Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

Б 91 Буняева, К. В. Организационно-правовые основы становления патруль- но-постовой службы: учебное пособие / К. В. Буняева, И. С. Крамской, Н. В. Демченко. – Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2014. – 58 с.

ISBN 978-5-91776-023-2

Рецензенты:

Овсянников Р.Н. – кандидат юридических наук (Воронежский юридический институт МВД России);

Никулин Д.Н. – начальник ОП-1 УМВД России по г. Белгороду.

В учебном пособии на основе историко-правового анализа освещены ключевые этапы организационно-правового становления, развития и функционирования патрульно-постовой службы полиции России в период с IX века и по настоящее время, а также сформулированы выводы и предложения по совершенствованию функций обеспечения правопорядка в современных условиях.

Учебное пособие предназначено для использования в процессе преподавания дисциплин «История органов внутренних дел», «История отечественного государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», в образовательных организаций системы МВД России, а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.

УДК 351.745

ББК 67.3

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………... 4

Раздел 1. История становления патрульно-постовой службы……………… 5

Раздел 2. Патрульно-постовая служба милиции в советское время……….. 21

Раздел 3. Патрульно-постовая служба на современном этапе существования российского государства …………...……………………………………. 36

Заключение……………………………………………………………………... 50

Список источников………………….…………………………………………. 53

3

ВВЕДЕНИЕ

Интерес к историческому прошлому нашей страны в значительной мере вызван масштабными социально-экономическими и политико-правовыми преобразованиями, осуществляемыми в течение последних лет в России. Процессы формирования современного российского общества вновь и вновь подтверждают необходимость постоянного обращения к прошлому, в том числе и к истории становления и развития органов внутренних дел России.

Историческая тематика стала сегодня особенно актуальной, тем более и сама методология современного научного познания предполагает среди других факторов учет исторического опыта. Это также особенно значимо в условиях формирования в нашей стране правового государства, провозглашающего высшим идеалом принципы верховенства права и закона, незыблемость прав и свобод личности.

Опираясь на вышеизложенное, представляется необходимым исследовать с позиций истории права и государства тенденции развития патрульнопостовой службы. Это важно сделать и потому, что данный институт развивался весьма противоречиво.

Так, в период Московского государства и в период расцвета абсолютной монархии о законности при личном задержании подозреваемых в совершении преступлений, равно как и задерживаемых в порядке предупредительных арестов, можно говорить с известной долей условности, поскольку не было ни разделения властей, ни регламентации полномочий представителей правоохранительных органов в этой сфере.

Множество нарушений законности со стороны правоохранителей имело место и в период существования тоталитаризма в СССР. История отечественного государства и права России позволяет учитывать положительный опыт и ошибки в организации и деятельности патрульно-постовой службы через призму времени.

Это, в свою очередь, должно в обязательном порядке учитываться при разработке новых и изменении существующих нормативных правовых актов, составляющих основу проводимого в настоящее время реформирования системы МВД России.

4

РАЗДЕЛ 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВОЙ СЛУЖБЫ

Зарождение первых звеньев системы органов внутренних дел относится к самым ранним этапам развития государственности на Руси. Так, «Русская Правда», являющаяся важнейшим памятником древнерусского права и ценным источником социально-экономической и политической истории Киевской Руси Х-ХII вв., рисует жизнь древнерусского города, где происходят драки, угрожают обнаженными мечами, хватают чужих коней и ездят на них по городу, берут чужое оружие, выдирают усы и бороды, даже на пирах дерутся чашами и турьими рогами. За эти нарушения общественного порядка устанавливалась строгая ответственность.

Уже в те далекие времена большое значение имело поддержание в надлежащем порядке путей сообщения. «Русская Правда» закрепляла обязанности представителей государственной власти по строительству и ремонту мостов, благоустройству городов и, видимо, по надзору за их сохранностью и порядком передвижения. А в 30-х годах ХIII в. появилась необходимость в издании специального акта – Устава князя Ярослава о порядке надзора за благоустройством новгородских улиц («О мостах»). Специальные чиновники (мытники), которые собирали торговые пошлины (мыт), осуществляли также надзор за внутренней торговлей, за соблюдением мер и весов.

Водном из списков «Русской Правды» обобщены все нарушения общественного порядка, связанные с хулиганством и членовредительством, и названы одним словом – «бесчестие». Вирники, мечники, отроки, подъездные, рядовичи, тиуны и другие представители княжеской администрации занимались не только сбором княжеских доходов, но и осуществляли суд и полицейский надзор.

Так, в «Русской Правде» в числе младших дружинников встречаются мечники и гриди, а также сельские тиуны и мытники, то есть сборщики мытных пошлин на юрах, мостах и перевозах. На мечниках, по свидетельству «Русской Правды», лежала обязанность заведовать тюрьмами, где содержались подсудимые по тяжбам о краже и разных обидах. Вполне очевидно, что при сборе дани, пошлины и т.п. княжеские дружинники выполняли полицейские функции по отношению к земледельцам-общинникам.

