, которая, не вникая в суть дела, в целях «пресечения волокиты» принимает необходимые решения о возбуждении уголовных дел1.

Вместе с тем со стороны органов предварительного следствия допускались безразличие к перспективе расследования, пассивность и непрофессионализм в работе по исследованию обстоятельств дела, сбору и закреплению доказательств. Имели место случаи завышенных требований к представленным материалам доследственных проверок, уклонения от принятия решений о возбуждении уголовных дел, несмотря на наличие достаточных данных, немотивированный возврат материалов. Недостаточно последовательно следователи исполняли требования закона о строгом соблюдении дифференцированного подхода к оценке личности и совершенных деяний, сохраняя практику возбуждения уголовных дел по малозначительным, не представляющим большой общественной опасности правонарушениям. Например, в органах предварительного следствия УВД Саратовского облисполкома по каждому второму прекращенному уголовному делу за применение мер общественного воздействия имелись основания для принятия решения в соответствии со ст. 10 УПК РСФСР без возбуждения уголовного дела.

Отметим, что к концу 80-х гг. ХХ в. в органах предварительного следствия МВД СССР сложились следующие формы специализации

всфере расследования преступлений экономической направленности:

–в следственном отделе (отделении) ГРОВД имелись следователи, специализирующиеся на расследовании экономических преступлений, в том числе совершаемых организованными группами;

–в следственном отделе УВД крупных городов существовали специализированные следственные подразделения или специализированные группы следователей в следственных частях СО УВД по делам об экономических преступлениях;

1 В первом полугодии 1989 г. по ходатайству СУ УВД Тульского облисполкома областной прокуратурой отменено 20 постановлений о возбуждении уголовных дел. По 11 из них решения принимались районными прокурорами по представленным подразделениями БХСС материалам (См.: О практике принятия решения о возбуждении и прекращении уголовных дел о хищениях // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 2(64). С. 35–43).

284

Период распада Советского государства

–в следственных управлениях (отделах) МВД автономной республики, УВД края, области выделялись отделения (группы) следователей в следственных частях, специализирующихся по делам об экономических преступлениях, в том числе совершенных организованными группами;

–в службе расследования, в следственном управлении МВД суверенной республики имелись отделы (отделения) в следственной части, следователи которых специализировались по расследованию экономических преступлений, в том числе, совершенных организованными группами;

–в Главном следственном управлении МВД СССР в следственной части имелся отдел по расследованию дел об экономических преступлениях.

Одновременно в системе МВД СССР действовали специализированные межрегиональные органы (на правах управления) по борьбе с организованными преступлениями, в задачи которых входили, в том числе, выявление и расследование преступлений экономической направленности, совершаемых организованными группами межрегионального масштаба1.

24июля1989г.вцеляхвыполнениятребованийXIXВсероссийской конференции КПСС и первого СНД СССР об укреплении правопорядка в стране, повышении объективности и эффективности следствия, его роли в раскрытии преступлений был издан приказ МВД СССР № 145 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности следственного аппарата органов внутренних дел и материального стимулирования его работников»2, который предусматривал следующие меры:

–по укреплению следственного аппарата (органов предварительного следствия), особенно следственных частей следственных управлений (отделов) МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, сосредоточив в них расследование уголовных дел, подсудных краевым, областным судам, Верховному суду автономной республики (п. 1.1);

–по определению обязанностей всех служб по оказанию практической помощи следствию (п. 1.1.);

–по поощрению особо отличившихся следователей (п. 1.3.);

–по запрещению использования следователей как в рабочее, так и в личное время для охраны общественного порядка, проведе-

1 Петелен Б. Я. Организация расследования экономических преступлений, совершаемых организованными преступными группами: лекция. М., 1991. С. 27–28.

2 Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1989. № 5(62). С. 5–11.

285

Период распада Советского государства

ния профилактических операций и иных мероприятий, не связанных с расследованием преступлений (п. 1.4.);

–по обеспечению следователей служебными помещениями до 12 кв. м на каждого, криминалистической и организационной техникой, автотранспортом (п. 1.5.) и т. п.

