Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

Вопросы о сыске беглых рассматривались обеими полицмейстерскими канцеляриями.

Во многих законодательных актах полиции предписывалось «хватать и допрашивать» всех гуляющих и слоняющихся людей. Если «гулящие» попадали второй или третий раз в полицию, то их должны были бить кнутом на площади и посылать мужчин на каторгу.

Образование и развитие полицейских органов в России в начале XVIII в. не отличались системностью. Этот процесс шел постепенно и затрагивал исключительно центральные органы полицейского управления. Полицейская реформа проводилась без четкого плана и подготовки. Недаром С.Ф. Платонов отмечал, что «сам Петр по своему складу был практичным деятелем, и не было видно человека среди окружения царя, который мог бы стать автором плана преобразования»1.

Но с 30-х годов этот процесс приобретает широкий размах. Так, 23 апреля 1733 г. по Указу «Об учреждении полиции в городах» полицейские органы создавались в 10 губернских и 11 провинциальных городах. В 1741 г. была учреждена торговая полиция в связи с необходимостью наблюдения за продажей харчевых припасов. По Именному указу Полицейской канцелярии от 17 октября 1740 г. полиция была обязана строго следить за порядком, чтобы не было драк под жестким истязанием. В течение всей ночи посылались объезды. Главные улицы города освещались фонарями2. К замерзшим в реках судам ставились караулы, чтобы они не могли быть пристанищем ворам и разбойникам. Губернаторам и воеводам постоянно напоминалось об искоренении воров и разбойников и об оказании всякого содействия сыщикам.

Указ от 1 мая 1746 г. предписывал: «...воров и разбойников, которые не только в Санкт-Петербурге и в слободах, но где оные в Здешней Губернии пойманы не были, и с оговорными людьми розыски производить и экзекуцию чинить при Полиции... и для того при здешней Полиции учредить особую Экспедицию»3. Несмотря на преобразования, полиция еще не в достаточной степени обеспечивала организацию борьбы с преступностью. Розыскной и Сыскной приказы явно не справлялись с ростом преступности. Например, Главная полицейская канцелярия докладывала Сенату, что «воровство умножилось близ самого Петербурга, многих людей грабят и бьют»4. Тогда в 1763 г. при полиции для розысков по делам воров и разбойников вместо упраздненных Розыскного и Сыскного приказов при Московской губернской канцелярии была учреждена Особая экспедиция для розысков по делам воров и разбойников, которая затем была переименована в Розыскную экспедицию5. Предметы ведения Сыскного приказа - «татиные, разбойные и убийственные дела» - перешли полностью в Розыскную экспедицию. Компетенция экспедиции определялась рядом норма-

1Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. - Петрозаводск: Фолиум, 1996. С. 565.

2ПСЗ. Т. XI. № 8260.

3ПСЗ. Т. XII. № 9284.

4ПСЗ. Т. 9. № 6772.

5ПСЗ. Т. 16. № 11628. Т. 19. Ч. 2, отд. 3 - 4, к. № 11851, 11991.

11

тивных актов: Указом Сената «О беспрепятственном розыске, преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников» (1711), Регламентом Главного магистрата (1721), Учреждением о губерниях (1775), Уставом благочиния, или полицейским (1782) и др. Розыскная экспедиция просуществовала до 1782 г.1, после чего большая часть ее функций перешла к палате уголовных дел, которая была учреждена Указом от 7 ноября 1775 г.2

Четверть века спустя после начала формирования Петром I полиции крупный государственный деятель граф А.И. Остерман писал: «полиция доселе неустроенна»3. Важной причиной неудовлетворительного состояния полиции было то, что дворяне неохотно шли на полицейскую службу, предпочитая ей более престижную и лучше оплачиваемую военную. А.И. Остерман предложил увеличить жалование полицейским офицерам, повысить их в чинах, но этого сделано не было4.

В40-х годах вышло большое количество указов, регламентирующих деятельность полицейских органов и расширяющих сферу их деятельности. В основном вся их деятельность имела превентивный характер. Полиция должна была препятствовать кулачным боям во время крестного хода, следить за недопущением продажи спиртных напитков.