Впериод развития русского феодального государства, дробления Руси прослеживается дальнейшее развитие структур, отвечающих за обеспечение охраны общественного порядка. На княжеских землях в уезде полицейские функции осуществлял наместник, на остальной территории, в волостях – волостели.

Впериод сословно-представительной монархии в России произошли существенные изменения в органах управления. Имеются свидетельства о попытке выделения нарушений порядка в общественных местах. Так, в Псковской судной грамоте (середина ХV в.) особо говорится о деяниях, совершенных в публичном месте – «на рынке или на улице… на пиру». В ней также впервые была указана необходимость получения грамоты у князя или посадника, содержащей разрешение на выезд за пределы Псковской земли по своим делам.

5

ВМоскве и Московской области в ХVI веке полицейские функции осуществлялись Земским приказом. Он сочетал в своей работе полицейские и административные функции. Земский приказ обеспечивал мир и общественное спокойствие, вел борьбу с преступлениями, руководил противопожарной службой, очисткой и мощением улиц, осуществлял сбор податей и т.д. В распоряжении приказа был довольно обширный штат полицейских чиновников.

Охрана общественного порядка и предупреждение пожаров в Москве и других городах были организованы следующим образом. Для обеспечения безопасности жителей от воров, в ночное время улицы города перегораживались решетками с дежурившими возле них «решеточными сторожами». На сторожей возлагалась задача задерживать запоздалых прохожих. Противопожарная служба возлагалась на «объезжие головы», которые в определенные ночные часы обязаны были ездить и гасить огонь. Наблюдение за порядком на улицах, площадях, корчмах и других общественных местах велось низшими полицейскими чинами – ярижками, которые стали прародителями современных сотрудников патрульно-постовой службы.

Вобластях и уездах полицейские функции выполняли наместники и воеводы. В их ведении находились:

- надзор за казенными постройками; - прокладка новых дорог и уничтожение старых, а также надзор за ис-

правным содержанием мостов, перевозов и гатей; - надзор за исполнением ямской повинности;

- проведение профилактических мероприятий при угрозе эпидемиологических заболеваний (устройство застав, оцепление зараженных мест и т.п.);

- охрана городов от пожаров; - осуществление правоохранительных мероприятий, «чтобы не было

бою, грабежа, распутства, недозволенных игр, … чтобы не укрывались беглые».

При наместнике или воеводе создавалась приказная или съезжая изба, в которой производились все дела по управлению областью. Ближайшими помощниками воевод были дьяки (письмоводители), а также дьяки по сбору казенных податей. Кроме дьяков при наместниках состояли тиуны, доводчики,

праветчики.

Анализ русского законодательства показывает, что в середине ХVII в. вопросам укрепления порядка в общественных местах уделялось большое внимание. В Соборном Уложении 1649 г. впервые в истории русского законодательства четко регламентируется ответственность за нарушение порядка в общественных местах. Слова «безчиние» и «безчинство» применяются к лицам, нарушающим порядок в Церкви и на царском дворе. В Наказе о градском благочинии 1649 г. впервые появляется термин, обозначающий общественный порядок

вузком смысле, - «благочиние».

ВНаказах московским объезжим головам (1667 и 1675 гг.) и воеводам, направляемым в другие города, говорилось об их обязанности обеспечения «общего спокойствия, тишины и безопасности», «строжайшего благочиния и порядка», «благочиния и общей безопасности», «градского и сельского благо-

6

чиния». Законодательно было закреплено выделение специальных лиц – объезжих голов, ответственных за обеспечение наружного надзора и порядка на улицах и площадях.

ВНаказе о градском благочинии и Наказах московским объезжим головам говорилось об обязанностях объезжих голов по контролю над решеточными приказчиками, уличными сторожами, стрельцами, которые должны были обеспечивать в городах «общее спокойствие», а также требовалось, чтобы «во всех улицах и по переулкам в день и ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу … и иного какого воровства … не было».

ВСоборном Уложении впервые в русском законодательстве выделяется специальная глава о борьбе с кормчеством, незаконным изготовлением вина и его продажей. В обязанность объезжих голов входило наблюдение за деятельностью корчемников. В помощь им избирались десятские из тяглых людей города. В Наказе о градском благочинии указывалось: объезжие головы должны следить за тем, чтобы на улицах не было «корчмы и табаку» и других нарушений нравственности.

Так как азартные игры в России законодательно были запрещены в ХVII в., то за соблюдением этого правила также был установлен надзор со стороны объезжих голов, а также воевод1.

Важнейшим рубежом на пути формирования системы органов внутренних дел следует считать конец ХVII – начало ХVIII в.

