5. Класифікація публічних службовців та її практичне значення

Назви осіб, що перебувають на публічній службі є різними у різних зарубіжних країнах. У Великій Британії це — цивільний службовець або слуга корони, у Бельгії та Люксембурзі — агент держави, у Греції — чиновник. З іншого боку, відмінності у назві доповнюються різним правовим статусом зазначених осіб. Тому спробуємо навести кілька класифікацій публічних службовців, що дасть можливість розкрити цей статус стосовно конкретного їх виду.

За територіальною належністю організації, в якій працюють публічні службовці їх можна поділити на дві великі групи: службовці центральних та місцевих адміністративних структур. Ця класифікація є більш складною у федеральних державах. Наприклад, у Сполучених Штатах Америки — службовці федерації, штатів та місцевих громад.

За публічно-правовим статусом організації, в якій працюють публічні службовці розрізняють державних та муніципальних службовців. Як уже згадувалось, такий поділ закріплений в українському законодавстві.

За сферою функціонування публічної служби виділяють службовців поліцейської, військової, дипломатичної та інших видів спеціалізованої служби. Службовців органів із загальною компетенцією відносять до цивільної служби або її аналога в інших державах.

За змістом правового статусу усіх публічних службовців поділяють на функціонерів (наділених адміністративно-владними повноваженнями) та не функціонерів (просто найманих працівників органів публічної адміністрації). За цим поділом в континентальній правовій системі можна виділити дві групи країн. У першій (Франція, Бельгія, Іспанія, Греція) статус функціонера надається усім постійним співробітникам державних структур. У другій же (Німеччина та Люксембург) статус функціонера має лише певна частина працівників — чиновники, а от дві інші групи — службовці та робітники по суті є звичайними працівниками за наймом без владних повноважень, з єдиною особливістю, що наймодавцем тут виступає держава.

Для статусу функціонера характерними є дві ознаки. По-перше, зв'язок між адміністративною структурою та службовцем є публічно-правовим зв'язком, який виражається у залученні до праці у формі одностороннього призначення, а не в підписанні трудового договору (контракту із взаємними зобов'язаннями сторін). По-друге, публічний службовець є особою, яка призначається до адміністрації на постійній основі, тобто, до пенсії.

За характером виконуваних функцій публічних службовців поділяють на такі групи (категорії): адміністративну, виконавчу, професійну та допоміжно-технічну.

До адміністративної категорії належать керівники та заступники керівників адміністративних структур, наділені повноваженнями прийняття рішень та розробки концепцій.

Працівники виконавчої категорії втілюють у життя рішення керівників. Це, як правило, керівники структурних підрозділів органів публічної адміністрації.

Професійна категорія охоплює спеціалістів, що виконують конкретну роботу під керівництвом службовців обох вищих категорій.

Працівники допоміжно-технічної категорії створюють необхідні умови для виконання усіма іншими службовцями своїх функцій.

До цієї класифікації варто додати, що останню групу можна підносити лише до публічних службовців у широкому розумінні. За загальним правилом вони не мають статусу функціонера. Така позиція закріплена і в українському законодавстві, зокрема частиною другою статті 2 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що «дія цього закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування».

Усіх службовців держави і територіальних громад також можна поділити за відношенням до політичної діяльності на виборних політиків (які є членами політичних партій і займають посади, на які їх обирають за демократичними процедурами), патронатних службовців (призначаються та звільняються із займаних посад разом з певним урядом або окремим міністром та належать до їх найближчого оточення) та адміністративних службовців (які є політичне нейтральними і призначаються переважно в конкурсному порядку). При цьому варто наголосити, що в строгому юридичному значенні політики не можуть вважатись публічними службовцями.

У Німеччині існує також особлива підгрупа почесних службовців — осіб, яких призначають на посаду без оплати та права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них належать, наприклад, виборні консули. Тут варто відзначити, що цей інститут існує і в інших розвинутих країнах, зокрема в Сполучених Штатах Америки (наприклад, в муніципалітетах).

