Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

Основные и дополнительные силы патрульно-постовой службы милиции находятся в непосредственном подчинении у тех начальников, которые организуют охрану общественного порядка на территориях, закрепленных за подчиненными им органами (республики, края, области, города, района), и действуют в пределах соответствующих регионов.

Приданные силы представляют собой части и подразделения органов внутренних дел, которые по распоряжению начальника вышестоящего органа поступают в оперативное подчинение к начальнику нижестоящего органа для усиления патрульно-постовой службы при осложнении оперативной обстановки или при возникновении определенных обстоятельств (например, при проведении массовых мероприятий во время стихийных бедствий). В качестве приданных сил патрульно-постовой службы могут использоваться отряды милиции особого назначения (ОМОН); резервные части и подразделения МВД, УВД; личный состав отдельных учебных заведений и внутренних войск МВД России; часть сил территориальных органов внутренних дел, направляемых для охраны общественного порядка в другой орган.

Вцелях обеспечения охраны общественного порядка при производственных авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах, при групповых антиобщественных проявлениях, массовых беспорядках, проведении мероприятий по розыску и задержанию вооруженных преступников в столицах республик, входящих в Российскую Федерацию, краевых и областных центрах в составе полков, отдельных батальонов и рот патрульно-постовой службы созданы специальные подразделения милиции. В обычных условиях эти подразделения привлекаются в районах со сложной оперативной обстановкой.

Для успешного осуществления возложенных на них задач силы патруль- но-постовой службы обеспечиваются различными техническими средствами и служебными животными. К числу широко применяемых технических средств относятся: патрульные автомашины, бронемашины, мотоциклы, катера, велосипеды, автотранспорт для перевозки служебных нарядов, специальные автомобили и вертолеты. Наряды милиции обеспечиваются необходимым табельным вооружением, снаряжением и специальными средствами.

Вкачестве служебных животных в патрульно-постовой службе милиции наиболее широко используются лошади и собаки.

Взависимости от особенностей территории и конкретно поставленных задач патрульно-постовая служба осуществляется различными нарядами милиции, основными из которых являются патрули, патрульные группы и наряды сопровождения.

Патруль – подвижный наряд, состоящий из одного или нескольких сотрудников, которые несут патрульно-постовую службу на закрепленном маршруте. Патруль может нести службу на автомобиле, мотоцикле, катере, вертолете. Достаточно широко применяются пешие, конные патрули и патрули со служебными собаками. При этом протяженность маршрута, определяемого для несения патрульно-постовой службы, зависит от вида патруля.

41

Патрульная группа представляет собой подвижный наряд, состоящий из двух и более патрулей, объединенных для несения службы под единым руководством. Данному наряду для несения службы назначается несколько маршрутов или участок территории. Основу патрульной группы составляет патруль на автомобиле, в ее состав входят также милиционеры с радиостанциями для пешего патрулирования на установленных маршрутах. Патрульной группе могут придаваться дружинники.

Постом называется место или участок территории, на котором работник милиции (постовой) выполняет возложенные на него обязанности. Этот вид наряда может быть подвижным или неподвижным, одиночным или парным. В зависимости от особенностей места или участка, вида данного наряда определяется центр и границы поста, позволяющие наиболее эффективно использовать возможности постовых в поддержании надлежащего правопорядка на конкретной территории.

Наряд сопровождения состоит из нескольких сотрудников милиции и предназначается для поддержания общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в поездах, самолетах, на суднах на протяжении всего пути следования этих транспортных средств.

Помимо названных для несения патрульно-постовой службы назначаются и другие виды нарядов: контрольно-пропускные пункты, контрольные посты милиции, заслоны, резерв и др.

Также необходимо отметить, что были созданы подразделения патруль- но-постовой службы милиции общественной безопасности на районном и городском уровне.