В1756 г. на несколько губерний были учреждены главные сыщики, при которых назначались помощники и военные команды. Главные сыщики были назначены: один для губерний Нижегородской, Казанской, Оренбургской и Астраханской, другой – для губерний Московской, Новгородской и Смоленской; третий – для Белгородской и Воронежской; четвертый – для Архангельской5. Начальники отдельных волостных команд и губернаторы должны были оказывать всяческое содействие этим сыщикам. Для сыщиков была создана особая Инструкция, в которой были прописаны все их обязанности, например: 1) принимать меры к поимке разбойников и требовать содействия не только воинских команд, но и всех местных жителей; 2) разыскивать всех пристанодержателей;

3)производить розыск с целью выяснения мест нахождения преступников, их связей, мест сбыта ворованного имущества; 4) изъятые у воров и разбойников вещи возвращать по принадлежности6.

Новым этапом истории российской полиции стали реформы императрицы Екатерины II. Она составила план реорганизации государственных учреждений, в котором на третьем месте стояла задача: «…учредить в государстве хорошую и точную полицию»7. Одним из наказов Екатерины II, данных государственным

1ПСЗ. Т. 21. № 15530.

2ПСЗ. Т. 20. № 1775.

3Записка А.И. Остермана. Памятники новой Российской империи. - СПб., 1973. Т. 3. С. 270.

4История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 5.

5Андреевский И.Е. Полицейское право. - СПб., 1874. Т. 1. С. 289.

6Там же. С. 290.

7Императрица Екатерина II «О величии России». - М., 2002. С. 68.

12

учреждениям, был «Наказ Главной полиции»1. Он носил декларативный характер, но представляет интерес для понимания требований власти к полиции и ее служащим. Императрица считала, что полиция должна действовать прежде всего «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности». Начальник полиции и его помощники должны быть «освобождены от всякого недостатку (в материальном смысле), чтобы могли избежать того, что может повредить чистоте их совести». Полиция должна была обладать правом наказывать всех «выражающих непочтение к ней и ее служащим»2.

7 августа 1762 г. Екатерина II своим Указом отменила должности главных сыщиков и возложила их обязанности на губернаторов.

Нужно отметить, что основой правовой системы Российской империи продолжало оставаться Соборное уложение 1649 г. Екатерина II фактически решила «осовременить» действующее законодательство. Она стала проводить политику так называемого просвещенного абсолютизма. Так, в Инструкции для тайной канцелярии Екатерина указывала, чтобы применение пыток при расследовании дел всегда «сообразовывалось с гуманными началами». Эти идеи получили дальнейшее развитие в Наказе Уложенной комиссии, которая была созвана в 1767 г. с целью разработки нового законодательства. Основные положения Наказа были заимствованы из «Духа законов» Ш. Монтескье и из книги Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях». Екатерина декларировала необходимость проведения в «просвещенной монархии» принципа строгого соблюдения законов как основы правопорядка: «Самое надежнейшее обуздание от преступлений есть не строгость наказания, но когда люди подлинно знают, что преступающий законы непременно будет наказан». И далее: «Сделайте, чтоб люди боялись законов и никого бы, кроме них, не боялись». Необходимо отметить, что важным этапом в нормотворчестве стало издание Наказа императрицы от 14 декабря 1766 г. Перед полицией ставится задача – охранять благочиние, т.е. предупреждать преступления. Следует сказать, что сущность, предмет и пределы полицейской власти определены в особом дополнении к Наказу, изданном 28 февраля 1768 г., где говорится, что раскрытие всех преступлений поручается полиции3.

Реализация плана Екатерины II по развитию полиции была ускорена восстанием под руководством Е.П. Пугачева, подавленным в 1775 г. Восстание обуславливалось не только недовольством крестьян, но и слабостью местного административно-полицейского аппарата, не справившегося с предотвращением и ликвидацией проявлений массового неповиновения властям4.

1 Наказ главной полиции. Сборник Русского Императорского исторического общества. - СПб., 1879. Т. 34. С. 89.

2 История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 5.

3Мухаметшин А.Ф. Организационные формы и правовое регулирование деятельности российской полиции по раскрытию и пресечению преступлений в XVIII в. // Юридический мир. 2012. № 8. С. 68.

4История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. С. 6.

13

Эти события показали, что государственные органы, призванные следить за поддержанием порядка в империи, нуждаются в серьезной реорганизации, а также структурном и финансовом укреплении.