Настоящим приказом было закреплено право министров внутренних дел союзных и автономных республик, начальников ГУВД, УВД крайоблгорисполкомов, начальников УВД на транспорте самостоятельно создавать в городах с районным делением специализированные следственные отделы (отделения) по расследованию крупных хищений, спекуляций и других преступлений.

Также рассматриваемым приказом было намечено разработать предложения:

–«о повышении денежного содержания следственным работникам;

–об организации второй Высшей следственной школы МВД

СССР и расширении других источников подготовки следственных кадров для органов внутренних дел;

–об организации Института повышения квалификации следственных работников МВД СССР» (п. 8.).

Кроме того, приказом определены изменения статуса начальников органов предварительного следствия в МВД союзных и автономных республик, ГУВД, УВД крайоблгорисполкомов, УВДТ, ОВДТ и горрайлинорганах внутренних дел, которые стали заместителями соответствующих министров внутренних дел и начальников других территориальных органов (п. 10.).

Таким образом, приказом МВД СССР № 145 определялись важные меры по укреплению органов предварительного следствия, оказанию им помощи в период осложнения оперативной обстановки, материальному стимулированию труда следователей, улучшению их жилищно-бытовых условий, обеспечению служебными помещениями и материально-техническим оснащением, повышению должностного статуса и авторитета руководителей органов предварительного следствия1.

1 При подготовке проекта приказа в него были включены многие предложения, внесенные рядовыми следователями (всего около 300 авторов приказа). Проект приказа обсуждался на общественном экспертном совете ГСУ МВД СССР, а 15 июля 1989 г. его обсуждали 10 начальников следственных управлений на встрече с Министром внутренних дел СССР. Очевидно, что широкое обсуждение приказа явилось следствием обращения следователей в высшие инстанции. Так, в апреле 1989 г. 166 ленинградских следователей

286

Период распада Советского государства

Следует отметить, что 31 августа 1989 г. в Москве состоялось Всероссийское инструктивное совещание руководителей следственных аппаратов МВД союзных и автономных республик, ГУВД, УВД крайоблгорисполкомов, УВД на транспорте, где обсуждались задачи, вытекающие из постановления Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном усилении борьбы с преступностью»

иприказа МВД СССР от 24 июля 1989 г. № 145.

Вцелом выполнение приказа МВД СССР от 24 июля 1989 г. № 145 по стране было удовлетворительным. Только за 3 месяца его действия было выделено для следователей 280 служебных кабинетов, 455 пишущих машинок, 94 диктофона, 104 автомашины. Повысилось материальное обеспечение следователей1.

Во многих регионах страны проблемы органов предварительного следствия МВД СССР стали предметом обсуждений на региональных совещаниях (заседаниях бюро) комитетов КПСС и законодательных органов власти. Так, например, 21 сентября 1989 г. на совещании Красноярского краевого комитета КПСС был обсужден вопрос о недостатках в деятельности органов предварительного следствия края и мерах по их устранению. По результатам заседания бюро было принято постановление, которым, в частности, утверждалась программа действий партийных комитетов, Советов народных депутатов, правоохранительных органов по совершенствованию деятельности следственного аппарата, а также план мероприятий по улучшению деятельности следственного аппарата органов внутренних дел Красноярского края.

Внекоторых регионах вопрос о ситуации в следственных аппаратах рассматривался региональными народными депутатами. Например, 11 октября 1989 г. Временный комитет по борьбе с преступностью Сахалинского областного Совета народных депутатов обсудил вопрос о чрезвычайной обстановке в следственных аппа-

обратились с письмом в ЦК КПССС, предоставив на рассмотрение целый ряд проблемных вопросов. В заключении они писали: «Убедительно просим, чтобы при решении поставленных вопросов учитывались наши мнения, практических работников, а не заумные теоретические «изыскания» отставших от реальной действительности ученых-юристов. Слишком уж наша мертвая наука отстает от требований времени». С ними перекликалось письмо из Казани: «Ученые (как правило, не работавшие на следственной работе) не советуются с практическими работниками. Наука и законодательство идет сзади практики на 15–20 лет» (См.: Кукушкин Ю. А. Доклад на инструктивном совещании руководителей следственных аппаратов // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1989. № 5(62). С. 20–21).