Згідно з адміністративно-правовим розподіленням державні службовці традиційно розглядаються з погляду юридичної класифікації, яка поділяє їх на:

• - представників влади;

• - посадових осіб;

• - допоміжно-технічний або обслуговуючий персонал.

Для управлінських цілей частіше за все використовується функціональна класифікація, згідно з якою прийнято виділяти три категорії працівників:

• - керівників;

• - спеціалістів;

• - допоміжний склад.

До керівників належать державні службовці, які відповідають за прийняття та організацію виконання управлінських рішень, контролюють працю підлеглих, перевіряють та оцінюють виконання доручень, застосовують різні засоби стимулювання діяльності. Інакше кажучи, вони володіють правами внутрішнього та внутрішньо-організаційного керівництва. Цю категорію державних службовців можна поділити на три рівні:

• - вищої;

• - середньої;

• - низової ланки.

Існує класифікація державних службовців також за видами служби, на якій вони перебувають:

• - звичайна (цивільна) служба;

• - спеціальна (мілітаризована) служба.

Існує і інша класифікація державних службовців за:

• - розподілом державної влади - державних службовців: а) органів законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади.

• - характером державної служби - цивільні та спеціалізовані державні службовці;

• - обсягом посадових обов'язків - посадові та особи, що не є посадовими;

• - характером повноважень, що визначають роль і ступінь участі у здійсненні державно-владних функцій:

  • а) керівники; б) спеціалісти; в) технічні виконавці.

Найбільш численною і структурно складною категорією державних службовців є спеціалісти. Спеціалісти виконують різні функції: з підготовки та реалізації управлінських рішень, планування, обліку, контролю, навчання. Базовим критерієм віднесення державних службовців до спеціалістів є використання ними професійних знань, вмінь і навичок, набутих у результаті спеціалізованого навчання і тренувань. Додатковим критерієм є відсутність у них осіб, які підлеглі їм за посадою, і відповідно права розпоряджатися у сфері внутрішньо-організаційної діяльності.

Серед цієї категорії можна виділити три групи працівників:

• - особи, які приймають і виконують управлінські рішення в рамках функціональних обов'язків у сфері зовнішнього управління;

• - особи, зайняті переважно або виключно оперуванням інформацією, підготовкою управлінських рішень і перевіркою їх виконання;

• - спеціалісти у вузькому розумінні цього слова, наприклад, особи, які виконують машинну обробку інформації, експерти тощо.

Керівники та спеціалісти, як правило, мають відповідні їх посаді категорії та їм присвоюються ранги державних службовців.

Технічні виконавці - допоміжний, обслуговуючий персонал - це особи, які в основному зайняті виконанням технологічних операцій із збирання, фіксації, обробки, оформлення, зберігання, пошуку, розмноження та контролю за проходженням інформації та її носіїв. Це працівники діловодних підрозділів та машинописних бюро, технічні секретарі, які, як правило, не належать до державних службовців.

Представники влади - державні службовці, які мають право ставити юридично владні вимоги, давати вказівки, робити приписи та застосовувати заходи адміністративного впливу до осіб та органів, які не пов'язані з ними службовими відносинами. Тобто дії цієї категорії державних службовців поширюються на осіб, що їм не підпорядковані (працівники міліції, державних інспекцій тощо).

До посадових осіб можна зарахувати керівників та заступників керівників державних органів та їх апарату, інших державних службовців, на яких законодавчими актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції того державного органу, в якому він працює.

Посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Це поняття може бути використане для будь-якого державного органу, структурного підрозділу та апарату. На жаль, цього не можна сказати про наведене в Законі "Про державну службу" поняття посадових осіб, якими відповідно вважають керівників та заступників керівників державних органів і їх апарату та іншу категорію осіб, наведену вище.

12