В1775 г. проводится «губернская реформа» Екатерины II, в результате которой в каждом уезде создается полицейский орган – нижний земский суд, действовавший вне пределов уездного города. Тем самым создается сельская полиция, которая занималась охраной общественного порядка на вверенной ей территории. Формировалась она из дворян уезда и возглавлялась капитанисправником, утверждавшимся и подчинявшимся губернатору. Ее создание было важным событием в истории России, подавляющую часть которой составляло сельское население. После этого Россия даже при крепостничестве не знала широкомасштабных крестьянских выступлений. Это объяснялось не только тем, что полиция обеспечивала контроль за крестьянами и их повиновение помещикам. В определенной мере реализовывалось требование Екатерины II того, чтобы полиция действовала по справедливости и была бы «властна над всеми, … какого бы звания он ни был», включая дворян-помещиков. Как писал известный российский ученый К.Д. Кавелин, власть пыталась «полицейскими мерами поставить преграду произволу и злоупотреблению помещиков»1, чье поведение и гнет провоцировали выступление крестьян2.

Впоследней четверти XVIII в. в законодательстве России был сделан важный шаг в области правовой регламентации организационных и правовых основ раскрытия и пресечения преступлений. Он связан с изданием в 1782 г. Устава благочиния, или полицейского. Это был широкомасштабный законодательный акт, определявший правовой статус полиции. Его издание было вызвано необходимостью укрепления правопорядка в государстве, стремлением императорской власти упрочить свои позиции.

С точки зрения развития организационных форм построения аппарата полиции и правовых основ ее деятельности, Устав благочиния открывал новую страницу истории. В Уставе четко была определена структура полиции - в городах создавались управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в остальных городах - городничими. Губернские и другие крупные города делились на части (200 - 700 дворов). Во главе каждой части находился частный пристав. Части подразделялись на кварталы (50 - 100 дворов) и возглавлялись квартальными надзирателями.

Главные задачи полиции по Уставу благочиния состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах», чтобы «ничто не принималось противное службе Императорского величества», и чтобы во всем «благочиние и добронравие» сохранялось.

Управы благочиния выступали как судебно-полицейские органы. На них возлагалась обязанность раскрытия «преступлений и проступков, предупреж-

1Кавелин К.Д. Собр. соч. - СПб., б.г. Т. 1. С. 38.

2История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 6.

14

дение оных, имания под стражу преступников, исследования на месте, обнаруживания и утверждения доказательства преступлений или проступков...».

Нетрудно заметить, что здесь впервые в российском законодательстве прямо говорится о необходимости не только раскрывать преступления, но и предупреждать их. Это, несомненно, расширяло правоохранительные функции полиции, делало необходимым совершенствовать методы ее работы.

Однако новые подходы к методам работы полиции этим не ограничивались. Статья 105 Устава, по сути дела, определяет конкретные методы раскрытия преступления, формулируя обязанности частного пристава: «Частный пристав в случае уголовного преступления лично имеет исследовать: 1) о особе, над кем учинено; 2) о действии, что учинено; 3) о способе или орудии, чем учинено; 4) о времени, когда учинено; 5) о месте, где учинено; 6) об околичностях, объясняющих с намерением или без намерения и утверждающих или обличающих, как учинено; 7) преступника, кем учинено...».

Как видим, в статье дается полная программа с указанием приемов и способов раскрытия преступления. Учитывая невысокий общекультурный и профессиональный уровень частных приставов, эта «методика» играла важную роль при раскрытии преступлений. Тем более что Устав благочиния сохранял свое действие практически на протяжении всего XIX в.

В конце XVIII в. был принят ряд нормативных правовых актов, определявших обязанности полиции в сфере охраны порядка в общественных местах. Так, для пресечения кликушества, драк и других действий полиция закрывала участки улиц и выставляла караулы при проведении религиозных обрядов вне храмов, как православных, так и принадлежащих другим конфессиям1. Полиция пресекала торговлю спиртными напитками и народные гуляния в праздничные

ивоскресные дни до окончания крестных ходов и литургий2.

Кмерам пресечения, применяемым к нарушителям, относились требование прекратить противоправные действия (например, «наложение молчания» при возникновении споров о православии); задержание и доставление в полицию; применение физической силы полицией (имело место, но не регламентировалось).

Кризис крепостнической системы и рост крестьянских волнений порождали множество слухов о якобы изданных царских указах об отмене крепостного права, освобождении от налогов и т.д. Полиция задерживала и доставляла в места заключения распространителей подложных указов и лживых слухов, организаторов; применяла физическую силу, оружие, а в случае необходимости подавления бунтов и беспорядков ей помогали армейские подразделения.