1 О ходе выполнения приказа МВД СССР № 145 от 24 июля 1989 г. за 3 месяца со времени его издания // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1989. № 5(62). С. 69–72.

287

Период распада Советского государства

ратах органов внутренних дел области и мерах по ее оздоровлению. По результатам обсуждения комитет постановил обеспечить следственные подразделения ГРОВД автотранспортом, множительной и видео-звукозаписывающей техникой, следователей – квартирами,

аих детей – местами в детских садах.

К1990 г. в рамках реализации приказа МВД СССР № 145 был повышен статус начальников органов предварительного следствия до уровня заместителей начальников органов внутренних дел, увеличена штатная численность следователей на 7 тыс. единиц, 3,7 тыс. работников милиции стали исполнять обязанности следователей в регионах со сложной обстановкой, утверждены новые нормы расчета штатной численности. В целях незамедлительного комплектования следственных аппаратов указанием МВД СССР № 1/2984 разрешено назначение на должности следователей лиц, обучающихся на 4–5 курсах высших юридических учебных заведений, с переводом их на заочную, вечернюю формы обучения или свободное посещение занятий, а также наиболее подготовленных курсантов-выпускников средних специальных школ милиции. Широко стала распространяться практика привлечения к следственной работе пенсионеров правоохранительных органов. Решением от 25 ноября 1989 г. Совет Министров СССР повысил оклады денежного содержания следственных работников с 1 января 1990 г. в среднем на 60–70 %1. Приняты меры к их материальному и моральному стимулированию. Так, к 1991 г. следователям было выделено 4 329 служебных кабинетов, 7 802 пишущие машинки, 1 392 диктофона, 1 239 автомобилей2.

Несмотря на короткий срок действия рассматриваемого приказа, некоторые позитивные тенденции не заставили себя ждать. Сократился отток следственных кадров (за полгода некомплект уменьшился с 1 987 до 797 или в 2,4 раза). Улучшились результаты следственной деятельности (за год окончено на 17 % и направлено в суды на 14 % уголовных дел больше, чем в 1988 г.). На 35 % больше, чем в 1988 г., раскрыто преступлений по ранее приостановленных делам. Достигнуто незначительное улучшение качества следствия (возвращено на дополнительное расследование в 1988 г. 7,1 %, в 1989 г. – 6,8 % уголовных дел) и укрепление законности (на 8 %

1 Об улучшении материального обеспечения отдельных категорий начальствующего состава органов внутренних дел: постановление Совета Министров СССР от 25 ноября 1989 г. № 1050.

2 Проблемы и пути совершенствования деятельности следственного аппарата в 1991 г. // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1991. № 3(71). С. 5–13.

288

Период распада Советского государства

сократилось число необоснованных предъявлений обвинений, на 10 % – арестов без достаточных оснований).

Очевидно, показатели работы органов предварительного следствия могли быть еще лучше, но во многих регионах страны исполнение некоторых пунктов приказа МВД СССР № 145 оставалось на низком уровне. Следователи продолжали привлекаться к выполнению несвойственным им функций, в штаты органов предварительного следствия не вводились машинистки, не в полной мере решались проблемы со служебными помещениями и жильем для следователей, не были выделены в необходимом количестве следственные чемоданы нового образца, затягивалось утверждение норм табельной положенности специальной, криминалистической, оперативной и организационной техники и т. п.1 При этом рост преступности и изменение ее структуры за счет возрастания доли групповых, организованных преступлений вызвали значительное увеличение трудоемкости и сложности расследуемых уголовных дел. Как следствие в 1989 г. на 23,8 % увеличился остаток уголовных дел, не завершенных расследованием, на 37 % – приостановленных производством, по которым преступники не установлены (с 329 тыс. до 451 тыс.)2. Также ухудшилось качество предварительного следствия. В первом полугодии 1990 г. на 35,8 % возросло количество уголовных дел, полученных органами предварительного следствия на дополнительное расследование (18 494 дела). Возвращено на доследование каждое пятое уголовное дело о хищениях в особо крупных размерах, каждое десятое – по хищениям, совершенных путем присвоения либо растраты. 45,3 % уголовных дел о хищениях прекращены производством за малозначительностью3.