На основании режима контртеррористической операции многие из сотрудников патрульно-постовой службы милиции достойно выполняли служеб- но-боевые задачи в Северо-Кавказском регионе. За мужество и героизм, проявленные при обеспечении правопорядка и общественной безопасности в Чеченской Республике, более 5 тысяч сотрудников награждены государственными наградами, одному присвоено высокое звание Героя России – посмертно1.

Следует отметить, что с положительной стороны зарекомендовал себя опыт организации патрульно-постовой службы, в основу которого положен патрульный участок. Патрульную службу на таком участке несут сотрудники подразделений патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, государственной инспекции движения и других служб, а также члены добровольных народных дружин. Оперативное управление нарядами осуществляет участковый уполномоченный милиции, на территории обслуживания которого располагается данный патрульный участок. Данная форма организации охраны общественного порядка на основе объединения усилий различных служб милиции и общественности позволяет заметно повысить эффективность патрульнопостовой службы.

1 Приказ МВД России от 05.09.2002 г. № 866 «Об объявлении Дня образования патрульнопостовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации».

42

С 1 июля 2008 года вступил в силу новый Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Изменения в новом уставе носили в основном технический характер. Так, например, предыдущий Устав ППСМ 1993 года, утвержденный до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года содержал ссылки на Конституцию РСФСР и законодательство республик, входящих в состав Российской Федерации. Объем нового Устава несколько сокращен по сравнению с предыдущим, уменьшено также количество глав и приложений. Формулировка оснований принятия нового Устава ППСМ осталась такой же, как и в предыдущем уставе: совершенствование работы ППСМ.

Новым Уставом уточнено правовое положение должностных лиц строевых подразделений ППСМ. В списке обязательных к ношению для милиционеров в наряде предметов вновь появились нагрудный знак «Патрульно-постовая служба» и жетон с личным номером милиционера. Из общих положений об обязанностях сотрудников ППСМ исчезла такая немаловажная обязанность милиционеров как «оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящихся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни». Раздел, регламентирующий обращение милиционеров с гражданами, практически не претерпел изменений. Отдельной строкой в новом уставе выделены полномочия ППСМ по предотвращению фактов управления транспортными средствами лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения.

Изменились формулировки, обновился стиль изложения в соответствии с духом эпохи. Терминология документа пополнилась такими словами, как управленческое решение, алгоритм действий и другие. Раздел «Управление силами и средствами ППСМ» был дополнен следующими задачами: выявление и внедрение положительного опыта по организации службы; выявление и своевременное устранение недостатков в организации работы нарядов ППСМ; ма- териально-техническое и финансовое обеспечение подразделений и сотрудников ППСМ, в том числе решение вопросов стимулирования эффективной работы; обучение сотрудников подразделений ППСМ формам и методам несения патрульно-постовой службы.

Однако вряд ли можно признать удачной следующую формулировку нового Устава: «подразделения ППСМ в установленном порядке создаются и дислоцируются в городах и других населенных пунктах, где есть объективная необходимость охраны правопорядка». Совершенно очевидно, что в любом населенном пункте существует такая объективная необходимость. Разумеется, в документе появились нормы, связанные с пресечением нарядами ППСМ террористических актов.

Уставом была определена общая продолжительность рабочего времени милиционеров (не более 40 часов в неделю), а также продолжительность непрерывного несения службы нарядами ППСМ в экстремальных погодных условиях (не более двух часов).

43

Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 801 также определяет порядок организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции по обеспечению правопорядка на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах.

Вкачестве основы деятельности подразделений ППСМ указывались следующие принципы:

соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина; законности; беспристрастности; открытости и публичности;

общественного доверия и поддержки граждан; взаимодействия и сотрудничества;

использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

Вцелях повышения эффективности организации деятельности подразделения ППСМ перманентно взаимодействуют с иными структурными подразделениями системы органов внутренних дел, например, с дорожно-патрульной службой ГИБДД2, вневедомственной охраной3, а также с другими подразделениями отделов (управлений) министерств внутренних дел по муниципальному району, городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, отделам (управлений) министерств внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Основными задачами строевых подразделений ППСМ в соответствии с Приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 являлись4:

обеспечение правопорядка на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах;

обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на постах и маршрутах патрулирования;

выявление на постах, маршрутах и задержание лиц, совершивших преступления и скрывающихся от следствия и суда.