К началу XVIII в. в России сложилась абсолютная монархия, для которой характерно наличие разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии. Россия стала «полицейским» государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их2.

Переход к абсолютизму означал серьезные изменения в государственном строе России. Вступивший на престол Петр I модернизировал российское общество, кардинально перестроив механизм государства3.

Вэто время создаются специализированные, с относительно определенным кругом задач и компетенцией, государственные органы по борьбе с преступностью, а также вводится термин «полиция», со временем вытеснивший соответствующее ему русское слово «благочиние»; постепенно просматривается профилактическое направление деятельности полиции4.

На новых началах была организована система охраны общественного порядка. Вступивший в управление Петербургом князь Меншиков должен был согласно правилам, предписанным воеводам, «и по городу, и по острогу в воро-

1Диденко А.А., Меняйло Д.В. История органов внутренних дел. – Белгород: ООНиРИД БелЮИ МВД России, 2005. С. 5-10.

2Российское законодательство X - XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. - М., 1988. С. 132.

3История Российской полиции в очерках и воспоминаниях». - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 3.

4Данилова С.И. Особенности формирования профилактики преступлений на ранних этапах развития Российского государства и в дореволюционный период. // Законность. 2012. № 10. С. 37.

7

тах, и по башням, и по стенам караулы держать неоплошно; ... и того смотреть, чтобы нигде разбою и татьбы, и иного никакого воровства и корчмы, и зерни и табаку не было. А будут какие люди учнут красть и разбивать и иным каким воровством воровать, велеть таких людей имать и расспрашивать и по ним сыскивать»1.

Формирование полиции непосредственно связанно и с созданием новой столицы – Санкт-Петербурга, который должен был стать не только политикоадминистративным центром, но и своеобразным символом, образцом европеизации России.

В начале 1717 г. Петр I утверждает генеральный план строительства Санкт-Петербурга, составленный французским архитектором Ж.Б. Леблоком. Он стал первым русским городом, строившимся по плану. Возникает необходимость контроля за соблюдением градостроительного плана и за тем, чтобы поведение жителей столицы соответствовало многочисленным указам, регламентам Петра I, желавшего видеть не только принципиально новый город, но и новых «европеизированных горожан»2. Поэтому возникла острая необходимость в создании органов, обеспечивающих охрану порядка в общественных местах.

Вскоре после основания Петербурга полицейские функции были возложены на две канцелярии, управлявшие Городовой и Адмиралтейской частями города. Они разыскивали беглых, разбирали дела о кражах и драках. В 1714 г. в каждую канцелярию были направлены в качестве специальных надсмотрщиков за порядком поручик с шестью солдатами. В 1716 г. на Адмиралтейской стороне для поддержания порядка, выявления подозрительных лиц ввели десятичную систему. Начальник команды в чине гвардейского поручика, прозванный надзирателем, стал назначать на каждые 10 дворов ефрейтора, на 50 - капрала, на 100 - сержанта. Сами жители были обязаны выставлять в ночные караулы по пять человек от каждых ста дворов посменно3.

Для более оперативного расследования преступлений на местах Указом Сената от 12 октября 1711 г. «О беспрепятственном преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников» была восстановлена служба сыщиков, направляемых из центра в провинцию. Посылал сыщиков на места и руководил их деятельностью созданный для этой цели Розыскной приказ. Задача сыщиков была четко определена – борьба с тяжкими преступлениями против жизни и собственности.

К 23 мая 1718 г. была разработана, а 25 мая утверждена Петром I полицейская инструкция - «Пункты». Инструкция состояла из 13 пунктов, которые излагали полномочия петербургской полиции и полицейские обязанности местных жителей.

1Мухаметшин А.Ф. Организационные формы и правовое регулирование деятельности российской полиции по раскрытию и пресечению преступлений в XVIII в. // Юридический мир. 2012. № 8. С. 67.

2Там же.

3Перфильев В.В. История органов внутренних дел. - Екатеринбург, 1998. С. 27.

8

Вводится специальная полицейская должность генерал-полицмейстера в Петербурге, на которую назначается А.М. Девиер. В 1722 г. появляется должность обер-полицмейстера в Москве и полицмейстеров в других городах. При них создаются полицмейстерские конторы. В их введение передаются полицейские офицеры, унтер-офицеры, рядовые, а также канцелярские служащие. Поскольку важными обязанностями полиции были контроль за благоустройством

исанитарией городов, к работе привлекались градостроители и помощники архитекторов. Старосты улиц и десятские подчинялись полиции и помогали в хозяйственных делах и контроле за торговлей. Важными были обязанности по борьбе с преступностью и обеспечению пожарной безопасности1.