Неслучайно вопрос о выполнении приказа МВД СССР № 145 был вынесен на коллегию МВД СССР 30 марта 1990 г., на которой, в частности, было отмечено, что из-за слабого контроля и недостаточной требовательности со стороны руководителей органов предварительного следствия поставлен под угрозу срыва ряд крупных мер по совершенствованию предварительного следствия, намечен-

1 О ходе выполнения приказа МВД СССР № 145–89 г. (материалы представленные на рассмотрение коллегии МВД СССР 30 марта 1990 г.) // Бюллетень ГСУ МВД

СССР. 1990. № 4(66). С. 6–7.

2Задачи следственных аппаратов, вытекающие из обращения Президента СССР

т.Горбачёва М. С. «Об укреплении законности и правопорядка» // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 5(67). С. 5–18.

3 Там же.

289

Период распада Советского государства

ных данным приказом. В целях совершенствования борьбы с преступностью и, в том числе, работы органов предварительного следствия, коллегия одобрила и направила на места для руководства и исполнения указания, которые по существу повторили намеченные приказом МВД СССР № 145 мероприятия с конкретизацией по исполнителям и срокам1.

Вновь возникшая в 1990 г. неопределенность положения следствия в связи с рассмотрением вопроса о создании следственных комитетов СССР и РСФСР повлекла за собой замедление реализации мер по укреплению технической и учебной баз, стимулированию работы следователей. Так, уже решенный вопрос о создании Красноярской высшей следственной школы и Тверского института усовершенствования следственных работников оказался снят с повестки дня.

Между тем следует признать, что принятые общегосударственные и ведомственные меры явились малоэффективными2, требования приказа № 145 и других не были выполнены.

6 октября 1989 г. был принят указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР» и 27 октября 1989 г. соответствующим законом он был утвержден3. Тем самым было воссоздано МВД РСФСР с включением в его систему органов предварительного следствия, возглавляемых Главным следственным управлением МВД РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР установил, что «МВД РСФСР подчинено только Совету министров РСФСР и взаимодействует с МВД СССР».

18 апреля 1991 г. был принят закон РСФСР «О милиции».

1 Решение коллегии МВД СССР 30 марта 1990 г. № 4км/2 (извлечение) // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 4(66). С. 9–12.

2 Как отмечалось на коллегии МВД СССР 27 декабря 1988 г., в ходе предварительного следствия не изжиты обвинительный уклон, домогательства признательных показаний, незаконные ограничения прав и свобод гражданина. Отдельных руководителей следственных подразделений устраивало приукрашивание отчетности, а не исправление сложившегося негативного положения. Основными причинами нарушений являлись: низкий уровень профессиональной квалификации, продолжающаяся тенденциозность и обвинительный уклон, серьезные издержки в организации процессуального контроля. Допускался поверхностный подход к сбору доказательств, проверке всех версий, объяснений и доводов обвиняемых и их защитников. Установленная приказом МВД СССР № 081-1987 г. система ведомственного контроля работала слабо (См.: Кукушкин Ю. А. Доклад на инструктивном совещании руководителей следственных аппаратов // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1989. № 5(62). С. 24–25).

3 Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР» и о внесении изменений в Закон РСФСР «О Совете Министров РСФСР»: закон РСФСР от 27 октября 1989 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1310.

290