1 Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности») // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 27.

07.07.2008.

2Далее - ДПС ГИБДД.

3Далее -ОВО.

4Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности») //

«Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 27.

07.07.2008.

44

Ранее действующий Устав ППСМ закреплял следующие функции, возлагаемые на ППСМ:

-защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств;

-обеспечение правопорядка на улицах, площадях, транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах;

-незамедлительное реагирование на любые правонарушения и принятие необходимых мер по пресечению преступлений и задержанию преступников по горячим следам, доставлению их в органы внутренних дел;

-осуществление охраны общественного порядка при проведении массовых общественно-политических, спортивных и иных публичных мероприятий;

-обеспечение охраны правопорядка на закрепленной территории путем активного выявления и пресечения преступления и административных правонарушений;

-оказание помощи сотрудникам криминальной и других служб полиции

враскрытии преступлений и задержании преступников;

-принятие при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях неотложных мер по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи;

-предупреждение и пресечение групповых правонарушений, а также участие в обеспечении режима чрезвычайного и военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации;

-активная работа с населением по вопросам охраны общественного порядка и безопасности.

Ныне действующий Устав ППСМ в редакции Приказа № 80 возлагает следующие функции на подразделения ППСМ:

защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств;

оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для жизни и здоровья;

пресечение и задержание лиц, совершивших преступления, по горячим следам. Активное предотвращение преступлений и административных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своей компетенции принятие мер к устранению данных обстоятельств;

обеспечение правопорядка при массовых мероприятиях, своевременное реагирование и пресечение попыток нарушений установленного порядка их проведения;

совместно с другими подразделениями органов внутренних дел принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию им в установленном порядке доврачебной помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных обстоятельствах;

45

взаимодействие с гражданами по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

участие в пределах своей компетенции в мероприятиях по профилактике и предупреждению преступлений и иных правонарушений, осуществляемых по линии других подразделений органов внутренних дел, правоохранительных органов, органов государственной власти;

участие в пределах своих полномочий в выполнении задач, определенных планами перевода органов внутренних дел на военное время и действий при чрезвычайных обстоятельствах;

участие в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении контртеррористических операций1.

Как видно из текста, в новом уставе ППСМ законодатель обоснованно значительно расширил круг обязанностей и функций сотрудников данной службы, и эта позиция вполне оправдана, так как позволяет обеспечить наиболее быстрое реагирование сотрудниками ППСМ на происшествие.

Несмотря на выполнение значительного объема функций и задач по охране жизни, здоровья, собственности граждан от противоправных посягательств, престиж милиции в российском обществе был очень низким по данным проводимых социологических опросов, например, в 2008 году Фонд общественно мнения провел опрос 1500 респондентов в 100 населенных пунктах 46 областей, краев и республик России: среди 61% опрошенных преобладало отрицательное отношение к милиции, тогда как противоположное мнение – о положительном отношении – встречалось втрое реже (19%)2.

Крайне негативно влияли на имидж милиции и выявленные громкие коррупционные преступления, совершенные сотрудниками органов внутренних дел, а также факты издевательств над задержанными лицами с целью получения от них признательных показаний.

К тому же целый ряд ключевых для ППСМ нормативных правовых актов были приняты на начальном этапе формирования демократического правового государства в России и не в полной степени отвечали сложившимся и назревающим общественным отношениям.

Принятый на заре формирования суверенной российской государственности Закон Российской Федерации «О милиции» (18 апреля 1991 года) за прошедшие годы подвергался значительным изменениям и дополнениям, в том числе концептуального характера. Не было смысла продолжать «латать» его дальше. На смену должен был прийти новый закон, отвечающий реалиям сегодняшнего дня и потребностям общества, позволивший консолидировать усилия органов правопорядка в решении задач, стоящих перед МВД России. На необходимость кардинальных перемен указывало и введение в действие с 1 января

1 Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности») // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 27.