Новые меры по установлению в стране сурового военно-полицейского режима были приняты в период царствования Павла I. Вместо управ благочиния и городских дум были учреждены городские правления – ратгаузы. В 1797 г. для управления удельными крестьянами создается Департамент уделов, а на местах – экспедиции уделов.

1ПСЗ РИ. Т. IX. № 8821; Т. XVII. № 12568; Т. XIX. № 13847, 13720.

2ПСЗ РИ. Т. XII. № 8759, 9365.

15

Вкаждой удельной волости крестьяне под руководством чиновников избирали сельский приказ. Это был полицейский и финансовый орган, осуществлявший надзор за порядком, исполнением распоряжений правительственных учреждений1. По Уставу столичного г. Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. руководство полицией возлагалось на петербургского военного генералгубернатора, который подчинялся непосредственно императору, его помощником являлся обер-полицмейстер. Частный инспектор, ранее называвшийся частным приставом, руководил полицейскими силами части города. Наряду с частным инспектором в каждый квартал назначался городовой в чине унтерофицера. Учреждение института городовых послужило началом формирования патрульно-постовой службы в полиции.

Необходимо также отметить, что в 1799 г. одной из наиболее важных черт проводившейся Павлом I реформы явилось образование в обеих столицах специальных следственных органов - Юстицких криминальных дел департаментов. Из столичной полиции было выделено следствие в специальные следственные органы. Они должны были проводить расследование по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что существенным недостатком правового регулирования функционирования полиции в рассматриваемый период является сохранение за полицией обязанностей, не свойственных ей. Кроме того, с ростом городов и увеличением населения численный состав оставался прежним, низким оставалось денежное содержание полицейских; отсутствовала государственная система профессиональной подготовки кадров для полиции; недостаточно были урегулированы вопросы ответственности полицейских чинов. Все это существенно влияло на качество деятельности полиции по раскрытию и пресечению преступлений.

Вданный период значительные перемены наступили в период правления Екатерины II. Глубоко убежденная в необходимости абсолютной монархии, Екатерина стремилась придать ей некоторые гуманные черты. Гуманизм императрицы нашел, в частности, выражение в расследовании дел о преступлениях2.

В1800 г. при императоре Павле I полиция была признана как «часть гражданская», хотя она по-прежнему формировалась из солдат и офицеров, носивших воинские звания. Для полицейских были введены специальные жетоны, указывающие их должность. В городах создавались военизированные военные команды из 25 конных и 25 пеших солдат и унтер-офицеров.

Павел I считал, что в последние годы правления Екатерины II ослабли порядок и дисциплина в деятельности государственного аппарата и в жизни общества. С помощью полиции он попытался усилить контроль за подданными, включая и дворян, регламентировать их поведение. Он наделил полицию правом

1Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. - Рос- тов-н/Дону, 2001. С. 45.

2Морхат П.М. Реформа Петра I в сфере правового регулирования государственной службы: нравственный аспект // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 1. С. 45-57.

16

следить за «добросовестным отношением гражданских чиновников к своим обязанностям» и даже контролировать ношение ими определенного вида одежды.

Павел I, веривший в безграничные возможности государства, поставил перед полицией задачу «искоренить шайки воров и разбойников», причем «не увеличивая полицию чрезмерно»1. Для того чтобы активизировать административное усердие полицейских руководителей, он возложил на них материальную ответственность в случае хищения казенного имущества.

В отечественной историографии существует мнение, что одной из причин недовольства и убийства Павла I дворянами была мелочная регламентация их жизни полицией.

Очевидно, поэтому одним из первых распоряжений нового императора Александра I был изданный в апреле 1801 г. Указ «О подтверждении полицейским чиновникам, чтобы они границы своей должности не выходили», в противном случае они «не избегнут наказания».

Были отправлены в отставку столичный и московский обер-полиц- мейстеры, а также руководители полиции многих крупных городов. Александр I понимал, насколько престиж власти зависит от полиции, деятельность которой во многом определяется ее руководителем. Он поручил своему генераладъютанту искать и представлять ему достойных, пользующихся уважением в обществе людей, способных возглавить полицию крупных городов.

В 1802 г. в Российской Империи проводится реформа органов центральной власти – создаются министерства.

Самым большим и многофункциональным было Министерство внутренних дел (далее – МВД), в компетенцию которого входит руководство полицией.