Петр I видел в полиции многоотраслевой орган. Исходя из этого, он определил широкий круг обязанностей полиции: надзор за строительством и правилами торговли, охрана общественного порядка, поддержание чистоты на улицах, контроль за соблюдением мер противопожарной безопасности и т.д.2 Постепенно при Полицмейстерской канцелярии создаются тюрьмы со штатом надзирателей, команды фурманщиков и трубочистов, пожарная команда и пр. При полиции состоял палач.

Уездная полиция в губерниях в 1713 - 1719 гг. возглавлялась ландратами, которые выбирались уездным дворянством из своей среды. В 1719 г. ландраты упраздняются, вместо них вводится должность земского комиссара, в обязанность которого, помимо полицейских функций, входили: наблюдение за сбором налогов, строительство и поддержание в безопасном состоянии дорог. После учреждения земской полиции 19 марта 1719 г.3 в том же году4 воеводам предписано было принимать меры к искоренению воров и разбойников. Так, например, в 1719 г. Указом Сената велено было губернаторам, воеводам и др. руководствоваться Инструкцией, один из пунктов которой гласил, что полиции вменялось в обязанность прекратить насилие и грабеж, воровство и разбои5.

Улицы города закрывались на ночь шлагбаумами, у которых по очереди дежурили сторожа из числа местных жителей. Если караульщики не могли задержать дерущихся или воров, то обязаны были «бить в трещотки». На помощь им должны были прибегать другие караульщики, местные жители и солдатские караулы.

Следует обратить внимание на то, что кроме сотрудников полиции к выполнению возложенных на них задач (особенно для поимки разбойников, воров

ивообще лихих людей) призывались и воинские подразделения. И с этой целью Петром I 24 декабря 1719 г. принимается Инструкция полевых и гарнизонных команд офицерам, отправляемым для сыску беглых драгун, солдат, матросов и

1История отечественного государства и права: учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Р.С. Мулукаева. – М.: ЦОКР МВД России, 2006. С. 114.

2Пинигин М.Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по Уставу благочиния, или полицейскому (1782 - 1862 гг.). – М., 2003. С. 23.

3ПСЗ. Т. 5. № 3334.

4Там же. № 3415.

5Там же. № 3294.

9

рекрут для искоренения воров, разбойников и пристанодержателей их1. Инструкция требовала от названных офицеров «сыскивать таких людей, через которых можно б их изымать и посылать для проведения о их воровских пристанищах, сыскав из тамошних жителей угодных людей, которым за то обещать и давать вознаграждения»2. Можно сказать, что Инструкция стала первым нормативным актом, требовавшим от государственных органов сыска вербовать секретных агентов, за плату собиравших сведения о преступниках и местах их скопления.

В 40-х годах при Главной полицмейстерской канцелярии постоянно находились две драгунские роты для прекращения «разбоев, грабежей и прочих спокойствие и безопасность общества нарушающих злодейств». 16 января 1721 г. издается Регламент Главного магистрата3, в котором по-новому излагается взгляд на полицию и круг ее обязанностей. Например, в главах II и X Регламента законодатель впервые очертил задачи полиции как учреждения: «способствовать в правах и правосудии; рождать добрые порядки и нравоучения; всем подавать безопасность от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных...». Данный акт предусматривал также учреждение в городах «доброй» полиции. Глава X гласила: «...полиция обособливое свое состояние имеет» и «споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения»4.

До 1722 г. регулярная полиция существовала только в Петербурге. А в 1722 г. полиция создается в Москве как второй столице и царской резиденции5. 11 апреля 1722 г. Петром I была утверждена должность обер-полицмейстера в Москве, на которую был назначен полковник М.Т. Греков. Московская полиция в своей деятельности руководствовалась «Пунктами» 1718 г., указами генералполицмейстера и его канцелярии, а также инструкциями и указами.

Инструкцией 1723 г. полиции поручено осматривать на форпостах купеческих людей и арестовывать найденный у них запрещенный товар6. В целях усиления борьбы с преступностью Правительство издало Указ от 26 июня 1724 г., согласно которому к этой борьбе привлекалась и армия: «Полковникам же с офицеры велено смотреть, и проведать накрепко того, чтоб в тех их дистрататах разбойников не было, а где явятся: тех ловить и отсылать в указанные мес-

та...»7.

Розыск беглых осуществлялся органами, выполнявшими полицейские функции. Полиция занималась розыском только по распоряжениям и просьбам государственных учреждений или частных лиц. Через сотских, пятидесятских и десятских население оповещалось об именах и приметах разыскиваемых лиц.

1ПСЗ. Т. 5. № 3477.

2Там же. № 3477.

3ПСЗ. Т. 6. № 3708.

4Там же. № 3798.

5История Российской полиции в очерках и воспоминаниях». - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 4.

6ПСЗ. Т. 6. № 4185, 5186.

7Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. С. 208.

10