07.07.2008.

2 URL: http://bd.fom.ru/report/map/d082723#Abs2.

46

2006 года нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал создание на уровне местного самоуправления муниципальной милиции, осуществляющей охрану общественного порядка в муниципальных образованиях. Введение в российское правовое поле норм данного закона с неизбежностью ставило вопрос о разграничении компетенций между федеральной и муниципальной милицией.

Большинству экспертов в будущем законопроекте «О милиции» виделась необходимость определения правового статуса и порядка формирования всех звеньев системы органов внутренних дел на принципиально новой основе, изменения концепции финансирования милиции. Закрепленная в действующем на тот момент законодательстве двойственная природа органов внутренних дел (подчинение по вертикали – МВД России, а по горизонтали в значительной части – субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления), неопределенность правового статуса органов внутренних дел на местах (территориальные органы или органы государственной власти субъекта Российской Федерации), установление финансирования одних подразделений органов внутренних дел за счет федерального бюджета, других – за счет бюджета субъекта Российской Федерации, третьих – за счет местного, наличие разных подходов к кадровому и ресурсному обеспечению на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации негативно влияло на результаты деятельности МВД России1.

Было очевидно, что особенно важно перейти на принципиально новый принцип финансирования органов внутренних дел. Существовавшая многоканальная система бюджетного финансирования отдельных правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, противоречила принципам бюджетного федерализма и создавала условия для влияния на деятельность подразделений МВД со стороны местных, региональных властей, а также не позволяла оценить ее реальные потребности в финансовом и материальнотехническом обеспечении. Кроме того, имелись случаи «перекосов» в уровне заработной платы отдельных сотрудников милиции, финансируемых из различных источников, что, в свою очередь, отрицательно сказывались на кадровом обеспечении органов внутренних дел в целом2.

По логике вещей, единственным источником финансирования всей милиции (которая может быть переименована в полицию – в целях использования единой мировой терминологии в этой области) – и криминальной, и милиции общественной безопасности (за исключением муниципальной) – должен был стать федеральный бюджет, что положило бы конец нездоровой конкуренции между подразделениями одного ведомства и нестабильности кадрового обеспечения.

1См. статистические данные, приведенные выше.

2Диденко А.А., Меняйло Д.В. История органов внутренних дел. - Белгород: ООНиРИД БелЮИ МВД России, 2005. С. 151.

47

В целях комплексного решения задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел в конце 2000-х годов активно началась работа над Федеральным законом «О полиции», который был бы направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями. Стало очевидно, что на современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.

Названный федеральный закон был подготовлен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» и в рамках проводимой реформы органов внутренних дел, начало которой положил Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».

7 августа 2010 г. по инициативе Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на сайте www.zakonoproekt2010.ru открыта общественная дискуссия по законопроекту «О полиции», продлившаяся до 15 сентября1.

При разработке названного закона учитывались:

во-первых, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.;

во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере;

в-третьих, достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.

Основными целями данного закона стали:

-закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества;

-четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции;

-обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности;

-усиление антикоррупционной составляющей в работе полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов. 1 апреля 2010 г. впервые в истории ведомства были обнародованы декларации о доходах руководителей МВД и членов их семей2.

С положительной стороны стоит отметить тот факт, что в текст закона в адаптированном виде включены нормы ряда международных документов, ка-

1URL: http://www.mvd.ru/mvd/history/

2Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О полиции».

48

сающихся полицейской деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц и др.

Врезультате реализации мероприятий, предусмотренных широкомасштабной реформой МВД России, были приняты новые нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность ППСП. Приказом МВД России от 11 марта 2012 г. № 160 «О внесении изменений в приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности»»1 были внесены изменения в Устав патрульно-постовой службы, направленные на переименование патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности в патрульно-постовую службу полиции, так как в связи с принятием Федерального закона «О полиции» такие понятия как «криминальная милиция» и «милиция общественной безопасности» перестали существовать.