Создание МВД как органа центрального управления полицией позволило эффективнее развивать систему полицейских учреждений с учетом складывающейся социально-экономической ситуации, особенностей полицейской службы в городах и селениях различных регионов страны.

Попыткой усовершенствования деятельности полиции было создание по инициативе М.М. Сперанского Министерства полиции. Он считал, что в силу важности для государства полиции руководство ею должно находиться в специализированном министерстве, для которого это будет главной задачей.

Во время Отечественной войны 1812 г. Министерство полиции смогло обеспечить эффективность деятельности полиции по поддержанию порядка, выполнению требований военных властей, эвакуации населения и ценностей, конвоированию и содержанию пленных, восстановлению жизнедеятельности освобожденных городов.

Создание Министерства полиции было очень критически воспринято обществом и многими крупными государственными деятелями, видевшими в нем «плод кабинетных размышлений» М.М. Сперанского, оторванных от реалий российской жизни. Они полагали, что лишение полиции осуществления многих административно-хозяйственных функций для России неэффективно. Н.М. Карамзин считал, что Министерство полиции – это учреждение, «непонятное для

1 ПСЗ. Т. 26. № 19452.

17

русских», и его создание является одним из проявлений разрыва с традицией российской государственности. Министр внутренних дел О.П. Козодавлев назвал Министерство полиции «уродом».

В1819 г. Министерство полиции ликвидируется. Функции по руководству полицией вновь передаются в МВД, в котором создается департамент полиции.

В1862 г. производится реорганизация системы управления полицией. Городская и сельская полиции в уезде объединяются в уездное полицейское управление, руководимое уездным полицейским исправником. Одновременно повышаются оклады полицейских служащих, но все равно они остаются ниже окладов других чиновников уезда. Это очень беспокоило руководство МВД, признававшего, что низкие оклады полицейских подталкивают многих из них «к доходам тайным, к скрытому и незаконному налогу на лиц, имеющих нужду

вполиции».

Министр внутренних дел обращается в Государственный Совет с запиской «Об установлении особых сборов для усиления содержания полиции». Повышение жалованья полицейским, по мнению министра, было необходимо для того, чтобы «полицейская служба, вполне исправная и чистая, не была бы невозможностью». Вопрос о финансировании полиции обсуждался долго. В 1866 г. специально созданная распоряжением императора комиссия при министерстве финансов рекомендовала МВД сократить численность полицейских, что дало бы возможность повысить жалованье оставшимся1.

Министерство внутренних дел с этим не согласилось. Более того, в условиях роста социальной напряженности в сельской местности в 1878 г. вводится новая низшая полицейская должность – уездного полицейского урядника. На эту службу принимаются в основном отставные солдаты и унтер-офицеры. Многие из них были малограмотны. Но МВД не имело возможности набирать на должность урядника других, желавших бы выполнять многочисленные полицейские обязанности за не очень высокое жалованье. В журнале «Юридический вестник» в 1882 г. отмечалось, что непрофессионализм и грубость полицейских урядников объясняется «их неудовлетворительным составом и неразвитостью»2. Полицейский урядник в печати, и не только либеральной, становится своеобразным символом «полицейского произвола».

Реформы 60-х – 70-х гг. XIX в. существенно изменили судебную систему; создали органы местного самоуправления – земства, органы городского самоуправления – городские думы; изменили порядок комплектования армии; затронули другие сферы общественной жизни. Однако полицейская реформа не была проведена. Это, по мнению известного российского юриста-госу- дарствоведа А.Д. Градовского, привело к тому, что «...полиция представляет контраст с основаниями и порядком деятельности новых учреждений. Этот

1Тот Ю.В. К вопросу о финансировании уездной полиции в эпоху Великих реформ. В кн. Государство, общество, архивы в истории России. - СПб., 2009. С. 69.

2Юридический вестник. 1882. № 1. С. 24.

18

контраст - источник того недружелюбия к полиции, которое так часто проявляется в нашем обществе»1.

Особенно это «недружелюбие» проявилось в период революции 1905 - 1907 гг. После трагических событий 9 января 1905 г., несмотря на то, что в этот день погибли и полицейские, шедшие впереди колонн демонстрантов и охранявшие их, даже в либеральном журнале «Освобождение», издававшемся за рубежом, был опубликован призыв к террору против полицейских.

Полиция не готовилась к предотвращению и подавлению масштабных массовых беспорядков, в которых участвовали бы вооруженные и организованные люди.