Однако в целом в результате реформы МВД Устав патрульно-постовой службы ключевых изменений не претерпел, кроме некоторых формулировок, и действует по настоящее время.

Таким образом, является очевидным, что сохраняется ситуация, при которой основная нагрузка по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на улицах, площадях, в парках, вокзалах и других общественных местах, в том числе при проведении массовых мероприятий, ложится на подразделения патрульно-постовой службы полиции.

Вцелях совершенствования ее деятельности Приказами МВД России

№80 и № 81 от 29.01.2008 г. был оптимизирован порядок организации деятельности данной службы на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах.

Сразвитием технологий, формированием информационного общества в России все большую роль в деятельности нарядов патрульно-постовой службы полиции по пресечению правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, приобретает качественное документирование противоправных действий населения, в том числе и с помощью средств фо- то-, видеофиксации, а также надлежащее процессуальное оформление полученных данных.

1Приказ МВД России от 11.03.2012 г. № 160 «О внесении изменений в приказ МВД России от 29 января 2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений пат- рульно-постовой службы милиции общественной безопасности»» // Российская газета. № 94.

27.04.2012.

49

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Патрульно-постовая служба известна в нашей стране с начального этапа существования нашего государства, но днем ее основания считается 2 сентября 1923 года. В этот день постовые милиционеры страны получили инструкцию, в которой говорилось об особенностях данного вида службы, об обязанностях и правах ее сотрудников.

Конечно, в российской истории были праобразы Патрульно-постовой службы, например, при Петре I на улицах и в общественных местах регулярно дежурили полицейские чины, отвечавшие за спокойствие в городе. А в 1804 году первый глава российского МВД, русский дипломат и политик В.П. Кочубей приказал организовать в составе полиции внешнюю часть.

Вкачестве известного официального документа можно привести и «Положение о внутренней страже», утвержденное в июле 1811 года. Полицейские этой службы должны были охранять порядок, особенно на праздниках и в местах торговли; при необходимости им надлежало усмирять буянов и пресекать всяческое неповиновение властям; преследовать и уничтожать разбойников; ловить воров и беглых преступников. Можно сказать, что эти же обязанности выполняет и современная полиция, причем большая часть обязанностей входит

взадачи патрульно-постовой службы: ее сотрудники тоже охраняют общественный порядок, пресекают правонарушения и преступления.

В1838 году появилось само понятие полицейской постовой службы, о котором говорилось в «Положении о столичной полиции», ставшем основой для функционирования данных подразделений до октября 1917 года.

В1853 году издан закон, по которому для усиления патрульно-постовой службы полиции в городах (по аналогии со столицами) формируются полицейские команды из «нижних военных чинов». Их численность определяется из расчета 5 полицейских на 2 тысячи жителей и 10 полицейских во главе с унтерофицером на 5 тысяч жителей.

Основным исполнительным звеном полиции является участок во главе с приставом. В его подчинении находятся один офицер и письмоводитель. Участок делится на околотки во главе с околоточными надзирателями, городовыми постовой службы и дворниками. Для городовых околоточных разработаны специальные инструкции.

Такая структура просуществовала до марта 1917 года, когда после ряда постановлений Временного правительства МВД Российской империи перестало существовать как единая централизованная единица.

После Октябрьской революции функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выполняли в большинстве случаев отряды Красной гвардии, формируемые на добровольческой основе. Однако рост криминала на улицах и в других общественных местах потребовал принятия неотложных мер по стабилизации оперативной обстановки. При этом надо отдать должное руководству страны, которое не стало цепляться за неоправдавшие себя теоретические выкладки, а стало на путь их кардинального пересмотра. Так, уже в марте 1918 г. вопрос об организации советской милиции на

50