Уроки событий 1905-1907 гг., изменение государственного строя (принятие Основных государственных законов 1906 г., бывших в определенной мере первой российской Конституцией, создание законодательной Государственной Думы и Государственного Совета) определили необходимость реформы и укрепления полиции.

Особенно в этом нуждалась сельская полиция. Аграрная (столыпинская) реформа приводила к разрушению сельской общины, выполнявшей и функции социального контроля за поведением населения. Появление частной (часто крупной) крестьянской собственности на землю вызывало недовольство люмпенизированной части крестьянства, выражавшееся и в преступной форме. В России появилось такое явление, беспокоившее общественность, криминологов, как «сельское хулиганство».

В 1907 г. Председатель Совета министров и министр внутренних дел П.А. Столыпин в речи в Государственной Думе объявил о начале подготовки реформы полиции2. Планировалось изменить систему управления полицией, ввести должность заместителя губернатора по полиции. Предполагалось освободить полицию от выполнения функций, не связанных с охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Министерству внутренних дел было поручено разработать Устав полицейский, в котором должны были четко определены все права и обязанности полиции, а также порядок прохождения службы в ней.

Особое внимание П.А. Столыпин уделял «повышению устойчивости полицейской службы», то есть созданию новых материальных и моральнопсихологических условий деятельности полицейского3.

Была создана специальная комиссия для подготовки и проведения реформы. Но она не состоялась. Государственная Дума, утверждавшая бюджет, не выделила необходимых средств на проведение полицейской реформы. Министерство финансов, проигнорировав мнение МВД, что «полицейская служба...

наиболее тягостная из всех гражданских служб и по соединенной в ней опасно-

1Голос. 1881. № 11.

2Наше Отечество. Опыт политической истории. - М., 1991. Т. 1. С. 238.

3Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Выступления в Государственной Думе и Государственном совете. - М., 1991. С. 173.

19

сти мало чем уступает военной службе», было категорически против увеличения жалованья полицейским.

Кроме того, в правящей элите – Правительстве, Государственной Думе, Государственном Совете был сделан выбор в пользу укрепления внешней, а не внутренней безопасности. После поражения в русско-японской войне была признана необходимость проведения военной реформы и восстановления значительной части потерянного военно-морского флота, что требовало огромных средств.

Вгоды Первой мировой войны в условиях ухудшения материального положения большинства населения, в том числе и полицейских служащих, по признанию одного из последних министров внутренних дел Российской Империи, «создалась угроза, что полиция просто разбежится»1.

Вконце октября 1916 г. Совет министров принял Постановление «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»2.

Предполагалось увеличить число полицейских. На 400 жителей города должен был приходиться один городовой. Уделялось внимание образовательному цензу для занятия полицейских должностей. Правительство обещало повысить жалование полицейским. На службу в полицию могли поступать женщины. Но для реализации этих планов не хватало средств, а главное, как выяснилось впоследствии, и времени.

Когда в конце 1916 г. в столице и ряде других крупных городов начались массовые беспорядки, полиция, не подвергшаяся своевременной реорганизации, усилению, не обучавшаяся действовать в чрезвычайных ситуациях, несмотря на уроки 1905 г., была сметена. Тем более что армия и казачьи формирования не поддержали ее.

Временное правительство, сформированное в основном из либеральной оппозиции в Государственной Думе, упразднило Департамент полиции и полицию вообще. Вместо нее создается так называемая «гражданская милиция», оказавшаяся неспособной бороться с преступностью и охранять общественный порядок. Эти функции стали брать на себя Красная гвардия и рабочая милиция, создаваемая Советами рабочих и солдатских депутатов.

После Октября 1917 г. крупнейший деятель либеральной партии конституционных демократов, министр Временного правительства В.Д. Набоков признал, что недооценка роли полиции, ее дискредитация и ликвидация сыграли «очень большую роль в общем процессе разложения России»3.

Всоветский период начинается новый виток в истории становления и развития советской милиции, который насыщен существенным преобразованиями, произошедшими в их структуре и деятельности.

1Падение царского режима. Стенографический отчет Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства по расследованию преступлений царского режима. - М., - Л., 1925. Т. 6. С. 187.

2Собрание Узаконений. 1916. № 307. Ст. 2426.

3Набоков В. Временное правительство. В кн.: Архив Русской революции. - М., 1991. Т. 1. С. 33.

20